Politique financière collaborative du Canada sur l’autonomie gouvernementale

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Réconciliation et financement de l’autonomie gouvernementale

  1. Le gouvernement du Canada s’est engagé à parvenir à la réconciliation avec les peuples autochtones au moyen d’une relation renouvelée de nation à nation et de gouvernement à gouvernement et grâce à des relations entre les Inuit et la Couronne fondées sur la reconnaissance des droits, le respect, la collaboration et le partenariat comme assise d’un changement transformateur qui éloigne des systèmes coloniaux d’administration et de gouvernance.
  2. Le Canada reconnaît que les traités modernes et les accords d’autonomie gouvernementale se veulent des actes de réconciliation fondés sur la reconnaissance mutuelle du droit à l’autodétermination et à l’autonomie gouvernementale des peuples autochtones.
  3. Le Canada reconnaît que les gouvernements autochtones constituent un ordre de gouvernement autonome conformément aux traités modernes et aux accords sur l’autonomie gouvernementale et qu’ils sont des partenaires dans le système évolutif du fédéralisme fiscal.
  4. Le Canada reconnaît que la réconciliation et l’autonomie gouvernementale, décrites dans les traités modernes et les accords d’autonomie gouvernementale, exigent une relation financière renouvelée en collaboration avec les gouvernements autochtones et qui appuie le développement politique, social, économique et culturel de la communauté autochtone.
  5. Le Canada reconnaît que l’autonomie gouvernementale peut améliorer la qualité de vie des peuples autochtones et aider à combler les écarts socioéconomiques entre la communauté autochtone et le reste de la population.
  6. Le Canada reconnaît que la conservation, la pratique, le développement et la revitalisation de la culture, de la langue et du patrimoine autochtones, dans toute leur diversité et leur caractère unique, sont essentiels au bien-être des peuples autochtones et, par conséquent, à une autonomie gouvernementale efficace.

Purpose and application of this policy

  1. La présente politique porte sur la relation financière entre le Canada et les gouvernements autochtones autonomes. Aux fins de cette politique, les « gouvernements autochtones » sont définis comme les gouvernements autochtones relevant de divers régimes d’autonomie gouvernementale :
    • 7.1. accord sur les revendications territoriales globales qui comprend un volet d’autonomie gouvernementale globale;
    • 7.2. accord global d’autonomie gouvernementale;
      ou
    • 7.3. accord global d’autonomie gouvernementale par voie législative.
  2. Cette politique vise à guider les fonctionnaires fédéraux dans l’élaboration d’accords financiers devant lier le Canada à chaque gouvernement autochtone. Son application aux accords financiers entre le Canada et des groupes autochtones particuliers ne vaut que lorsqu’elle est énoncée dans ces ententes.
  3. Cette politique vise à l’adoption d’une approche fondée sur des principes pour les relations financières avec tous les gouvernements autochtones en conformité avec les engagements pris dans les accords d’autonomie gouvernementale et les traités modernes.
  4. Le but du Canada est que cette politique soit conforme à l’esprit et à l’intention des accords d’autonomie gouvernementale et des traités modernes en orientant la relation financière permanente entre le Canada et les gouvernements autochtones. Le Canada se reconnaît également l’obligation de consentir des efforts de bonne foi et de veiller à ce que les accords financiers individuellement conclus soient en conformité avec les accords d’autonomie gouvernementale et les traités modernes correspondants.
  5. Dans la mesure où cette politique est incompatible avec d’autres politiques fédérales existantes, elle aura préséance.

Nouveaux accords d’autonomie gouvernementale et autonomie gouvernementale sectorielle

  1. Lorsqu’un groupe autochtone négocie son accession à l’autonomie gouvernementale, le Canada sera prêt à inclure dans l’accord en question des dispositions établissant une relation financière.
  2. La relation financière dans les accords sectoriels d’autonomie gouvernementale sera fondée sur la présente politique, laquelle sera modifiée au besoin pour tenir compte des circonstances de ces accords.

Renouveler la relation financière

  1. La relation financière entre le Canada et les gouvernements autochtones est essentielle au succès de l’accession à l’autonomie gouvernementale. Elle devrait garantir ce qui suit :
    • 14.1. Les gouvernements autochtones disposent de ressources financières suffisantes pour prendre en charge les responsabilités qui leur échoient en vertu de leurs accords et les besoins connexes en matière de dépenses, ainsi que pour fournir des services publics qui sont raisonnablement comparables à ceux qui sont offerts aux autres Canadiens;
    • 14.2. Les peuples autochtones ont des possibilités de bien-être égales à celles des autres Canadiens et les gouvernements s’efforcent d’atteindre et de maintenir l’équité socioéconomique entre eux et le reste de la population;
    • 14.3. Les gouvernements autochtones ont les moyens de conserver, de protéger, de mettre en usage, de développer et de transmettre aux générations actuelles et futures leurs langues et les manifestations passées, présentes et futures de leurs cultures.
  2. L’accès des gouvernements autochtones aux recettes fiscales tient une grande place dans une relation financière renouvelée.
  3. De l’avis du Canada, les gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et autochtones partagent la responsabilité de soutenir l’autonomie gouvernementale et de servir les membres des communautés autochtones.
  4. Le Canada reconnaît que la mise en œuvre de cette nouvelle relation financière exige un changement systémique au sein du gouvernement fédéral et dans la façon dont celui ci traite avec les gouvernements autochtones. Ce renouvellement représente un grand pas dans la direction souhaitée.
  5. Le Canada appuiera une approche de collaboration avec les gouvernements autochtones et, s’il y a lieu, les groupes autochtones qui négocient des accords d’autonomie gouvernementale en vue de l’examen et du renouvellement des politiques financières d’autonomie gouvernementale au fil des ans. De plus, le Canada s’enquerra de l’opinion des provinces et des territoires sur ces politiques financières.
  6. L’engagement du Canada à renouveler sa relation financière avec les gouvernements autochtones s’incarne pratiquement dans les éléments suivants :
    • 19.1. politique fédérale accessible au public sur les accords financiers d’autonomie gouvernementale (politique ici exposée);
    • 19.2. rapports publics des gouvernements;
    • 19.3. accords financiers liant le Canada et les divers gouvernements autochtones;
    • 19.4. processus d’élaboration et d’examen permanents des politiques en collaboration.

Principes financiers pour le renouvellement de la relation financière

  1. Dans la réalisation des objectifs de la relation financière énoncée, les accords financiers liant le Canada et les gouvernements autochtones devraient être régis par les principes suivants :
    • 20.1. Suffisance − Les gouvernements autochtones devraient avoir accès à des ressources financières suffisantes pour s’acquitter de leurs responsabilités et répondre aux besoins connexes en matière de dépenses.
    • 20.2. Accès aux services publics − Les membres des communautés représentées par un gouvernement autochtone devraient avoir accès à des programmes et à des services qui sont raisonnablement comparables à ceux qui sont offerts aux autres Canadiens dans des circonstances semblables.
    • 20.3. Traitement équitable − Les accords financiers devraient prévoir un traitement équitable des gouvernements autochtones dans tout le pays en tenant compte des circonstances qui leur sont propres.
    • 20.4. Autodétermination et autonomie − Un gouvernement autochtone jouit de l’autonomie voulue pour fixer ses propres priorités, affecter ses ressources financières et déterminer la façon de fournir des programmes et des services culturellement appropriés.
    • 20.5. Stabilité, prévisibilité et souplesse − Les accords financiers devraient être raisonnablement stables et prévisibles dans le temps, tout en offrant suffisamment de souplesse pour qu’on puisse suivre l’évolution des circonstances.
    • 20.6. Transparence − Les accords financiers devraient être transparents et ouverts à l’examen du public.
    • 20.7. Efficience et efficacité − Les accords financiers devraient exploiter les possibilités d’exécution efficace et efficiente des programmes et services, tout en reconnaissant les déséconomies d’échelle et les caractéristiques démographiques.
    • 20.8. Durabilité et abordabilité − Les accords financiers devraient être durables et abordables pour les gouvernements.
    • 20.9. Responsabilisation − Les accords financiers devraient promouvoir la responsabilisation par la clarté des rôles et des responsabilités et une saine administration publique.
    • 20.10. Simplicité − Les accords devraient être relativement simples et faciles à mettre en œuvre.
  2. Dans leur applicabilité et leur poids, ces principes rapportés à tout accord particulier sont influencés par le contexte, et notamment par les dispositions des accords d’autonomie gouvernementale ou des traités modernes.

Examen et renouvellement de la présente politique

  1. Cette politique devrait être révisée et renouvelée périodiquement (tous les 5 ans ou à des intervalles moindres).
  2. Le Canada s’est engagé à appuyer une approche de collaboration avec les gouvernements autochtones en ce qui concerne les révisions de cette politique. Il recherchera également la participation de représentants des groupes autochtones qui négocient leur accession à l’autonomie gouvernementale, ainsi que des provinces et des territoires.
  3. La participation au processus national ne diminuera en rien les engagements du Canada à l’égard de tout processus bilatéral. Dans tous les cas, le Canada s’engage à respecter les accords existants avec les gouvernements autochtones.

Nouveau modèle de politique financière

Figure 1 : Modèle d’accords financiers à l’intention des gouvernements autochtones

Nouveau modèle de politique financière
Description du modèle de politique financière

L’objectif général du modèle de politique financière est de mettre en œuvre les traités et les ententes sur l’autonomie gouvernementale, ainsi que d’établir un cadre pour les relations financières de gouvernement à gouvernement.

Ce modèle d’accords financiers pour les gouvernements autochtones vise à garantir que les gouvernements autochtones disposent en permanence de ressources financières suffisantes pour fournir à leurs citoyens des services publics comparables. Il appuie également la réduction des écarts entre les gouvernements autochtones et non autochtones en matière de capital matériel, social, culturel et humain. La préservation et la revitalisation de la culture, de la langue et du patrimoine constituent un élément fondamental de ce modèle.

Le modèle énonce les composantes qui contribuent aux ressources financières à la disposition des gouvernements autochtones. Ces ressources fiscales sont les suivantes :

  • les revenus des gouvernements autochtones;
  • les transferts fédéraux;
  • les fonds visant à réduire les écarts;
  • d’autres fonds.

Afin que les gouvernements autochtones disposent de ressources financières permanentes et suffisantes pour fournir des services publics comparables, il faut qu’ils aient accès à des sources de revenus qui leur sont propres et aux transferts fédéraux.

Les gouvernements autochtones ont des revenus qu’ils produisent soit par leurs propres moyens, soit par voie d’accords avec d’autres gouvernements. L’accès des gouvernements autochtones aux revenus tels que les pouvoirs fiscaux, les accords de partage des recettes et de partage fiscal ainsi que d’autres sources de revenus contribuent à leurs ressources financières globales.

