Évaluation du programme Gouvernance et partenariats dans le Nord et l'Arctique

Pertinence

Dans l'ensemble, le programme GPNA s'aligne sur les priorités du gouvernement du Canada et de RCAANC, y compris à plusieurs chapitres du Cadre stratégique pour l'Arctique et le Nord. Les données probantes indiquent que le programme cible les besoins actuels, continus et urgents dans l'Arctique et le Nord et peut être positionné pour collaborer avec des partenaires territoriaux et autochtones afin de répondre à ces besoins. Par contre, les données laissent aussi entendre que le programme peut mieux contribuer à l'avancement des relations renouvelées entre la Couronne et les Autochtones et entre les Inuit et la Couronne en s'éloignant de la tendance historique à donner la priorité aux besoins territoriaux par le biais de processus bilatéraux, en particulier en ce qui concerne les subventions pour les soins de santé.

Conception et mise en œuvre

Il y a un décalage entre la séquence logique des activités visant à soutenir les priorités territoriales, ce qui limite les liens verticaux et horizontaux des résultats du programme pour soutenir les relations multilatérales. En outre, l'évaluation a permis de savoir que rien ne prouve que le cadre de mesure du rendement génère des données valides et fiables qui soutiennent la prise de décisions.

Efficacité

L'évaluation a montré que le soutien apporté au processus de négociation sur le transfert des responsabilités en matière de terres et de ressources naturelles au Gouvernement du Nunavut a été efficace. L'absence de données fiables sur le rendement limite la capacité à mesurer l'ampleur dans laquelle les activités du programme améliorent les conditions de vie des populations autochtones et non autochtones du Nord. Toutefois, la plupart des responsables du programme sont convaincus que les activités du programme ont contribué à des améliorations. Enfin, le soutien aux activités circumpolaires permet au Canada de jouer un rôle de chef de file et de faciliter la mobilisation des participants permanents autochtones canadiens au groupe de travail sur le développement durable, malgré l'incertitude persistante quant au financement, ce qui menace sa viabilité à moyen et à long terme.

Économie et efficacité

L'évaluation a permis de déterminer que la réduction des exigences en matière de rapport pour les bénéficiaires, l'augmentation de la disponibilité du financement pluriannuel et la création de groupes de travail intergouvernementaux ont contribué à répondre aux besoins des gouvernements territoriaux. En revanche, dans le domaine des affaires circumpolaires, l'absence de financement à long terme a entraîné des difficultés dans la mise en place et le maintien des capacités organisationnelles.

Leçons tirées

Au cours de l'évaluation, les leçons qui suivent ont été tirées :

• Disposer de programmes axés sur l'établissement et le maintien de relations et de partenariats solides entre le Canada, les gouvernements territoriaux et les populations autochtones contribue à la progression des priorités du Nord et de l'Arctique et au soutien fructueux de la réconciliation et du renouvellement des relations de nation à nation;
• Le fait d'avoir un ministre des Affaires du Nord attire l'attention sur les questions, les défis, les possibilités et les solutions concernant le Nord; et
• Il n'y a pas eu d'intégration des considérations de genre ou de l'application de l'Analyse comparative entre les sexes plus (ACS Plus) dans l'une ou l'autre des activités du programme ou pour faire progresser la réalisation des résultats du programme.

1. Réponse de la direction

L'Organisation des Affaires du Nord (OAN) accueille favorablement les conclusions et les recommandations de cette évaluation.

Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) est le principal ministère fédéral chargé de soutenir les populations autochtones et nordiques du Canada dans la mise en place de communautés saines et durables et d'objectifs plus larges en matière de développement économique et social.

Le principal objectif de l'Organisation des Affaires du Nord (OAN) est de soutenir les organisations, les individus, les communautés et les gouvernements de l'Arctique et du Nord du Canada dans la poursuite d'un Nord fort, inclusif, dynamique, prospère et autosuffisant. Cela comprend la coordination fédérale, la mise en œuvre efficace des programmes fédéraux et les relations territoriales.