La capacité d’un gouvernement autochtone à générer ses propres revenus influe sur le montant des transferts fédéraux. Cette capacité financière ne sera prise en compte que lorsque l’évaluation des besoins en dépenses énoncée dans la présente politique aura été effectuée.

Le calcul des transferts fédéraux repose sur les besoins en dépenses qui s’appliquent aux responsabilités d’un gouvernement autochtone, notamment :

  • la gouvernance (s’appuie sur la structure du gouvernement autochtone, par exemple s’il s’agit d’un regroupement);
  • la mise en œuvre de traités modernes;
  • les terres et les ressources;
  • les programmes et les services;
  • l’infrastructure;
  • le logement social;
  • la culture, la langue et le patrimoine.

Les considérations suivantes servent à évaluer les besoins en dépenses d’un gouvernement autochtone :

  • les valeurs de référence de normes gouvernementales semblables;
  • la comparabilité de données de référence avec celles des populations non autochtones;
  • les circonstances particulières d’un gouvernement autochtone qui peuvent influer sur la comparabilité avec les populations non autochtones, notamment les aspects propres à l’accord du gouvernement autochtone.

La situation de chaque gouvernement autochtone et de chaque collectivité, notamment la population, l’emplacement, les responsabilités, les structures gouvernementales et d’autres facteurs, est prise en compte dans chaque évaluation des besoins en matière de dépenses. L’évaluation de ces besoins pour chaque secteur de responsabilité s’appuie également sur des considérations liées à la culture, à la langue et au patrimoine autochtones.

En outre, le modèle permet de combler les lacunes en matière de capital matériel, social, culturel et humain. Des investissements dans les domaines du mieux-être collectif, de l’infrastructure et du logement social contribuent à l’atteinte de cet objectif.

Les niveaux de financement de réduction des écarts d’un gouvernement autochtone sont fonction des critères d’affectation convenus. Les données, notamment les données sur les collectivités d’une année à l’autre, sont utilisées pour établir les critères d’affectation. Pour combler les écarts en matière de mieux-être collectif, les données comprennent les conditions socioéconomiques des collectivités. Pour le logement social et l’infrastructure, les données incluent les inventaires de biens. Toutes les affectations de fonds de réduction des écarts sont fondées sur la culture, la langue et le patrimoine.

Le modèle tient compte du financement de réduction des écarts comme faisant partie des ressources financières de chaque gouvernement autochtone. Lorsque du financement de réduction des écarts est utilisé aux fins d’expériences communautaires, ces expériences seront évaluées afin de fournir une rétroaction à cet égard. Des expériences réussies et évolutives peuvent être intégrées dans les évaluations continues des besoins en matière de dépenses.

Au titre des ressources financières des gouvernements autochtones, le modèle tient également compte d’autres fonds, notamment l’accès à d’autres fonds fédéraux et à du financement provenant d’autres gouvernements.

  1. La figure 1, Modèle d’accords financiers à l’intention des gouvernements autochtones décrit le cadre d’une nouvelle politique fédérale sur les accords financiers d’autonomie gouvernementale. Elle trace les grandes lignes du nouveau modèle financier qu’établit cette politique, mais sans préciser les dispositions et les modalités par lesquelles le modèle sera mis en œuvre à la fin. Le diagramme se veut plutôt une « feuille de route » des principaux concepts de politique en question.
  2. Comme le montre la figure 1, les ressources financières dont disposent les gouvernements autochtones en vertu du nouveau modèle financier sont les suivantes : revenus autonomes, transferts fédéraux, fonds supplémentaires de réduction des écarts socioéconomiques et fonds d’autres sources gouvernementales. La présente politique traitera de chacun de ces éléments en décrivant la façon dont ils pourraient être calculés.
  3. Ce nouveau modèle financier reconnaît que la culture, la langue et le patrimoine sont des éléments fondamentaux qui font progresser la réconciliation et le mouvement fondamental devant permettre aux peuples autochtones de vivre dans des communautés fortes et saines où les cultures sont florissantes.

Responsabilités des gouvernements autochtones

  1. Les responsabilités des gouvernements autochtones visées par le modèle financier sont notamment les suivantes :
    • 28.1. responsabilités des gouvernements autochtones (en vertu d’un accord définitif ou d’un autre accord « permanent ») comme les fonctions de gouvernance de base, les tâches d’aménagement du territoire et les obligations de mise en œuvre des traités;
    • 28.2. responsabilités qu’assument les gouvernements autochtones en vertu de leurs compétences et pour lesquelles il existe des programmes fédéraux, provinciaux ou territoriaux analogues, ou encore pour lesquelles le Canada a accepté de fournir du soutien;
    • 28.3. responsabilités relatives aux autres programmes et services que les gouvernements autochtones assument au moyen d’accords financiers, lesquelles peuvent varier au fil des ans et d’un gouvernement autochtone à l’autre.
  2. Les dispositions d’accession à l’autonomie dans les traités modernes et les accords d’autonomie gouvernementale varient amplement, mais prévoient une compétence, le pouvoir de légiférer, dans un large éventail de domaines. Les compétences en question entrent comme facteur dans l’élaboration d’accords fiscaux, mais l’adoption d’une loi ne crée pas en soi une obligation de financement au Canada.
  3. Lorsqu’un gouvernement autochtone exerce une compétence reconnue et demande un soutien financier, le Canada entamera des discussions avec lui en fonction des principes énoncés dans la présente politique, afin d’inclure ce soutien dans les accords financiers. S’il y a lieu, le Canada et le gouvernement autochtone chercheront à inclure la province ou le territoire concerné dans l’examen de ce soutien dans le cadre des accords financiers.
  4. Le soutien financier sera évalué au cas par cas en fonction de divers facteurs, notamment des dispositions des accords, des vues des gouvernements autochtones, provinciaux et territoriaux et de l’efficience et l’efficacité de l’accord proposé. On trouvera d’autres détails sur ce processus à l’annexe B, Cadre de transfert de programmes [à élaborer]. On l’adaptera ou le remplacera au besoin pour se conformer aux accords. Le Canada travaillera en collaboration avec les gouvernements autochtones à une méthodologie appropriée.
  5. Dans les cas convenus, un financement peut être accordé à des entités autres que le gouvernement autochtone, telles qu’un organisme de santé autochtone, un conseil ou une commission scolaire, etc., pour appuyer la prestation de services particuliers dans les communautés où le gouvernement autochtone a compétence.

Déterminer les besoins en matière de dépenses

Définition et aperçu des besoins en dépenses

  1. Les besoins en dépenses sont un élément clé de la conception de systèmes de relations financières intergouvernementales. Ils constituent une mesure du coût estimatif de l’exécution d’un ensemble de services, de fonctions ou d’activités pour s’acquitter d’un ensemble de responsabilités au moyen de normes ou d’éléments de mesure comparatifs. On peut considérer qu’il s’agit d’un budget type qui a été modifié en fonction des circonstances. L’emploi de méthodes d’établissement des coûts pour les besoins en dépenses ne dicte pas la façon dont un gouvernement autochtone est appelé à se structurer ou à choisir de financer l’exercice de ses responsabilités.
  2. Le but premier de l’élaboration et de l’application de mesures des besoins en dépenses est de fournir un ensemble de mesures systématiques et objectives des ressources financières devant permettre aux gouvernements autochtones bénéficiaires de s’acquitter de leurs responsabilités en toute prudence et avec un même accès aux revenus que les autres gouvernements exerçant des responsabilités semblables. Sur ces bases, les méthodes peuvent alors tenir compte des circonstances propres aux divers gouvernements autochtones qui sont indépendantes de leur volonté. Cette orientation permet au Canada de tenir ses engagements en vertu des traités et des accords d’autonomie gouvernementale d’une manière défendable et équitable.
  3. Les besoins en dépenses n’ont rien à voir avec les choix de dépenses ultérieurs des bénéficiaires. Les gouvernements autochtones conserveront leur autonomie et leur latitude quant à la façon d’assumer leurs responsabilités. Si les mesures des besoins en dépenses se font normalement en fonction de repères (comme ceux utilisés par des gouvernements semblables ou des normes), le but n’est pas de restreindre les services effectivement fournis, ni la conception des prestations de programme des gouvernements autochtones.
  4. Lorsque des initiatives de bien-être social comme des projets pilotes ont donné des résultats mesurables de réduction des écarts socioéconomiques et pourraient devenir des activités permanentes applicables dans d’autres gouvernements autochtones, les activités en question peuvent être intégrées aux méthodes de calcul des besoins en dépenses au gré de leurs modifications.
  5. L’évaluation des besoins en dépenses des gouvernements autochtones doit tenir compte des cultures, des langues et des patrimoines propres aux diverses communautés autochtones.
  6. Le coût de la prestation de niveaux comparables de services publics variera d’un gouvernement autochtone à l’autre selon les différences de responsabilités et de coûts relatifs. Les estimations des besoins en dépenses doivent tenir compte de ces différences.

Méthodologie

  1. Dans tous les cas, les données et la méthodologie doivent être élaborées de façon continue pour appuyer les estimations des besoins en dépenses. Cela implique des examens périodiques et nécessite un renforcement des capacités humaines et un développement institutionnel.
  2. Un trait distinctif des gouvernements autochtones qui influe sur les besoins en dépenses est que ceux ci servent des populations relativement petites. Souvent, ils sont aussi situés en région éloignée, par exemple certains ont un accès par avion seulement ou s’occupent de plusieurs communautés disséminées.
  3. L’ensemble des programmes et services offerts par les gouvernements autochtones peut varier d’un groupe à l’autre. Par conséquent, l’évaluation des dépenses des gouvernements autochtones doit être modulaire, ce qui permet l’inclusion d’éléments propres selon l’ensemble des responsabilités de chaque gouvernement.
  4. Pour évaluer les besoins en dépenses d’un gouvernement autochtone, il convient de tenir compte de la population réelle qui est service par ce gouvernement pour chaque responsabilité ou service particulier. La citoyenneté et l’appartenance, la résidence ou un mélange de ces éléments devraient être à la base de la mesure de la population desservie. Dans certains cas, on pourrait choisir le groupe des adhérents à un traité ou un autre groupe. Lorsqu’une activité ou un programme n’est pas fondé sur la population, une mesure appropriée sera employée. Des données fiables pour tous ces éléments de mesure seront importantes. Le Canada travaillera avec les gouvernements autochtones à un cadre méthodologique normalisé pour le suivi de la population.