La Direction générale de la gouvernance du Nord et de l'Arctique soutient directement cette mission en se concentrant sur les résultats qui contribuent directement à la poursuite des progrès dans la construction d'un Nord et d'un Arctique forts, dynamiques et prospères :

• Le bien-être des communautés dans le Nord et l'Arctique;
• L'état d'avancement du transfert des responsabilités au Nunavut; et
• Les rapports produits par le Conseil de l'Arctique qui comprennent un contenu canadien.

L'évaluation a porté sur la période allant d'avril 2016 à mars 2023, et s'est penchée sur la pertinence, la conception et la mise en œuvre, l'efficacité et l'efficience des activités du programme GPNA à travers de multiples sources de données, notamment un examen de la documentation pertinente, un examen des documents et des données sur le rendement, une analyse comparative de six modèles logiques de programme, 25 entrevues avec des informateurs clés et trois études de cas (projets du groupe de travail sur le développement durable, subventions pour les soins de santé et le lancement des groupes de travail intergouvernementaux sur les infrastructures critiques).

Dans l'ensemble, l'évaluation a permis de conclure que le programme Gouvernance et partenariats dans le Nord et l'Arctique (GPNA) est conforme aux priorités du gouvernement du Canada et de RCAANC, y compris à plusieurs chapitres du Cadre Stratégique pour l'Arctique et le Nord, comme le démontrent les constatations et les conclusions de l'évaluation qui ont porté sur la pertinence, la conception, l'efficacité de la prestation et l'efficience des activités du programme GPNA. En outre, il existe un degré élevé d'harmonisation entre le programme GPNA, le gouvernement du Canada (GC) et les priorités de RCAANC, notamment: le Cadre Stratégique pour l'Arctique et le Nord (CSAN), les discours du Trône, les lettres de mandat ministériel, la position du Canada sur la souveraineté dans l'Arctique, la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) et la politique de longue date de transfert de responsabilités de type provincial aux gouvernements territoriaux.

Au fur et à mesure que le programme GPNA met en œuvre sa réponse à cette évaluation, il a la possibilité de contribuer plus complètement à l'avancement des relations renouvelées entre la Couronne et les Autochtones et entre les Inuits et la Couronne en s'éloignant d'une tendance historique à donner la priorité aux besoins territoriaux par le biais de processus bilatéraux. Une telle approche nécessite non seulement une meilleure intégration des peuples autochtones dans toutes les activités du programme, mais aussi l'intégration de tous les habitants du Nord (autochtones et non-autochtones), une approche actuellement entreprise par l'OAN dans son travail de soutien au Cadre Stratégique pour l'Arctique et le Nord.

2. Plan d’action

Transfert des responsabilités

Le délégation est le processus par lequel le gouvernement fédéral transfert des pouvoirs de décision, y compris la gestion des dépenses, aux gouvernements territoriaux. Depuis les années 1960, le gouvernement fédéral s'emploie activement à transférer des programmes et des services aux gouvernements territoriaux, notamment des responsabilités en matière de soins de santé, d'éducation, de logement et de services sociaux. Plus récemment, des accords ont été signés avec le gouvernement du Yukon et le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest en 2013 et 2014, respectivement, pour le transfert de la gestion des terres et des ressources.

Entre-temps, un protocole de négociation a été conclu en 2008 avec le gouvernement du Nunavut, et les négociations en vue d'une entente de principe ont débuté en octobre 2014. En 2019, l'Entente de principe sur le transfert des responsabilités liées aux terres et aux ressources du Nunavut a été signée par trois parties : Gouvernement du Canada (GC), Gouvernement du Nunavut (GN) et Nunavut Tunngavik Incorporated.

L'entente de principe établit une voie pour le transfert des responsabilités liées à la gestion des terres publiques (de la Couronne), des eaux et des ressources minérales au Nunavut, et ce du GC au GN, tout en respectant les droits des Inuit en vertu de l'Accord du Nunavut. Une fois le transfert au Nunavut achevé, les trois territoires disposeront de pouvoirs et de responsabilités comparables à ceux d'une province.

Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones

L'adoption en 2016 de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) (PDF), suivie de l'adoption de la loi en 2021, démontre l'importance de la nouvelle relation entre le GC et les peuples autochtones, y compris l'engagement de faire progresser l'autodétermination et l'autogouvernance.

En outre, pour donner suite aux appels à l'action lancés par la Commission de vérité et réconciliation du Canada (PDF) et à l'appel à la justice découlant de l'Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées, le Parlement a adopté en 2021 la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, qui engage le gouvernement fédéral à veiller à ce que toutes les lois du Canada soient conformes à la DNUDPA et à élaborer un plan d'action pour atteindre les objectifs de la DNUDPA.

Cadre stratégique pour l’Arctique et le Nord

En septembre 2019, le Gouvernement du Canada a annoncé le Cadre stratégique pour l'Arctique et le Nord (CSAN), un cadre élaboré conjointement avec des partenaires autochtones et territoriaux. Le CSAN comprend huit objectifs primordiaux et interconnectés, ainsi que les objectifs associés, qui constituent les priorités fédérales pour l'Arctique et le Nord jusqu'en 2030.

Transformation ministérielle

Ces dernières années, le gouvernement fédéral a connu une importante transformation organisationnelle afin d'améliorer et de faire progresser les relations entre la Couronne et les Autochtones. Le changement le plus notable a été la dissolution d'Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) en 2017, qui a ensuite été remplacé, en 2019, par deux nouveaux ministères : Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) et Services aux Autochtones Canada (SAC).

RCAANC a été désigné comme responsable des dossiers comme la négociation et la mise en œuvre de traités et d'accords, la résolution de griefs historiques, la consultation et l'accommodement des peuples autochtones, ainsi que la fourniture continue de programmes et de services dans le Nord.

Ministre des Affaires du Nord

En 2019, le ministre des Affaires du Nord (AN) a été rétabli pour favoriser les possibilités économiques et assurer une meilleure qualité de vie pour les personnes résidant dans le Nord du Canada. Sur le plan administratif, les Affaires du Nord sont cogérées avec Relations Couronne-Autochtones, mais on leur propre ministre, leur propre mission, leur propre mandat et leurs propres objectifs. Conformément à la lettre de mandat du ministre de 2021, les AN ont trois grandes priorités :

1. la mise en œuvre du Cadre stratégique pour l'Arctique et le Nord (CSAN);
2. la réalisation de progrès véritables pour améliorer les résultats en matière de logement; et
3. la poursuite des efforts en vue du transfert des responsabilités au territoire du Nunavut.

Affaires du Nord est également chargé de soutenir les efforts en faveur de la souveraineté et de l'intérêt national, notamment en renforçant les relations intergouvernementales, en faisant progresser les programmes et les politiques qui soutiennent les résidents du Nord ainsi qu'en déterminant l'orientation et le niveau de contribution de RCAANC au Conseil de l'Arctique.

L'ensemble de ces considérations contextuelles est essentiel pour déterminer comment l'Organisation des affaires du Nord, et plus particulièrement le programme Gouvernance et Partenariats dans le Nord et l'Arctique (GPNA), devrait être comprise au-delà de la version coloniale statique de l'Arctique et du Nord qui a autrefois dominé et défini l'élaboration et la mise en œuvre des programmes pour les peuples autochtones et les résidents du Nord.

Affaires circumpolaires

RCAANC, en tant que principal ministère fédéral dans le Nord, joue un rôle essentiel dans la promotion des intérêts nordiques du Canada, tant au niveau national qu'international. Les affaires circumpolaires sont le principal vecteur de la mobilisation des Autochtones et des territoires dans les forums circumpolaires internationaux.

Pour remplir son mandat de soutien et de coordination de la participation canadienne dans les affaires circumpolaires, la Direction des affaires circumpolaires (DAC) fournit l'expertise, le leadership, les ressources, la coordination pangouvernementale et le soutien organisationnel pour la participation du Canada au sein du groupe de travail sur le développement durable (GTDD) du Conseil de l'Arctique. Le GTDD a été créé pour les États de l'Arctique afin de faire progresser le développement durable au moyen de l'élaboration et de la direction conjointes de projets en partenariat avec les organisations de Participants permanents autochtones (PPA). En contribuant à ces initiatives, le Canada cherche activement à améliorer et à relever la multitude de défis auxquels sont confrontés les peuples autochtones et les populations nordiques, notamment ceux qui ont trait à leur santé, à leur bien-être ainsi qu'au maintien et au renforcement de leurs cultures, de leur environnement et de leurs communautés respectives.