Gouvernance

  1. Les gouvernements autochtones ont un besoin en dépenses d’exercice de fonctions de gouvernance comme les autres gouvernements au Canada dans des circonstances semblables. À ces fonctions s’ajoutent les fonctions particulières au contexte d’autonomie gouvernementale autochtone. Les fonctions de gouvernance exercées par les gouvernements autochtones sont notamment les suivantes : décisions des pouvoirs législatif et exécutif, gestion financière, services juridiques, relations intergouvernementales, production de rapports et échange de renseignements financiers et services d’administration publique générale.
  2. Les besoins en dépenses de gouvernance comprennent les coûts de base et les coûts supplémentaires de l’autonomie gouvernementale.
    • 44.1. Il y a un coût de base dans tous les gouvernements autochtones pour les fonctions de gouvernance qui doivent s’exercer sans égard à la population, aux responsabilités en matière de programmes et aux autres circonstances.
    • 44.2. Il y a des coûts supplémentaires de gouvernance qui subissent l’influence de nombreux facteurs : population, conditions géographiques telles que l’éloignement ou la situation transfrontalière, responsabilités d’exécution de programmes, structure gouvernementale, par exemple à un ou plusieurs paliers, institutions ou pratiques décisionnelles traditionnelles ou autres traits culturels distinctifs.
  3. Les besoins en dépenses de gouvernance comprennent le coût de renforcement des capacités de gouvernance et les autres coûts de démarrage pour les groupes autochtones qui adhèrent à des accords d’autonomie gouvernementale et, dans le cas des groupes qui ont déjà accédé à l’autonomie, les coûts d’accroissement et de maintien d’une capacité permanente de gouvernance.
  4. Le Canada reconnaît que répondre aux besoins en dépenses de gouvernance est essentiel au maintien et au renforcement des institutions politiques, juridiques, économiques et sociales distinctes et à caractère culturel des gouvernements autochtones.
  5. Les besoins en dépenses de gouvernance seront fondés sur ce qui suit :
    • 47.1. responsabilités et fonctions de gouvernance exercées par les gouvernements autochtones;
      et
    • 47.2. coûts liés à l’exécution de ces responsabilités et fonctions.
  6. Au moment de déterminer les coûts, on emploiera des repères pour garantir une capacité suffisante d’exercer les responsabilités et fonctions des gouvernements autochtones.
  7. Le cas échéant, on tiendra compte de l’effet que d’autres facteurs comme la population, les responsabilités en matière d’exécution de programmes et les circonstances géographiques, par exemple l’éloignement, ont sur les prix et la charge de travail.
  8. L’annexe A1, Gouvernance et administration (autonomie gouvernementale globale), décrit les méthodes de calcul des besoins en dépenses de gouvernance et d’administration.

Gestion des traités modernes

  1. Les accords et les traités modernes créent des obligations aux gouvernements autochtones et donc des besoins en matière de dépenses. Le Canada prêtera son soutien à l’acquittement de ces obligations. Le Canada et les gouvernements autochtones collaboreront à la création d’une méthode appropriée de calcul des besoins en dépenses dans ce domaine.

Développement économique

  1. Les gouvernements autochtones et leurs communautés font partie du tissu économique du Canada et leur réussite économique contribue à celle du Canada et de ses provinces et territoires, tout en en tirant profit.
  2. Les gouvernements autochtones ont une responsabilité et un besoin correspondant en dépenses en matière de développement économique dans leurs communautés et leurs territoires. Le Canada collaborera avec ces gouvernements à l’élaboration d’une méthode appropriée de calcul des besoins en dépenses dans ce domaine.

Culture, langue et patrimoine

  1. Les gouvernements autochtones ont des responsabilités en matière de culture, de langue et de patrimoine et un besoin correspondant en dépenses dans les secteurs suivants : gouvernance, intendance des terres, programmes de renouvellement et de revitalisation, etc. Le Canada travaillera avec les gouvernements autochtones à une méthode appropriée de calcul des besoins en dépenses dans ces domaines, sauf si les besoins en question sont déjà visés par le calcul d’autres besoins en dépenses. On trouvera à l’annexe A4 un ensemble de principes devant orienter l’élaboration de ce secteur des besoins en dépenses.

Intendance des terres et des ressources

  1. Les gouvernements autochtones sont responsables de la gestion des terres et des ressources. Cela comprend des responsabilités connexes pour les communautés (par exemple, planification communautaire, zonage, contrôle du développement et application locale des lois connexes, etc.). Mentionnons aussi les responsabilités à l’égard des réserves et des terres appartenant aux Autochtones (y compris surface et sous-sol, des territoires traditionnels, des ressources patrimoniales, de la gestion des récoltes traditionnelles et de la participation à la gestion des ressources publiques. Les responsabilités en aménagement du territoire peuvent varier selon les gouvernements autochtones en fonction de la situation des terres, de l’étendue et de l’accessibilité des territoires, entre autres. Le Canada collaborera avec les gouvernements autochtones à l’élaboration d’une méthode appropriée de calcul des besoins en dépenses dans ce domaine.

Gestion de l’environnement

  1. La gestion environnementale présente 3 aspects :
    • 56.1. Les gouvernements autochtones doivent gérer les questions environnementales, plus particulièrement sur le plan de l’évaluation des aménagements qui touchent leur territoire.
    • 56.2. Les gouvernements autochtones reçoivent de nombreux renvois, engagements et propositions liés à l’aménagement de leur territoire de la part d’autres gouvernements et d’intérêts privés.
    • 56.3. En cas d’aménagement important, il faut prévoir des dépenses appréciables de participation à des processus comme celui des évaluations environnementales.
  2. Dans son soutien financier, le Canada reconnaîtra les deux premières catégories et collaborera avec les gouvernements autochtones à l’élaboration d’une méthode appropriée de calcul des besoins en dépenses. Comme la troisième catégorie est imprévisible, il appuiera les gouvernements autochtones au moyen de mécanismes financiers particuliers par projet.

Entretien et remplacement de l’infrastructure

  1. Tous les gouvernements autochtones ont une responsabilité et donc un besoin en dépenses pour s’assurer que l’infrastructure du gouvernement et de la communauté est entretenue, modernisée et remplacée au besoin. De plus, de nouvelles infrastructures, plutôt que des infrastructures de remplacement, pourraient être nécessaires au fil du temps.
  2. Les besoins en dépenses d’infrastructure devraient comprendre la constitution d’une réserve pour immobilisations en vue de grands travaux d’entretien et de remplacement d’un ensemble convenu de biens dont font état les accords financiers en fonction d’une liste normalisée de biens. L’annexe A6, Entretien et remplacement de l’infrastructure, décrit plus en détail la conception de la réserve pour immobilisations que le financement du Canada est censé soutenir. Cette question fera l’objet de discussions avec les gouvernements autochtones. De plus, un soutien sera prêté à l’exploitation et à l’entretien de ces immobilisations.

Logement

  1. La plupart des gouvernements autochtones ont une responsabilité et donc un besoin en matière de dépenses pour fournir le gros des logements nécessaires à leurs citoyens ou membres; très peu du stock de logements appartient à des intérêts privés contrairement à ce qui est souvent constaté dans les communautés non autochtones. Ce besoin en dépenses est reconnu dans le modèle financier.
  2. Les gouvernements autochtones adoptent diverses approches en matière de logement. Les conséquences de ce besoin en dépenses feront l’objet de discussions avec les gouvernements autochtones.
  3. L’évaluation des besoins en dépenses de logement devrait viser les coûts liés aux programmes d’habitation exploités par les gouvernements autochtones et, en particulier, les subventions nécessaires pour procurer aux citoyens ou membres des logements convenables à des taux de location abordables, ainsi que pour prendre en charge les coûts d’exploitation, d’entretien, de remplacement, etc., du parc résidentiel.

Éducation

  1. Si un gouvernement autochtone assume la responsabilité d’activités ou de programmes d’éducation, notamment de la petite enfance à l’âge adulte, il faut tenir compte des dépenses connexes. Le Canada élaborera avec les gouvernements autochtones une méthode appropriée de calcul des besoins en dépenses.

Développement social

  1. Si un gouvernement autochtone assume la responsabilité d’activités ou de programmes dans ce domaine, qu’il s’agisse d’aide sociale, de counseling, de services à l’enfance et à la famille ou d’autres programmes, le Canada élaborera avec les gouvernements autochtones une méthode appropriée de calcul des besoins en dépenses.

Santé

  1. Si un gouvernement autochtone assume la responsabilité d’activités ou de programmes dans ce domaine, notamment en santé communautaire, le Canada travaillera avec lui à une méthode appropriée de calcul des besoins en dépenses.

Revenus des gouvernements autochtones

  1. Comme les autres administrations publiques au Canada, les gouvernements autochtones auront des revenus qu’ils produiront soit par leurs propres moyens, soit par voie d’accords avec d’autres gouvernements.

Accès aux recettes fiscales

  1. Le Canada demeure déterminé à négocier des accords avec les gouvernements autochtones intéressés en ce qui concerne l’impôt sur le revenu des particuliers et la taxe sur les produits et services, notamment sur le plan de la coordination et de l’administration fiscales.
  2. Dans les accords financiers entre les gouvernements autochtones et le Canada, on devrait chercher à appuyer la réalisation des objectifs globaux de la relation financière, dont la suffisance, l’autodétermination et l’autonomie, ainsi que d’autres objectifs importants comme un régime fiscal équitable et efficace.
  3. Le Canada collaborera avec les gouvernements autochtones à l’examen d’autres accords possibles d’accès aux recettes fiscales.

Calcul des transferts financiers

  1. Le calcul du transfert financier destiné à chaque gouvernement autochtone sera fondé sur l’évaluation de besoins en dépenses pour lesquels une méthode de calcul des coûts n’a pas encore été élaborée. Par conséquent, les montants de financement seront déterminés par d’autres moyens pour les diverses responsabilités applicables qu’assument les gouvernements autochtones.
  2. Le Canada tiendra compte des montants de financement à prévoir selon diverses méthodes de calcul. Pour certains éléments de financement, les méthodes en question seront déjà entièrement élaborées et, pour d’autres, on se fondera sur les programmes fédéraux actuels ou une autre approche selon ce qui est convenu dans l’accord financier applicable.
  3. Les transferts financiers prendront la forme de subventions avec la souplesse nécessaire pour que les gouvernements autochtones puissent réaffecter les fonds en fonction de leurs priorités dans la mesure où les normes de programme convenues sont respectées.

Prise en compte de la capacité financière des gouvernements autochtones

  1. Les représentants du Canada et des gouvernements autochtones continuent à évaluer les besoins en dépenses des gouvernements dans le cadre des méthodes de financement relevant de la présente politique.
  2. Les représentants du Canada et des gouvernements autochtones devront poursuivre l’élaboration de cette politique concertée afin de déterminer comment la capacité financière des gouvernements en question sera prise en compte dans le calcul des transferts financiers.
  3. Comme ce travail n’a pas encore été mené à bien, les représentants du Canada et des gouvernements autochtones ont adopté en collaboration une approche provisoire prévoyant que le Canada ne tiendra pas compte de la capacité financière des gouvernements en question dans le calcul des transferts financiers (annexe C).

Rajustement dans le temps

  1. Les accords financiers avec les gouvernements autochtones seront établis pour des périodes pluriannuelles, par exemple les périodes de financement sont normalement de 5 ans. Pour la durée ou le calendrier du financement d’un accord financier, le Canada peut prévoir que les niveaux de transferts financiers seront adaptés tous les ans à l’évolution des prix, de la population et d’autres indicateurs de volume ou de charge de travail. Ceux-ci sont appelés facteurs de rajustement.
  2. S’il est pratique d’obtenir des données fiables en temps opportun, les accords peuvent comporter une méthode de rajustement fondée sur les changements réels de prix ou de population et un nouveau calcul des montants de financement. Si la chose n’est pas pratique en revanche, les accords peuvent prévoir des facteurs fixes de rajustement. L’application de ces facteurs peut varier selon l’élément de financement, par exemple la gouvernance, les programmes particuliers, etc.).

Atteinte de l’équité dans les résultats socioéconomiques

  1. L’histoire et l’héritage de la colonisation ont eu des répercussions négatives importantes sur la santé et le bien-être des peuples autochtones. Le Canada reconnaît les inégalités de résultats socioéconomiques entre Autochtones et non-Autochtones au pays et s’est engagé à réaliser l’équité sur le plan des résultats socioéconomiques et du bien-être général des peuples autochtones.
  2. Dans le renouvellement de la relation financière entre le Canada et les gouvernements autochtones, il y a donc un volet du nouveau modèle financier qui vise à aider les gouvernements autochtones à cheminer vers l’équité et à l’atteindre en matière de bien-être social, d’infrastructure et de logement public. Les mesures en question doivent tenir compte des circonstances propres aux diverses communautés autochtones et à leur contexte régional et favoriser la conservation et la revitalisation de la culture, de la langue et du patrimoine distincts de ces communautés.

Combler les écarts en matière de bien-être social

  1. Par écarts de bien-être social, on entend les inégalités de résultats de bien-être social, notamment en santé ou en éducation, entre les populations autochtones et des populations non autochtones comparables.
  2. Le volet du bien-être social du nouveau modèle financier devrait mener à ce qui suit : accords financiers de réduction des écarts de bien-être social; initiatives réussies reposant sur des données probantes et qui reconnaissent la culture, la langue et le patrimoine comme éléments fondamentaux de ce bien-être; collaboration et coordination permanentes entre le gouvernement du Canada, les gouvernements autochtones et, s’il y a lieu, les provinces et les territoires sur le plan de l’évaluation et de la réduction des écarts.
  3. Dans les nouveaux investissements fédéraux qui visent l’équité en matière de bien-être social, on tiendra compte des données probantes sur les écarts comme critères clés en vue d’investissements significatifs pour les gouvernements autochtones. Une telle orientation doit comporter ce qui suit : collecte de données de référence pour démontrer les écarts; évaluation des besoins et des cibles selon les priorités et les circonstances des communautés et sous la direction des gouvernements autochtones; processus réguliers d’évaluation du succès des initiatives et de rajustement éventuel.
  4. La réalisation de l’équité sur le plan du bien-être social représente un nouveau volet de la présente politique financière. L’annexe D1, Cadre de réduction des écarts de bien-être social, dresse un premier cadre de traitement de cet enjeu. On y verra un volet de « rattrapage » qui peut cibler au départ de nouvelles initiatives séparées et novatrices de réduction des écarts, parallèlement aux éléments permanents des besoins en dépenses. Avec le temps, on pourrait reconnaître les initiatives communautaires couronnées de succès comme besoins permanents en dépenses des gouvernements autochtones. Une fois réalisée l’équité de résultats dans les secteurs désignés, la prise de mesures de « rattrapage » pour combler les écarts dans un secteur particulier ne sera plus nécessaire.

Combler les écarts en matière de bien-être social

  1. Le Canada reconnaît qu’il existe actuellement en matière d’infrastructure des inégalités entre Autochtones et non-Autochtones dans de nombreuses communautés. Dans le cadre du nouveau modèle financier, il collaborera avec les gouvernements autochtones à la constatation de ces écarts et dressera des plans pour les combler avec le temps par les fonds fédéraux et d’autres outils et moyens financiers selon le cas. Cette orientation est énoncée à l’annexe D2, Réduction des écarts en matière d’infrastructure.
  2. Dans le cadre du système d’information requis pour appuyer l’élaboration de systèmes de financement des réserves pour immobilisations pour les gouvernements autochtones (voir le paragraphe 57), le Canada soutiendra une évaluation de l’état et de la valeur des biens d’infrastructure existants pour chaque communauté d’un gouvernement autochtone. De plus, il dressera en collaboration une liste normalisée de biens d’infrastructure que le financement fédéral visera à soutenir.
  3. Pour évaluer les écarts entre les biens d’infrastructure existants et les besoins des communautés, les gouvernements autochtones entreprendront des évaluations communautaires et dresseront un plan à long terme pour chaque communauté.

Combler les écarts en matière de logement

  1. Les statistiques font voir d’importantes inégalités en matière de logement entre Autochtones et non-Autochtones et cet aspect est donc pris en compte dans le nouveau modèle financier. Dans les besoins en dépenses, on tient compte des coûts d’immobilisation directs et des coûts liés aux enjeux de politique sociale.
  2. L’approche initiale pour combler ces écarts consistera à évaluer les besoins en fonction de mesures relativement normales du surpeuplement et de la taille convenable des logements et des grands travaux de réparation et de remplacement. Comme pour l’infrastructure, un plan sera élaboré en collaboration pour des travaux d’agrandissement et de réparation échelonnés dans le temps. Ce plan devrait comprendre des projections démographiques et des considérations en matière de durabilité.
  3. Le logement public ou social est une question qui relève des divers paliers de gouvernement, tels que l’administration municipale et les gouvernements provincial-territorial et fédéral, ainsi que des gouvernements autochtones. Par conséquent, une coordination et une collaboration avec les autres gouvernements et organismes seront nécessaires pour garantir l’efficience et l’efficacité de l’utilisation des fonds disponibles et des nouveaux investissements.

Accès à d’autres fonds fédéraux

  1. Sauf disposition contraire dans les accords financiers, les gouvernements autochtones et leurs citoyens ou les membres devraient encore pouvoir participer aux programmes fédéraux pour les peuples autochtones ou en bénéficier conformément aux critères généraux de programme. En général, l’admissibilité aux programmes fédéraux ne devrait pas changer uniquement du fait d’une modification du statut juridique des terres.
  2. Lorsqu’un financement est lié à un programme fédéral, toute modification du financement de ce programme devrait être prise en compte dans l’évaluation des besoins en matière de dépenses. Dans de telles circonstances, le Canada déterminera avec les gouvernements autochtones si leurs accords financiers particuliers devraient être modifiés pour qu’on soit sûr qu’ils ne seront pas défavorisés par rapport aux autres bénéficiaires du programme.
  3. Si le Canada élabore des programmes et des initiatives de financement applicables aux gouvernements autochtones, le rôle des gouvernements autochtones sera pris en considération dans la conception de ces initiatives dans la mesure du possible. Il s’agit notamment d’employer des mécanismes accessibles, comme l’Évaluation des répercussions des traités modernes et d’établir de nouveaux mécanismes permettant de garantir que les gouvernements autochtones auront accès aux programmes et aux fonds de gouvernement à gouvernement.

Règlement des différends

  1. De temps à autre, des différends ou des préoccupations naîtront au sujet des questions dont traitent les accords fiscaux. Lorsque de tels différends ou préoccupations sont communs à un certain nombre de gouvernements autochtones, il pourrait être plus approprié et plus rapide pour le Canada de collaborer avec ces gouvernements de manière à régler la question pour tous les gens concernés. En pareil cas, il serait peut-être bon de renvoyer une question technique à un groupe convenu d’experts en la matière pour en obtenir une opinion.
  2. Lorsque le différend est propre à un groupe autochtone ou à un accord en particulier, les parties à cet accord devraient d’abord tenter de régler la question par voie de discussion informelle. Si les parties ne peuvent trouver une solution par cette voie officieuse, elles suivront le processus de règlement des différends institué par l’accord en question.

Urgences

  1. Les communautés autochtones peuvent devoir face à des urgences comme n’importe quelle autre communauté, qu’il s’agisse de catastrophes naturelles ou d’incendies désastreux. Les gouvernements autochtones peuvent avoir le pouvoir, en vertu de leur accord ou de lois d’application générale, d’agir à titre « d’autorité locale », telle que définie dans la loi applicable, avec le pouvoir de déclarer et de gérer les urgences.
  2. Le Canada est pour l’intégration complète des gouvernements autochtones au système national de gestion des urgences. Cela signifie que les gouvernements autochtones devraient jouir des pouvoirs, droits, devoirs et responsabilités d’une autorité locale et avoir accès aux mêmes moyens, y compris les ressources financières, les programmes de formation, le soutien institutionnel, etc., que les autres autorités locales, comme le prévoient les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux.
  3. Le Canada prêtera un soutien financier en gestion des urgences aux gouvernements autochtones et collaborera avec les gouvernements autochtones, provinciaux et territoriaux à la mise en place d’autres accords au besoin.

Circonstances exceptionnelles

  1. Tous les gouvernements font face à des pressions financières, dont la plupart se prêtent à une prévision et une planification. De temps à autre, ils se heurtent à des circonstances exceptionnelles indépendantes de leur volonté qui sont source de vives pressions financières, comme les dérèglements de l’économie locale ou les migrations importantes. Lorsque de telles pressions risquent de largement compromettre la capacité d’un ou de plusieurs gouvernements autochtones à respecter les obligations d’un accord financier, les gouvernements en question peuvent en aviser le Canada en décrivant ces circonstances exceptionnelles et les obligations dont ils peuvent être incapables de s’acquitter.
  2. Dès que possible, le Canada se prêtera à des discussions sur les capacités des gouvernements autochtones en question à respecter leurs obligations et sur les sources possibles de financement, les autres formes d’aide et les autres approches pouvant leur permettre de s’acquitter de leurs obligations.