Parmi les autres responsabilités relevant du volet des affaires circumpolaires, citons la promotion et le maintien des relations nationales et internationales, ainsi que la collaboration multilatérale et bilatérale en vue de renforcer et d'améliorer la qualité de vie des résidents autochtones et nordiques du Canada. La collaboration multilatérale se fait principalement dans le cadre du Conseil international de l'Arctique et de son GTDD. La collaboration bilatérale est soutenue par le maintien de liens solides avec les voisins circumpolaires du Canada, y compris des relations officielles avec la Norvège, les États-Unis et la Russie.

Enfin, le volet des affaires circumpolaires fournit des capacités et un financement de projet pour soutenir la capacité des trois organisations canadiennes des PPA à diriger, à faire progresser et à réaliser des projets dans des domaines d'intérêt mutuel au moyen d'ententes de contribution.^{Note de bas de page 1}

Subventions au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et au gouvernement du Nunavut pour les soins de santé aux Autochtones et aux Inuit^{Note de bas de page 2}

Depuis les années 1950, le Gouvernement du Canada participe directement à la mise en œuvre des programmes et des services de soins de santé dans les territoires, l'objectif initial étant que les gouvernements fédéral et territoriaux assument les coûts à parts égales. En 1959, cependant, le Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO) a affirmé qu'il n'était pas en mesure de respecter ses engagements, invoquant le coût élevé de la fourniture de soins dans les communautés éloignées et autochtones. Le gouvernement fédéral a donc approuvé et commencé à verser une subvention annuelle spéciale au GTNO, en précisant que le gouvernement couvrirait 95 % des coûts des services hospitaliers assurés pour les Indiens inscrits^{Note de bas de page 3} et les Inuit. En 1970, cette convention de subvention a été élargie pour inclure un remboursement total (100 %) des coûts liés à la prestation de services médicaux aux résidents autochtones.

En 1995, à la suite d'un règlement à l'amiable, la subvention a été modifiée pour inclure un facteur de progression annuelle de deux pourcent à appliquer à perpétuité au financement des services votés. Lors de la création du Nunavut en 1999, le financement a été divisé en deux, 56,3 % étant alloués au GTNO et 43,7 % au GN. Ces caractéristiques restent celles des subventions pour les soins de santé.

Selon les documents ministériels, l'objectif des subventions est de soutenir le GTNO et le GN dans la prestation de services hospitaliers et médicaux aux Autochtones, dans le but d'améliorer les résultats en matière de santé. Le financement est fourni aux gouvernements territoriaux dans le cadre d'accords quinquennaux. Conformément aux exigences redditionnelles liées aux paiements de transfert à d'autres ordres de gouvernement aux termes de la Directive sur les paiements de transfert, les subventions ne sont pas soumises à l'obligation de production de rapports. En outre, les subventions sont indépendantes de la Formule de financement des territoires, du Transfert canadien en matière de santé et d'autres paiements de transfert en matière de soins de santé.

Les ressources pour les subventions sont allouées à RCAANC dans le cadre du Budget principal des dépenses, en tant que dépenses votées. Les augmentations annuelles de deux pourcent sont ensuite gérées dans le cadre de la mise à jour annuelle des niveaux de référence (MJANR) avant le renouvellement des accords, comme le montre le tableau 1. Les accords sont signés au niveau du directeur général (niveau 2), conformément au tableau de délégation des pouvoirs de dépenser et des pouvoirs financiers.

Depuis 2008, il y a eu au moins deux études de cas, dans le cadre de l’étude spéciale sur les ententes de financement d’AINC, puis de l'Évaluation des subventions au gouvernement des Territoires du Nord-Ouest et au gouvernement du Nunavut pour les services de santé dispensés aux populations autochtones et aux Inuit de 2017,^{Note de bas de page 4} qui ont toutes deux évalué la gestion et l'administration des subventions. Plus récemment, en réponse à l'évaluation de 2017, l'Organisation des affaires du Nord s'est engagée à :

• envisager d'autres mécanismes de mise en œuvre;
• consulter les organismes centraux et les ministères fédéraux appropriés; et
• entamer des discussions, aux moments stratégiquement appropriés, avec les gouvernements des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut sur d'éventuelles solutions de rechange en matière de conception et de mise en œuvre.