Responsabilisation, rapports et partage de l’information

  1. La relation financière entre le Canada et les gouvernements autochtones devrait être fondée sur le principe de la responsabilité mutuelle selon lequel les gouvernements autochtones sont principalement responsables envers leurs propres citoyens ou membres, tandis qu’eux-mêmes et le Canada se tiennent pour réciproquement responsables des engagements qu’ils prennent les uns envers les autres.
  2. Un solide cadre de responsabilisation, de rapports et de partage de l’information est une caractéristique essentielle de cette responsabilité mutuelle. Le Canada s’attend à ce que les accords financiers comprennent ce qui suit :
    • 101.1. définition claire des rôles et des responsabilités de chaque gouvernement;
    • 101.2. dispositions pour assurer un partage rapide et complet de l’information, y compris sur le plan de la collecte et de la vérification des données;
    • 101.3. dispositions obligeant le gouvernement autochtone à préparer des renseignements financiers conformes aux normes établies par le Conseil sur la comptabilité dans le secteur public.
  3. Le Canada est d’avis que, conformément aux pratiques normalisées d’autres gouvernements au Canada, les gouvernements autochtones devraient chaque année communiquer publiquement ce qui suit :
    • 102.1. budgets et prévisions annuelles des produits et des charges par grande catégorie;
    • 102.2. états financiers vérifiés du gouvernement autochtone.
  4. Le Canada rendra public chaque année un rapport sur les transferts financiers aux gouvernements autochtones.
  5. Le cas échéant, les gouvernements autochtones et le Canada s’efforceront de diffuser des renseignements supplémentaires, notamment des rapports de rendement et des évaluations de programme.
  6. Comme des données fiables joueront un rôle essentiel dans l’application du cadre méthodologique de financement, l’information fournie par les gouvernements autochtones sera indispensable à la mise en œuvre de ce cadre si on veut que celui ci tienne fidèlement compte des conditions réelles dans les communautés autochtones, tout comme de l’évolution des circonstances.

Annexes

Liste des annexes

Annexe A : Méthodes de calcul des besoins en dépenses

Annexe A1 : Gouvernance et administration (autonomie gouvernementale globale

Généralités

A1-1. Cette annexe énonce la politique dont se dote le Canada pour établir les besoins en dépenses de gouvernance et d’administration d’un gouvernement autochtone selon ce que définissent les paragraphes 43 à 50 de la présente politique. Les besoins en dépenses de gouvernance et d’administration des gouvernements autochtones participant à des accords non globaux d’autonomie gouvernementale ne relèvent pas de cet exercice en raison des différences de responsabilités

A1-2. Par gouvernance et administration, on entend les fonctions et les responsabilités essentielles au fonctionnement d’un gouvernement autochtone. Ces fonctions sont l’exercice des pouvoirs exécutif et législatif, l’administration par le pouvoir exécutif, y compris les ressources humaines, les affaires intergouvernementales, les finances, les affaires juridiques, les élections, la révision des décisions administratives et les services généraux. Certaines de ces fonctions sont propres à la gouvernance et à l’administration centrale et d’autres non (consulter l’appendice A).

A1-3. Comme elles sont énoncées dans la présente annexe, la gouvernance et l’administration sont reconnues comme un domaine où le Canada veillera à ce qu’un gouvernement autochtone dispose de ressources financières suffisantes pour répondre à ses besoins en matière de dépenses.

A1-4. La présente annexe présente une méthode que le Canada et tout gouvernement autochtone peuvent employer pour calculer les dépenses de gouvernance et d’administration et qui :

  • est conforme à l’accord applicable;
  • est fondée sur des données empiriques;
  • est transparente;
  • respecte l’autonomie du gouvernement autochtone (l’objet de cette annexe est de déterminer la partie « gouvernance » du besoin global en dépenses de chaque gouvernement autochtone, et non pas de préjuger des choix de dépenses de ce même gouvernement);
  • tient compte du vaste éventail de circonstances possibles, ce qui comprend les structures gouvernementales simples et multiples et tout nombre de communautés distinctes relevant de la compétence d’un gouvernement autochtone;
  • aide les gouvernements à s’entendre sur un montant approprié de financement en toute rentabilité et collaboration.

A1-5. La méthode décrite ici comporte les étapes suivantes :

  • Étape 1 : Déterminer le modèle de gouvernance approprié en fonction de la province ou du territoire où se trouve le gouvernement autochtone.
  • Étape 2 : Appliquer les facteurs d’échelle.
  • Étape 3 : Tenir compte des fonctions au niveau de la direction.
  • Étape 4 : Déterminer l’incidence sur les besoins en dépenses pour toute caractéristique unique du gouvernement autochtone qui n’est pas convenablement prise en compte dans le modèle.
  • Étape 5 : Appliquer le facteur de rajustement tenant à l’éloignement.
  • Ces étapes sont décrites plus en détail ci-après.

Étape 1 : Déterminer le modèle approprié

A1-6. Les modèles établis de temps à autre seront fondés sur ce qui suit :

  • responsabilités des gouvernements autochtones comme elles sont énoncées dans la politique;
  • caractérisation des fonctions de gouvernance à l’aide de la Classification canadienne des fonctions des administrations publiques;
  • nombre d’équivalents temps plein nécessaires à l’exercice de ces fonctions avec les échelles salariales provinciales et territoriales qui y correspondent;
  • autres coûts liés à l’exercice de ces fonctions.

A1-7. La présente annexe présente des modèles de gouvernance et d’administration qui reflètent les coûts convenus de gouvernance (les « modèles de gouvernance ») qui ont été dégagés par les gouvernements autochtones et le Canada. Aucun modèle de gouvernance n’est représentatif d’un gouvernement autochtone en particulier. Les modèles visent un gouvernement autochtone générique de substitution, selon les données empiriques et, s’il y a lieu, des repères externes, pour ce qui est des ressources dont a besoin un gouvernement autochtone pour exercer ses fonctions de base en gouvernance et en administration. Les modèles diffèrent, en ce sens que chacun est étalonné par les postes et les échelles salariales qui correspondent dans les provinces ou les territoires et par les autres coûts comparables, s’il y a lieu.

A1-8. Les modèles de gouvernance qui précèdent ont été et devraient continuer à être élaborés de manière à refléter la charge de travail d’un gouvernement autochtone et la culture en milieu autochtone, à promouvoir la réconciliation et à respecter les obligations du Canada en vertu des accords.

A1-9. Les modèles de gouvernance devraient également être fondés sur la rémunération des employés des provinces ou des territoires et sur les autres repères établis et utilisés de temps à autre après consultation des gouvernements autochtones.

A1-10. Le Canada collaborera avec les gouvernements autochtones à la révision et à la mise à jour des modèles de gouvernance à des intervalles appropriés d’examen, sans doute quinquennaux, le but étant de s’assurer que ceux ci demeurent une base appropriée de calcul des besoins en dépenses de gouvernance et d’administration de ces gouvernements.

Étape 2 : Appliquer les facteurs d’échelle

A1-11. Les modèles de gouvernance prévoient un montant de base en fonction des besoins en dépenses d’un gouvernement autochtone avant de tenir compte de l’aménagement du territoire, de la mise en œuvre des traités, des programmes ou des services assurés par ce gouvernement ou de tout autre secteur de dépenses reconnu par la présente politique. Ils prévoient aussi des besoins en dépenses adaptables à quatre facteurs particuliers. Les facteurs d’échelle sont les suivants :

  • population;
  • taille du gouvernement;
  • revenu total;
  • achats.

A1-12. Le nombre de citoyens ou de membres d’un gouvernement autochtone est le nombre total de personnes inscrites ou enregistrées comme citoyens ou membres selon les lois de ce gouvernement.

A1-13. Par taille du gouvernement, on entend le nombre d’équivalents temps plein nécessaires à l’exercice des fonctions aux fins des catégories de besoins en dépenses incluses dans cette politique.

A1-14. Au moment où nous avons rédigé cette annexe, les secteurs de besoins en dépenses n’avaient pas tous été pris en compte. Tant que le travail ne sera pas complet, le Canada et chaque gouvernement détermineront conjointement une taille provisoire de gouvernement selon le nombre d’équivalents temps plein affectés à l’exécution des programmes et des services et des autres fonctions relevant des secteurs de besoins en dépenses que décrit cette politique.

A1-15. Le Canada continuera à travailler avec les gouvernements autochtones à une méthode de détermination de la taille du gouvernement pour remplacer en tout ou en partie l’approche provisoire qui précède.

A1-16. Précisons que, lorsqu’un gouvernement autochtone a des employés qui se livrent à des activités opérationnelles non liées à une catégorie de besoins en dépenses que reconnaît cette politique, ces employés ne seront pas pris en compte.

A1-17. Par revenu total, on entend tous les revenus du gouvernement autochtone déterminés sur une base non consolidée et à l’exclusion de tout revenu d’entreprise.

A1-18. Par achats, on entend les dépenses totales déterminées sur une base non consolidée, moins les salaires et les avantages sociaux, moins l’amortissement et plus les dépenses en immobilisations.

A1-19. Dans l’application des facteurs d’échelle retenus, nous supposons que certaines fonctions sont centralisées et ne seront pas prises en compte dans d’autres annexes de cette politique. Voir l’appendice A pour plus de détails sur l’étendue des besoins en dépenses comptabilisés dans la présente annexe.

Étape 3 : Procéder au rajustement des fonctions au niveau de la direction

A1-20. Les équivalents temps plein supplémentaires à l’étape 2 ne comprennent pas les ressources de gestion qui s’ajoutent. On déterminera de la manière suivante les ressources supplémentaires en gestion pour les équivalents temps plein qui s’ajoutent à cause de l’étape 2 ou de postes d’autres secteurs de besoins en dépenses que décrit cette politique :

  • pour les cadres supérieurs, ajouter un équivalent temps plein de cadre supérieur lorsque l’intéressé compte plus de 6 subordonnés directs;
  • pour les cadres intermédiaires, ajouter un équivalent temps plein de gestionnaire lorsque l’intéressé compte plus de 10 subordonnés directs;
  • pour chaque gestionnaire qui s’ajoute, ajouter la moitié d’un équivalent temps plein d’adjoint administratif ou de commis.

Étape 4 : Déterminer l’incidence des caractéristiques uniques

A1-21. Comme les modèles de base en gouvernance et en administration reposent sur des normes de coûts génériques de gouvernance, il peut y avoir des caractéristiques ou des fonctions d’un gouvernement autochtone qui ne seront pas suffisamment prises en compte par le modèle. Dans l’application des méthodes de financement qu’énonce cette politique, le Canada déterminera avec chaque gouvernement autochtone s’il est nécessaire de modifier les besoins en dépenses à cause des caractéristiques propres à ce gouvernement.

Étape 5 : Appliquer le facteur de rajustement tenant à l’éloignement

A1-22. Comme mesure provisoire, cette politique prévoit une correction d’éloignement pour les niveaux de financement en deux étapes et avec des facteurs de rajustement différents pour les composantes salariales et non salariales du gouvernement modèle :

  • comme le point de comparaison pour les salaires et les avantages sociaux dans le gouvernement modèle est le gouvernement provincial ou territorial de compétence pour le gouvernement autochtone, le facteur de rajustement d’éloignement qui s’applique aux charges salariales est l’indemnité de poste isolé qui s’ajoute, ou la méthode comparable employée par la province ou le territoire en question;
  • on applique ce facteur de rajustement aux produits, fournitures et matériel en valeur annuelle à l’aide des indices que décrit l’appendice technique. Comme les coûts en communications ne subissent pas outre mesure l’influence de l’éloignement, aucun facteur n’est appliqué à ces coûts.

A1-23. Le Canada continuera à travailler en collaboration avec les gouvernements autochtones à une méthode de rajustement d’éloignement des niveaux de financement afin de remplacer en tout ou en partie l’approche provisoire qui précède.

A1-24. Le gouvernement modèle présente des frais de déplacement permettant aux gouvernements autochtones de s’acquitter de leurs responsabilités en matière de gouvernance. Ces montants ne tiennent pas compte des gouvernements autochtones qui sont plus éloignés des capitales provinciales-territoriales et d’autres centres nationaux et régionaux.

Application au gouvernement tlicho, à la Nation nisga’a et au gouvernement du Nunatsiavut

A1-25. Dans la détermination des besoins en dépenses des gouvernements autochtones figurant dans l’appendice B, la politique du Canada consiste à appliquer la méthodologie décrite dans la présente annexe à la structure de ce gouvernement.

A1-26. Dans les besoins en dépenses des gouvernements autochtones de l’appendice B, on tiendra compte des coûts liés à des structures gouvernementales multiples en reconnaissant que certaines fonctions seront respectivement exercées par le gouvernement central ou les gouvernements subsidiaires. Le Canada déterminera avec les gouvernements autochtones dont cette structuration peut apporter des gains d’efficience et dont elle peut aussi imposer des coûts supplémentaires.

A1-27. À tout le moins, les besoins en dépenses de gouvernance et d’administration des gouvernements autochtones de l’appendice B seront réputés correspondre au moins à la somme des fonds qu’auraient reçus individuellement les communautés selon la méthode de la présente annexe si elles avaient conclu séparément des accords d’autonomie gouvernementale hors de tout accord multigouvernemental.

Application aux groupes autochtones négociant leur accession à l’autonomie gouvernementale

A1-28. Dans le contexte de l’évolution de l’autonomie gouvernementale et de la reconstitution des nations autochtones, le Canada veillera avec les groupes autochtones négociant leur accession à l’autonomie à ce que les accords financiers tiennent bien compte des cas où plusieurs communautés relèvent ensemble d’un ou de plusieurs gouvernements.

Appendice A : Besoins en dépenses de gouvernance, de mise en œuvre et de programmes et services

L’appendice décrit les fonctions et les coûts afférents qui relèvent du besoin en dépenses de gouvernance de base et supplémentaires et indique les fonctions à prendre en compte dans l’évaluation d’autres secteurs de besoins en dépenses. Les éléments décrits comme « inclus dans le modèle de gouvernance » se rattachent au seul besoin de dépenses en gouvernance, et non à d’autres secteurs. À noter que, dans le besoin de dépenses de gouvernance, on tient compte d’un certain soutien centralisé des programmes et d’autres secteurs.

Pouvoirs exécutif et législatif

  • Inclus dans le modèle de gouvernance :
    • Directeur général
    • Adjoint de direction
    • Agent des communications
    • Réceptionniste/commis
    • Agent des ressources humaines
    • Adjoint aux ressources humaines
    • Coût des élections
  • Le modèle de gouvernance tient compte des besoins stratégiques centralisés ou « d’organismes centraux » ayant une politique des programmes :
    • Analyste des politiques et des lois
    • Analyste économique et financier
    • Spécialiste des données
    • Élaboration de politiques et de lois (contractuel)
    • Examen des programmes (contractuel)

Services juridiques – dosage de gouvernance et de programme

  • Le modèle de gouvernance tient compte du soutien juridique requis dans le domaine de la gouvernance pour traiter les questions hors programmes; le soutien juridique requis dans d’autres domaines est éventuellement pris en compte dans l’annexe appropriée.
    • Services juridiques internes
    • Services juridiques externes

Finances

  • Ensemble des coûts inclus dans le modèle de gouvernance, dont la prestation de services centralisés à l’ensemble du gouvernement
    • Directeur des finances
    • Agent des services d’impôt et de revenu
    • Agent financier
    • Commis aux comptes créditeurs
    • Commis aux comptes débiteurs
    • Agent de la paye et des avantages sociaux
    • Coûts de vérification externe

Relations intergouvernementales et extérieures

  • Inclus dans le modèle de gouvernance :
    • Agent des inscriptions ou chercheur en matière de relations intergouvermentales
  • Le modèle de gouvernance tient compte des besoins des gestionnaires des relations intergouvernementales dans le domaine de la gouvernance pour traiter les questions hors programmes; les fonctions requises dans d’autres domaines seront éventuellement prises en compte dans l’annexe appropriée.
    • Gestionnaire des relations intergouvernementales
    • Analyste des relations intergouvernementales
    • Négociateur
    • Soutien aux négociations (contractuel)

Services généraux

  • Ensemble des coûts inclus dans le modèle de gouvernance, dont la prestation de services centralisés à l’ensemble du gouvernement
    • Commis magasinier ou acheteur
    • Commis aux dossiers
    • Coordonnateur de la gestion documentaire, de la numérisation et de la gestion de l’information
    • Technicien en systèmes d’information
    • Traduction ou interprétation (coûts liés à la gouvernance tels que la rédaction de lois et de politiques de base)
    • Impression ou édition

Direction, y compris chef et conseil

  • Ensemble des coûts inclus dans le modèle de gouvernance
    • Chef
    • Représentants
    • Conseiller politique princip

Appendice B : Gouvernements autochtones ayant conclu des accords multigouvernementaux

Gouvernement autochtone Nombre de gouvernements centraux Nombre de communautés relevant d’un gouvernement subsidiaire
Nation nisga’a 1 4
Gouvernement du Nunatsiavut 1 5
Gouvernement tlicho 1 4

Annexe A4 : Principes devant régir l’élaboration des besoins en dépenses de culture, de langue et de patrimoine

La Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones comprend des énoncés des droits des peuples autochtones en matière de conservation, de revitalisation et de rétablissement des cultures et des langues. Ces énoncés sont répartis dans toute la déclaration, mais repris plus particulièrement à la clause 11 :

Les peuples autochtones ont le droit d’observer et de revivifier leurs traditions culturelles et leurs coutumes. Ils ont notamment le droit de conserver, de protéger et de développer les manifestations passées, présentes et futures de leur culture, telles les sites archéologiques et historiques, l’artisanat, les dessins et modèles, les rites, les techniques, les arts visuels et du spectacle et la littérature.

Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones

Les énoncés de la déclaration apportent un contexte important à toutes les politiques fédérales.

Le gouvernement du Canada et les gouvernements autochtones reconnaissent et conviennent que les décisions de conservation, de revitalisation et de rétablissement des cultures, des langues et du patrimoine autochtones sont mieux gérées par les peuples et les gouvernements autochtones. Bon nombre d’accords d’autonomie gouvernementale et de traités modernes reconnaissent la compétence d’un gouvernement autochtone sur la culture, la langue et le patrimoine du peuple autochtone qu’il représente.

La présente politique reconnaît que les gouvernements autochtones sont responsables de la culture, de la langue et du patrimoine et qu’ils ont donc un besoin connexe en matière de dépenses. La culture, la langue et le patrimoine ont également une incidence sur d’autres domaines de responsabilité et de besoin en dépenses des gouvernements autochtones, qu’il s’agisse de gouvernance, d’intendance des terres, d’initiatives en santé communautaire ou de programmes sociaux.

A4-1. L’élaboration d’une méthode de calcul des besoins de dépenses en matière de culture, de langue et de responsabilité patrimoniale des gouvernements autochtones sera régie par les principes énoncés ci-après, les accords et les dispositions de la déclaration et de l’article 54 de la présente politique.

A4-2. Une identité culturelle et des langues autochtones fortes sont essentielles au bien-être individuel, à la résilience des communautés et à une gouvernance fondée sur la culture. La culture, la langue et le patrimoine sont essentiels au maintien des liens spirituels des peuples autochtones avec leur passé, leurs ancêtres et leurs territoires traditionnels. Une ferme identité culturelle contribue de façon essentielle à l’amélioration de la santé, de la situation socioéconomique et des résultats scolaires des peuples autochtones.

A4-3. Les cultures, les langues et les connaissances des peuples autochtones sont étroitement liées à leurs terres ancestrales. La nature de cette relation n’en est pas tant une de propriété que d’intendance responsable du territoire traditionnel au profit des générations d’aujourd’hui et de demain.

A4-4. Les responsabilités des gouvernements autochtones en la matière visent 3 aspects liés entre eux :

  1. revitalisation, célébration et conservation de leurs cultures;
  2. revitalisation, promotion et, dans certains cas, rétablissement de leurs langues;
  3. intendance des ressources et des valeurs patrimoniales de leurs territoires traditionnels et ancestraux; ce sont là des valeurs tant corporelles qu’incorporelles.

A4-5. En plus de reconnaître les responsabilités qui précèdent, le Canada et les gouvernements autochtones élaboreront des mesures financières permettant à ceux ci d’intégrer leurs cultures, leurs langues et leur patrimoine à tous les aspects de la mise en œuvre des accords d’autonomie gouvernementale et des traités modernes. L’établissement de liens avec la culture, la langue et le patrimoine traditionnels, ainsi qu’avec l’esprit de la terre, aide les peuples autochtones à concevoir des approches de gouvernance qui sont efficaces et culturellement appropriées.

A4-6. Dans la méthode de calcul des besoins en dépenses dans les domaines qui précèdent, on tiendra compte des besoins de dotation en personnel, des coûts opérationnels et des coûts d’infrastructure uniques à prévoir.

A4-7. Le Canada reconnaît que les cultures, les langues et le patrimoine des peuples autochtones sont grandement touchés par les pratiques coloniales de la Couronne et d’autres institutions. Les gouvernements autochtones jouent un rôle primordial dans la gestion de ces répercussions en facilitant les programmes, les recherches et les services communautaires aux fins de la revitalisation et du rétablissement dans les domaines en question.

A4-8. Le Canada reconnaît que les gouvernements autochtones ont besoin de ressources financières suffisantes pour prendre en charge leurs responsabilités permanentes et les répercussions du passé sur les questions qui précèdent. Il reconnaît en outre que ce travail constitue une priorité essentielle et immédiate pour les gouvernements autochtones et il s’engage à travailler sans tarder à une méthode de calcul des besoins en dépenses dans ce domaine.

A4-9. Le Canada collaborera également avec les gouvernements autochtones pour reconnaître, protéger et traiter ces questions par la mise en œuvre de traités, d’accords et d’autres ententes constructives.

Annexe A6 : Entretien et remplacement de l’infrastructure

A6-1. Le Canada reconnaît que les gouvernements autochtones ont pour responsabilité de veiller à ce que leur infrastructure et celle de leurs communautés soient entretenues, modernisées et remplacées au besoin. Il reconnaît en outre que les gouvernements autochtones pourraient avoir besoin de plus d’éléments d’infrastructure et de biens avec le temps.