Bien que la réponse et le plan d'action de la direction de 2017 indiquent que les actions ont été menées à bien, certains informateurs clés de la présente évaluation ont fait remarquer que même si des travaux ont été entamés au niveau technique, les options n'ont jamais été soumises à l'examen de la haute direction.

Transfert des responsabilités au Nunavut^{Note de bas de page 5}

La poursuite de la collaboration avec les Inuit et le GN en vue de l'élaboration conjointe de l'Accord définitif sur le transfert des responsabilités au Nunavut est prévue dans la lettre de mandat du ministre des Affaires du Nord de 2021 et constitue l'un des volets du programme GPNA.

Le transfert des responsabilités au Nunavut est un processus en cours :

• Des consultations auprès de tous les groupes autochtones ayant des droits revendiqués ou établis au Nunavut seront menées avant la conclusion des négociations de l'entente définitive;
• Les parties visent actuellement la date de transfert de 2025. La date de transfert est la date à laquelle le transfert entre en vigueur, l'administration et le contrôle des terres et des ressources étant transférés du GC au GN; et
• L'entente de principe prévoit une période de trois ans entre la signature de l'entente définitive de transfert des responsabilités et la date de transfert pour réaliser les activités en matière de législation et de mise en œuvre nécessaires au transfert. Cela comprend l'élaboration et la mise en œuvre des lois, les activités de diligence raisonnable et les consultations supplémentaires au titre de l'article 35. Ces activités devraient être mises en œuvre entre 2022 et 2025.

À l'issue des négociations sur le transfert des responsabilités, il faudra préparer la législation, signer les ententes de financement de base et assurer le transfert des responsabilités du GC au GN.

Logement et infrastructure

Les communautés nordiques, éloignées et isolées du Canada sont confrontées à des besoins uniques en matière de logement en raison des défis posés par la géographie, les changements climatiques, les infrastructures et l'éloignement. Pour répondre à ces besoins essentiels, deux groupes de travail intergouvernementaux sur le logement (GTIL) ont été créés en 2021, avec des partenaires du GTNO et du GN. Accompagnés d'un financement des gouvernements territoriaux et coprésidés par le sous-ministre adjoint (SMA) de l'Organisation des affaires du Nord (OAN) et des hauts fonctionnaires territoriaux, les GTIL visent à aborder un large éventail de questions en rassemblant l'expertise des gouvernements autochtones, des gouvernements municipaux, des chefs de file de l'industrie et des fonctionnaires fédéraux de RCAANC, de Services aux Autochtones Canada, d'Infrastructure Canada, de la Société canadienne d'hypothèques et de logement, de Ressources naturelles Canada, d'Emploi et Développement social Canada, et d'autres.^{Note de bas de page 6}

Chaque groupe de travail devrait se réunir au moins quatre fois par an, avec un minimum d'une réunion par trimestre financier. Le cadre de référence de chaque GTIL a été signé en 2022.

Soutien à l’investissement dans le logement

De nombreux rapports,^{Note de bas de page 11} déterminés grâce à l'analyse des documents, décrivent la crise du logement dans le Nord et indiquent qu'elle représente une grave urgence en matière de santé publique, en particulier au Nunavut.^{Note de bas de page 12} La pénurie chronique de logements accessibles, abordables et de qualité dans le Nord et l'Arctique a été décrite par les personnes interrogées comme particulièrement difficile à résoudre, en partie parce que les investissements fédéraux actuels dans le logement sont très fragmentés. Les investissements mobilisent plusieurs ministères, en plus des gouvernements territoriaux et des Premières Nations, ainsi que des organisations de revendications territoriales inuites, qui s'efforcent de remédier à la pénurie.

En 2021, les gouvernements des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut ont reçu 25 millions de dollars du gouvernement fédéral pour des investissements visant à résoudre la crise du logement, avec un montant supplémentaire de 150 millions de dollars alloué sur deux ans pour soutenir le logement abordable et les infrastructures connexes dans le Nord. Ces nouvelles initiatives soutiendraient le programme grâce à l'autorisation de financement existante : Contributions pour promouvoir le développement social et politique dans le Nord et pour les résidents du Nord.