A6-2. La présente annexe porte sur les paragraphes 58 et 59 de la présente politique et explique comment, dans le calcul des besoins en dépenses d’un gouvernement autochtone, on devrait tenir compte de sa responsabilité à l’égard de l’infrastructure et des biens. Dans les accords financiers, on fera en sorte que les gouvernements autochtones aient accès à des ressources financières suffisantes pour répondre à ce besoin en dépenses.

Biens existants

A6-3. Le Canada emploie une méthode de calcul des coûts de cycle de vie pour chiffrer les besoins en dépenses liées aux responsabilités convenues en matière d’infrastructure des gouvernements autochtones. Cette méthode vise à l’établissement d’une réserve pour immobilisations en prévision des grands travaux de remplacement et d’entretien des biens communautaires existants.

A6-4. Le Canada s’est engagé à travailler avec les peuples autochtones à une méthode de calcul détaillé des coûts de gestion de l’infrastructure et des biens communautaires tout au long de leur cycle de vie.

A6-5. Il est entendu qu’une telle méthode tient compte de la somme cumulée de toutes les charges importantes d’entretien et de remplacement au long du cycle de vie des biens des communautés autochtones désignés dans l’accord financier. La méthode de calcul prend en compte le prix d’achat ou les coûts de construction, les principaux coûts de réparation et la valeur restante, notamment la valeur résiduelle ou de reprise, d’un bien à la fin de sa durée utile.

A6-6. Des données régionales types sur la durée utile des bâtiments et des systèmes d’infrastructure entrent dans le calcul et l’inflation des prix des matériaux et de la main-d’œuvre, ainsi que dans le calcul du coût prévu des grands travaux d’entretien et de remplacement des biens.

A6-7. Il est entendu que les principaux coûts d’entretien incluent le rétablissement de l’état de fonctionnement des biens et les investissements permettant de garder un bien en bon état d’usage.

A6-8. Le calcul des besoins en dépenses équivaut à la somme de tous les montants de cycle de vie des divers biens que l’on calcule en divisant le coût de remplacement futur de chacun par sa durée utile, et en ajoutant la somme des principaux coûts d’entretien futurs divisée par la durée utile restante des biens. On annualise ensuite le coût total de cycle de vie sur une période de 35 ans et on l’entre dans le calcul du besoin en dépenses comme montant moyen annuel pour tous les biens convenus.

A6-9. Dans les calculs de cycle de vie, on y va également d’hypothèses prudentes au sujet des taux prévus de rendement des fonds investis dans la réserve pour immobilisations ou le fonds de remplacement et on tient compte des prélèvements projetés. On peut adapter la méthode de calcul de manière à prendre en compte les circonstances propres à un accord d’autonomie gouvernementale ou à un traité moderne.

A6-10. Le Canada s’attend à ce qu’un gouvernement autochtone investisse le montant annuel du calcul de cycle de vie dans une réserve pour immobilisations ou un fonds de remplacement.

A6-11. Le Canada s’occupera avec chaque gouvernement autochtone d’examiner tous les 10 ans l’état des biens pris en charge (ce qui peut comprendre le financement d’une nouvelle évaluation des biens), ainsi que le caractère suffisant de la réserve pour immobilisations (avec l’examen du coût réel de remplacement des biens par rapport au coût projeté correspondant), sans oublier les autres facteurs jugés applicables. Tout écart constaté sera pris en compte dans le calcul des futurs besoins en dépenses.

A6-12. Si un gouvernement autochtone choisit d’utiliser le montant des besoins en dépenses de cycle de vie autrement qu’en établissant une réserve pour immobilisations comme il est décrit, l’incidence de cette mesure sera prise en compte par le Canada dans le calcul des futurs besoins en dépenses.

A6-13. Par une méthode de calcul des besoins en dépenses, on établira les coûts d’exploitation et d’entretien des biens désignés dans l’accord financier conclu avec le gouvernement autochtone en se reportant aux niveaux de coûts régionaux ou communautaires comparables. Les coûts en question figureront dans le calcul des besoins en dépenses du gouvernement autochtone.

A6-14. L’approche préconisée par le Canada pour le financement de cycle de vie repose sur la prise en compte d’un montant annuel fixe dans le calcul des besoins en dépenses. Le Canada est prêt à envisager un montant annuel variable pour mieux répondre aux besoins individuels des gouvernements autochtones en ce qui concerne les activités d’entretien et de remplacement importantes, ce qui pourrait se refléter dans les accords financiers.

Annexe C : Capacité financière

C-1. La politique provisoire du gouvernement du Canada quant à la façon de tenir compte de la capacité financière des gouvernements autochtones doit prendre en compte la capacité financière d’un gouvernement autochtone ainsi :

  1. La capacité financière des gouvernements autochtones ne sera pas prise en compte dans le calcul des transferts financiers à ces gouvernements avant l’achèvement de l’évaluation des besoins en matière de dépenses et la mise en œuvre des méthodes de financement qui en découlent dans un accord financier entre le Canada et un gouvernement autochtone en particulier.
  2. Par achèvement de l’évaluation des besoins en dépenses, on entend la création des méthodes visées aux paragraphes 28 et 33 à 65. Malgré l’absence de prise en compte de la capacité financière avant la fin de cette évaluation, les accords financiers devraient prévoir ce qui suit :
    1. dispositions relatives aux revenus autonomes déjà en place pour le gouvernement autochtone en question;
      ou
    2. dispositions provisoires en matière de capacité financière négociées par le Canada et le gouvernement autochtone là où les accords financiers déjà conclus avec ce gouvernement ne comportent pas pour l’instant de dispositions relatives aux revenus autonomes.
  3. Conformément aux accords financiers en C-1.b.i ou C-1.b.ii, le Canada exigera que chaque gouvernement autochtone déclare sa capacité financière, ce qui assurera la continuité des opérations et l’exhaustivité des bases de données. En règle générale, il s’attend à ce que les dispositions en matière de capacité financière des accords financiers existants continuent à s’appliquer sous réserve de la limitation indiquée en C-1.a.

C-2. Le Canada est disposé à modifier tout accord financier en vigueur au moment où sera rendue publique la Politique financière collaborative du Canada sur l’autonomie gouvernementale en vue de la mise en œuvre de cette politique provisoire pour les exercices débutant après le 31 mars 2019.

C-3. À l’achèvement de l’évaluation des besoins en dépenses :

  1. Le Canada offrira à chaque gouvernement autochtone, en ce qui concerne les responsabilités qui figurent déjà dans leurs ententes, la possibilité de modifier l’accord financier en place pour tenir compte des méthodes de financement qu’énoncent la politique et toute annexe et qui ne figurent pas déjà dans l’accord en question;
  2. Si on modifie un accord financier pour tenir compte des méthodes de financement mises à jour, on devrait aussi le modifier de sorte que, dans les transferts financiers, on tienne compte des dispositions en matière de capacité financière dans une mise à jour de la présente annexe, dans la mesure où elles sont compatibles avec les dispositions relatives aux revenus autonomes dans l’accord en question.

C-4. Le Canada s’est engagé à veiller de concert avec les gouvernements autochtones à remplacer cette politique provisoire sur les transferts fiscaux dans un délai approprié et en fonction de l’achèvement prévu de l’évaluation des besoins en dépenses.

C-5. Le Canada s’attend à amorcer l’élaboration de la nouvelle politique sur les transferts fiscaux en fonction d’un examen de la politique en place au moment de la mise en œuvre du moratoire sur les compensations de revenus autonomes en 2017.

C-6. Dans le processus d’élaboration de la politique (paragraphe C-5), le Canada et les gouvernements autochtones peuvent soulever diverses questions de politique à des fins d’examen. Les gouvernements autochtones s’attendent à discuter des sujets suivants :

  1. détermination des revenus admissibles et exonérés, du taux d’inclusion des divers revenus et d’autres points nécessaires au calcul de la capacité financière d’un gouvernement autochtone;
  2. façon dont la capacité financière d’un gouvernement autochtone sera prise en compte dans le calcul des transferts financiers à ce gouvernement;
  3. lien possible entre les écarts de bien-être social et la capacité financière des gouvernements autochtones;
  4. question de savoir si la capacité financière des gouvernements autochtones devrait être appliquée comme facteur aux transferts en matière d’éducation, de services sociaux ou de santé;
  5. façon dont le mécanisme de capacité financière devrait combler tout écart entre le montant des besoins en dépenses du gouvernement autochtone et le transfert financier;
  6. façon dont le Canada affecte ou utilise par ailleurs les montants qu’il déduit des transferts financiers en raison de la capacité financière des gouvernements autochtones.

Annexe D : Atteinte de l’équité dans les résultats socioéconomiques

Annexe D1 : Cadre de réduction des écarts de bien-être social

D1-1. Dans ce cadre élaboré conjointement par le Canada et les gouvernements autochtones, on s’étend sur les paragraphes 78 à 83 de la présente politique. On décrit une approche propre aux gouvernements autochtones pour combler les écarts de bien-être social d’une manière fondée sur des données probantes et axée sur les résultats.

D1-2. Le Canada s’est engagé à appuyer des mesures visant à combler les écarts de bien-être social entre Autochtones et non-Autochtones en collaborant avec les gouvernements autochtones à l’élaboration et la mise en œuvre d’accords financiers de réduction de ces écarts, en élaborant et réalisant des initiatives fructueuses et fondées sur des données probantes en la matière qui reconnaissent la culture, la langue et le patrimoine comme des éléments fondamentaux du bien-être social, et en assurant une collaboration et une coordination permanentes entre le gouvernement fédéral, les gouvernements autochtones et les provinces et territoires de manière à combler les écarts.

D1-3. Tout nouvel investissement dégagé par le Canada pour combler les écarts de bien-être social serait mis à la disposition des gouvernements autochtones au moyen d’accords financiers conformes à une relation de gouvernement à gouvernement. Cette relation ne va pas sans le respect du pouvoir des gouvernements autochtones à arrêter des priorités de financement et à mettre en place des mécanismes de ressources et de rapports reposant sur des mesures convenues et des modes de surveillance et d’évaluation. Il est entendu que le soutien financier des initiatives de réduction des écarts dans ce cadre fait appel à des objectifs et des critères convenus plutôt qu’à un processus de propositions. La fixation d’objectifs de réduction des écarts constitue une base pour la conclusion d’ententes sur les ressources à prévoir.

D1-4. Pour combler les écarts en matière de bien-être social, il faudra des initiatives pluriannuelles. Un financement soutenu et régulier est essentiel à l’efficacité de ces initiatives.

D1-5. Les accords financiers aideront les gouvernements autochtones à élaborer des systèmes et des outils de gestion appropriés pour la collecte de données et le partage en temps opportun des données utiles que recueillent les gouvernements pour appuyer la prise de décisions fondées sur des données probantes.

D1-6. Ce cadre changera avec le temps pour tenir compte de l’évolution de la situation socioéconomique, des priorités stratégiques et des conditions économiques des gouvernements.