L'examen des documents et les entrevues avec les informateurs clés ont permis à l'équipe d'évaluation de constater que le Programme peut être positionné de manière à appuyer les travaux des gouvernements territoriaux visant à élargir le parc de logements au moyen d'initiatives alignées sur le résultat du Programme, soit l'amélioration de la qualité de vie des résidents du Nord.

En outre, les groupes de travail intergouvernementaux sur le logement pour le Nunavut et les Territoires du Nord-Ouest sont des outils clés, définis tout au long de l'évaluation, pour répondre aux besoins des gouvernements territoriaux en matière de logement et d'infrastructure.

Affaires circumpolaires

Selon la plupart des informateurs clés, les activités de Gouvernance et Partenariats dans le Nord et l'Arctique (GPNA) soutiennent directement le rôle de chef de file du Canada au sein du Conseil de l'Arctique en facilitant la représentation et la participation des populations du Nord et de l'Arctique aux forums et négociations internationaux pertinents. Plus précisément, les ressources du programme sont affectées à la vice-présidence du groupe de travail sur le développement durable du Conseil de l'Arctique, y compris des investissements directs pour permettre aux participants permanents autochtones (PPA) canadiens de participer aux processus de prise de décisions des groupes de travail. L'une des vignettes de l'évaluation a révélé que, bien que le financement du projet du Groupe de travail sur le développement durable (GTDD) pour les PPA canadiens fut à court terme, les projets pilotes ont été essentiels pour enrichir le corpus de connaissances sur les défis uniques auxquels sont confrontés les résidents du Nord, comme la santé mentale, le développement durable et l'énergie renouvelable, illustrant ainsi la manière dont les activités du programme ont contribué à déterminer les besoins actuels des intervenants et à y répondre.

Services de santé pour les populations autochtones

Il existe de nombreux documents qui montrent qu'il existe toujours des écarts entre les résidents du Nord et le reste du Canada en ce qui concerne les résultats de santé et que ces écarts sont amplifiés pour les Inuit, les Premières Nations et les Métis de l'Arctique et du Nord du Canada.^{Note de bas de page 13} Parmi les problèmes relevés, la géographie et la faible densité de population font qu'il est difficile de réaliser les économies d'échelle possibles dans le sud du Canada. En outre, la plupart des services spécialisés et des soins hospitaliers nécessitent souvent des déplacements par avion, ce qui augmente considérablement les coûts des soins de santé. Les difficultés sont particulièrement marquées pour les populations autochtones, qui ont tendance à avoir de moins bons résultats en matière de santé, en grande partie en raison de l'héritage du colonialisme, des pensionnats et des inégalités dans l'accès aux services de santé. À la quasi-unanimité, les informateurs se sont dits convaincus que les subventions pour les soins de santé contribuent à améliorer les résultats en matière de santé pour tous les résidents des territoires, y compris les peuples autochtones, mais aucune preuve n'a été fournie à l'équipe d'évaluation pour étayer ce point de vue.^{Note de bas de page 14}

En outre, il a été noté que les gouvernements des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut ne sont pas tenus de rendre compte de la manière dont les fonds soutiennent spécifiquement les peuples autochtones, et que les fonds fournis sont transférés directement dans les recettes générales des gouvernements territoriaux. Plusieurs informateurs clés ont déclaré que l'accord financier actuel avec les gouvernements territoriaux était opportun d'un point de vue administratif et ont expliqué qu'il représentait une petite partie de l'ensemble des dépenses de santé des gouvernements territoriaux.^{Note de bas de page 15} Un informateur clé a explicitement exprimé son incertitude quant à l'alignement des subventions sur la DNUDPA et la réconciliation. Aucune preuve n'a été fournie pour démontrer comment le financement contribue à améliorer les résultats en matière de santé des populations autochtones, conformément à l'objectif des autorités de financement.

Le Cadre stratégique pour l'Arctique et le Nord souligne que la réconciliation avec les peuples autochtones est primordiale pour garantir l'épanouissement, la force et la sécurité des populations du Nord et de l'Arctique. Plusieurs informateurs clés fédéraux ont indiqué qu'à leur avis, étant donné que le programme GPNA contribue aux buts et objectifs du CSAN, qui ont été élaborés conjointement avec des partenaires autochtones, les activités doivent donc être fortement alignées sur l'approche de RCAANC en ce qui concerne les relations entre la Couronne et les Autochtones. L'équipe d'évaluation a trouvé peu d'éléments de preuve dans les documents, les données sur le rendement et les vignettes pour étayer ce point de vue.

Comme le montre le tableau 6, certains domaines d'activité du programme gagneraient à collaborer avec des partenaires autochtones et à intégrer leurs intérêts. Par exemple, les activités d'Affaires circumpolaires permettent aux PPA d'exercer une influence sur le GTDD du Conseil de l'Arctique par le biais de propositions de projets. Près de 90 % des projets du GTDD sont sélectionnés et gérés en collaboration avec les PPA, ce qui contribue à l'établissement et au maintien de relations étroites avec eux et avec les fonctionnaires territoriaux participants. De même, les données disponibles portent à croire que l'engagement des Inuit fait partie intégrante du transfert de la gestion des terres et des ressources au Gouvernement du Nunavut (GN). Toutefois, sous Défis, le tableau 6 montre que d'autres activités de programme présentent une voie d'engagement moins claire avec les peuples autochtones.

La figure 2 montre comment l'accent historique du programme sur les besoins territoriaux, qui a été ancré dans les relations bilatérales, est toujours intégré dans la séquence logique du programme. Comme indiqué précédemment, même si les subventions pour les soins de santé reposent uniquement sur des relations bilatérales; elles devraient contribuer au résultat intermédiaire d'une relation trilatérale solide. L'équipe d'évaluation n'ayant trouvé aucune preuve de participation auprès des peuples autochtones en ce qui concerne les subventions pour les soins de santé, il y a donc un décalage entre ce qui est réellement réalisable et ce qui est nécessaire pour que le programme puisse produire ses résultats.

Équivalent textuel pour le graphique Figure 2 : Séquence logique pour l’activité 3

La figure 2 reproduit une direction particulière du modèle logique de GPNA, qui va comme suit :

Activité : Un soutien aux domaines territoriaux prioritaires

Extrant : Un soutien financier aux priorités territoriales

Résultat immédiat : Les territoires et les résidents du Nord ont accès à l’aide fédérale

Résultat intermédiaire : De solides relations fédérale-territoriales-Autochtones et circumpolaires

L’activité mène à l’extrant qui, à son tour, devrait mener au résultat immédiat, puis au résultat intermédiaire.

Peuples autochtones du Nord

Les difficultés éprouvées pour évaluer la manière dont les activités du programme GPNA améliorent la vie des résidents du Nord en général sont encore plus grandes lorsqu'il s'agit des peuples autochtones du Nord en particulier. Une personne a cité le facteur contextuel selon lequel, étant donné que la population territoriale est beaucoup plus autochtone, l'amélioration du système de soins de santé pour tous les résidents du Nord se traduirait par des améliorations pour les peuples autochtones en particulier. Un autre a supposé que le financement contribuait à l'amélioration de la vie des peuples autochtones, étant donné que les coûts des services de santé autochtones sont plus élevés que la valeur des subventions pour les soins de santé. L'absence de toute autre donnée qualitative ou quantitative a empêché l'équipe d'évaluation de corroborer ces affirmations.

ACS Plus

L'équipe d'évaluation n'a pas explicitement indiqué dans quelle mesure l'analyse comparative entre les sexes Plus (ACS Plus) est intégrée et prise en compte dans le programme pour soutenir la réalisation des résultats du programme. Aucune donnée ou information n'a été fournie pour démontrer que l'ACS Plus est intégrée pour informer le développement ou la mise en œuvre, même s'il s'agit d'un outil politique nécessaire à l'élaboration des programmes et des politiques.

La direction des Affaires circumpolaires joue un rôle de premier plan au sein du Groupe de travail sur le développement durable (GTDD) du Conseil de l'Arctique. Ce faisant, il travaille en collaboration avec les organisations de participants permanents autochtones (PPA) et avec les représentants territoriaux et provinciaux pour traiter les questions socioéconomiques qui contribuent à la résilience des communautés, à la création de connaissances et aux pratiques exemplaires internationales en matière de développement durable dans l'Arctique. L'influence du Canada a été qualifiée de considérable par rapport à celle des autres pays siégeant à la table du Conseil de l'Arctique. La manière dont le Canada a permis aux PPA d'exercer une partie de cette influence a également été saluée par de nombreux informateurs clés.

Selon les données sur le rendement, toutes les initiatives du Conseil de l'Arctique (100 %) sont en corrélation avec les priorités des PPA canadiens ou les font progresser, et 88 % des projets du GTDD ont été élaborés et exécutés conjointement avec des PPA au cours de la période d'évaluation. Les informateurs clés ont confirmé l'importance du soutien apporté par le Canada aux projets considérés comme prioritaires par les PPA, en citant comme exemples pertinents la prévention du suicide et les projets d'énergie durable.

Certains informateurs clés ont déclaré que les projets du GTDD soutenus par les Affaires circumpolaires étaient établis et utilisés de manière pratique pour promouvoir les priorités et les capacités des communautés locales. À titre d'exemple, l'un d'eux a cité la façon dont les participants à un projet du GTDD ont appliqué l'expérience acquise pour lancer une itération locale dans leurs propres communautés. Un autre a fait l'éloge de la manière dont les communautés ont reçu les outils nécessaires pour adapter les initiatives à leur propre contexte. Le réseautage et l'échange des connaissances ont également été salués comme deux avantages cruciaux de la participation autochtone au projet du GTDD.

Ces réussites sont remarquables compte tenu de la nécessité persistante et largement reconnue d'un financement plus stable. Les informateurs clés ont indiqué qu'un financement prévisible et à long terme aiderait grandement le Canada à renforcer son influence au sein du Conseil de l'Arctique et à améliorer sa gestion des affaires circumpolaires.

Les PPA étant financés principalement projet par projet, certains ont décrit une pression pour suivre le Ministère dans la détermination des priorités et dans le choix de la manière de les aborder, perpétuant ainsi le déséquilibre des pouvoirs coloniaux. On a laissé entendre que le fait de disposer d'une source de financement pluriannuelle indépendante contribuerait à renforcer les capacités des organisations autochtones en encourageant la stabilité et la prévisibilité à long terme pour les bénéficiaires, s'alignant ainsi davantage sur les objectifs de réconciliation.

La nécessité de garantir un financement adéquat et stable a déjà été soulignée dans l'évaluation du programme en 2016 et comme recommandation dans une analyse de rentabilité du programme en 2017.

Groupes de travail intergouvernementaux

La mise en place officielle de groupes de travail pour les activités liées au logement et aux infrastructures a été considérée par de nombreux fonctionnaires fédéraux et territoriaux comme une nouvelle pratique positive, estimant qu'elle permettrait de mieux intégrer les défis propres au Nord du Canada dans le processus décisionnel. Les informateurs clés ont expliqué comment ces groupes de travail contribuent à améliorer l'échange des connaissances et à réduire les frictions entre les ministères et organismes fédéraux et territoriaux, favorisant ainsi l'utilisation efficace des fonds. Les groupes de travail étant relativement récents, la plupart des informateurs ont admis qu'il était trop tôt pour évaluer efficacement leur utilité. La plupart d'entre eux se sont déclarés optimistes compte tenu de ce qu'ils avaient vu jusqu'à présent. Cependant, une critique commune adressée au groupe de travail interministériel était que les réunions étaient trop sporadiques pour créer le type d'élan qui pourrait finalement conduire à un véritable changement.

Ministre des Affaires du Nord

De nombreux responsables de programme ont indiqué que le fait d'avoir un ministre des Affaires du Nord attitré a conféré une nouvelle autorité aux réseaux de collaboration dans le Nord du Canada. En conséquence, ils ont noté que le contexte unique et les défis du Nord étaient mieux reflétés dans les discussions sur les questions politiques et les activités du programme GPNA.