Élaborer et mettre en œuvre des accords financiers de réduction des écarts de bien-être social

D1-7. Le Canada reconnaît que les initiatives de réduction des écarts nécessiteront des investissements nouveaux et ciblés selon les plans des gouvernements autochtones et en séparation des besoins en dépenses. Il s’agit d’un volet de « rattrapage » que décrit la figure 1 : Modèle d’accords financiers à l’intention des gouvernements autochtones dans cette politique et qui vise initialement de nouvelles initiatives séparées et novatrices de réduction des écarts propres aux divers gouvernements autochtones.

D1-8. Le Canada peut adopter un certain nombre de modes de financement des peuples autochtones pour la réduction des écarts. Le présent cadre précise les façons dont le Canada mettra, de concert avec les gouvernements autochtones et compte tenu de la relation distincte de gouvernement à gouvernement, des ressources financières à la disposition de ces gouvernements aux fins des initiatives de réduction des écarts de bien-être social pour les peuples autochtones.

D1-9. Voici des mesures qui seront prises au moment où le Canada affectera des fonds aux gouvernements autochtones pour combler les écarts de bien-être social :

  1. Le Canada et les gouvernements autochtones veilleront ensemble à ce que chaque gouvernement autochtone accusant des écarts constatés de bien-être social ait accès au financement;
  2. l’accès au financement de réduction des écarts de bien-être social préservera le pouvoir d’un gouvernement autochtone à concevoir et modifier ses initiatives et à appliquer comme il l’entend le financement visant ces écarts;
  3. le Canada convient que les initiatives soutenues de réduction des écarts dépendent d’accords pluriannuels de financement dans le sens du paragraphe D1-4(on reconnaît par là que les écarts de bien-être social sont complexes et qu’il faudra des années pour obtenir les résultats recherchés);
  4. les exigences en matière de rapports viseront des mesures convenues des buts et cibles énoncés de l’initiative, ainsi que les résultats convenus dans les modèles logiques avec des mesures obtenues en accord avec les connaissances et les valeurs autochtones.

D1-10. Les discussions et les décisions concernant le financement à long terme, ou le renouvellement du financement, pour des initiatives précises de réduction des écarts de bien-être social seront fondées sur des évaluations au moyen d’indicateurs convenus par les gouvernements autochtones et le Canada et qui peuvent exploiter les connaissances et les valeurs autochtones, ainsi que des renseignements qualitatifs. Ces évaluations porteront sur les résultats définis dans les modèles logiques figurant dans la présente annexe. Vu la complexité des écarts de bien-être social, on tiendra compte des hypothèses, des facteurs extérieurs et des risques, comme ils sont décrits par les modèles logiques, pour juger du succès des initiatives et des progrès dans l’obtention des résultats de réduction des écarts.

D1-11. Les initiatives qui montrent un haut degré de succès dans l’obtention de résultats à plus long terme pourraient être financées par des accords permanents. Comme il est indiqué au paragraphe 36 de la présente politique, les initiatives qui s’appliquent à l’ensemble ou à la plupart des gouvernements autochtones peuvent être incluses dans le calcul des besoins en dépenses de façon plus générale. Lorsque le Canada et les gouvernements autochtones conviendront que les écarts de bien-être social sont comblés, la partie « rattrapage » du financement ne sera plus offerte à ces fins.

Élaborer et mettre en œuvre des initiatives réussies qui reposent sur des données probantes

D1-12. Les gouvernements autochtones sont les mieux placés pour comprendre les besoins de leurs membres ou citoyens et y répondre, ainsi que pour élaborer des initiatives ciblées. Ils dirigeront la conception et la mise en œuvre d’initiatives visant à éliminer les inégalités de résultats de bien-être social dans leurs communautés respectives. La culture, la langue et le patrimoine sont reconnus comme des facteurs clés en matière de bien-être social et se refléteront dans toute mesure de réduction des écarts.

D1-13. Dans ce cadre, on entend généralement par écarts de bien-être social les inégalités de résultats sur ce plan entre Autochtones et non-Autochtones au Canada. Dans certains accords d’autonomie gouvernementale, des populations comparables sont définies en particulier. Faute de disposer d’un ensemble de données de comparaison, le Canada et le gouvernement autochtone conviendront d’un indicateur à employer.

D1-14. Le Canada élaborera conjointement avec les gouvernements autochtones les indicateurs convenus d’après les modèles logiques conçus en commun. Ces travaux commenceront dans les domaines de l’éducation et de la santé, deux priorités arrêtées par les gouvernements autochtones. Les initiatives de réduction des écarts de ces gouvernements ne se limitent pas à ces domaines prioritaires. Ainsi, l’infrastructure et le logement ne sont pas pris en compte pour l’instant dans cette annexe de la politique, mais ils le sont dans le cadre de financement (voir la figure 1 : Modèle d’accords financiers à l’intention des gouvernements autochtones) et ils sont reconnus comme d’importants facteurs déterminants du bien-être social.

D1-15. Les gouvernements autochtones ont besoin de systèmes de données et d’outils de gestion pour entreprendre des initiatives visant à combler les écarts. Le Canada veillera à ce qu’ils aient accès à des ressources financières et à des moyens de soutien à cette fin.

D1-16. Les plans des gouvernements autochtones pour les initiatives de réduction des écarts devraient comporter ce qui suit :

  1. données démontrant que l’écart est pris en charge et justification de la façon dont l’initiative prévue pourrait réussir à le réduire;
  2. capacité de mesurer, de suivre et de déclarer les progrès dans la réduction des écarts et la réalisation des objectifs et des résultats convenus selon la description dans le modèle logique;
  3. capacité actuelle ou prévue des gouvernements autochtones à entreprendre l’initiative; il est entendu que cela peut comprendre une collaboration avec d’autres organismes, notamment avec d’autres gouvernements.

D1-17. Les gouvernements autochtones surveilleront annuellement les progrès des initiatives en produisant des rapports à des fins de responsabilisation interne et de communication au Canada.

D1-18. Une évaluation concertée des initiatives de réduction des écarts devrait avoir lieu au moins tous les 5 ans en fonction d’indicateurs convenus et de récits qualitatifs; elle devrait être partagée par les gouvernements autochtones et le Canada. La surveillance et la production de rapports feront partie d’une démarche de collaboration permettant d’appuyer les initiatives, de travailler à des objectifs communs et d’assurer un apprentissage de part et d’autre.

Collaboration et coordination permanentes

D1-19. Comme divers gouvernements, ministères et organismes peuvent partager la responsabilité des programmes et des données sur les Autochtones, il faudra en permanence une coopération et une collaboration sur les plans régional, provincial, territorial et fédéral pour obtenir les meilleurs résultats. Le cas échéant, cette coopération et cette collaboration peuvent faire appel aux processus et aux accords existants.

D1-20. Une collaboration sera nécessaire pour mettre à jour le présent cadre au fil des ans. Celui ci décrit les modes de collaboration visant à combler les écarts de bien-être social qui perdurent entre les peuples autochtones et le reste de la population. Il évoluera selon l’évolution même de la compréhension qu’ont le Canada et les gouvernements autochtones de la réduction des écarts. Les deux parties peuvent s’entendre sur des modifications et les apporter avant toute mise à jour du présent document.

Collaboration et coordination permanentes en matière de données

D1-21. À l’instar des autres gouvernements, les gouvernements autochtones ont besoin d’un accès rapide aux données pour éclairer leurs choix stratégiques. Ainsi, l’élaboration de systèmes de données et d’outils de gestion est essentielle et devrait obéir aux orientations suivantes :

  1. Les gouvernements autochtones sont soutenus dans l’élaboration et la mise en œuvre de politiques et de programmes éclairés culturellement et orientés par des données probantes.
  2. Les organisations, notamment les gouvernements et les organismes, qui collectent et tiennent des données sur les Autochtones sont encouragées à concevoir des méthodes transparentes de collecte, d’analyse et d’échange de données qui tiennent compte des questions de souveraineté, de propriété, de contrôle, d’accessibilité et de possession de l’information.
  3. Le Canada veillera avec les gouvernements autochtones à la transparence et à l’accessibilité de données autochtones qui respectent cette souveraineté et la confidentialité de l’information.
  4. Dans l’optique de la réduction des écarts en matière de bien-être social, les données devraient être aussi représentatives que possible de la communauté ou de ses membres.

D1-22. Au moment de la diffusion de la présente politique, les gouvernements autochtones étaient en train d’élaborer, avec l’aide du gouvernement fédéral, un système permettant aux gouvernements intéressés d’apporter et de partager des données utiles. Ce système devrait créer des normes sur lesquelles pourraient s’appuyer les gouvernements autochtones pour cadrer et définir le bien-être social.

D1-23. Le Canada peut fournir à d’autres groupes autochtones des ressources pour accroître leur capacité d’adopter des processus et des systèmes dans le cadre de leur transition vers l’autonomie gouvernementale.

D1-24. Nous avons élaboré des modèles logiques pour appuyer la conception, la mise en œuvre et l’évaluation des initiatives de réduction des écarts. Dans la section intitulée Modèles logiques, on présente 3 modèles logiques par le Canada et les gouvernements autochtones comme guide dans cette démarche.

D1-25. Le Canada et les gouvernements autochtones sont en train de dresser un cadre d’évaluation des indicateurs qui détaille les facteurs de sélection d’indicateurs de réduction des écarts. La partie 2 de la pièce jointe A décrit ce cadre.

Modèles logiques

Les modèles logiques sont généralement reconnus comme des outils de conception et d’évaluation de projets ou de programmes depuis les apports jusqu’aux résultats attendus; ils sont aussi reconnus par le Conseil du Trésor et le vérificateur général. Dans cette section, nous exposons les modèles logiques conceptuels élaborés conjointement par le Canada et les gouvernements autochtones pour le soutien initial de la conception, de la mise en œuvre et de l’évaluation des initiatives de réduction des écarts de bien-être social. Ils sont présentés ici à titre d’information et d’illustration. Comme on sait que les résultats visés ne s’obtiendront pas avant un certain nombre d’années, nous avons échelonné les activités, les produits et les résultats sur 25 ans.

La figure D1 (avec les graphiques connexes ci-après) présente un modèle logique d’ensemble permettant de combler les écarts indiqués dans l’organigramme du cadre stratégique (figure 1, Modèle d’accords financiers à l’intention des gouvernements autochtones). Les gouvernements autochtones ont jugé que l’éducation et la santé sont des domaines prioritaires auxquels il faut s’attaquer par des initiatives ciblées de réduction des écarts. Les figures D2 et D3 s’inspirent du modèle général, des modèles logiques et des graphiques pour ces domaines et les éclairent aussi.

Les initiatives socioéconomiques des gouvernements autochtones ne se limiteront pas à ces deux catégories d’écarts et les modèles des autres secteurs choisis suivront l’approche indiquée.

En se guidant sur ce qui suit, les gouvernements autochtones (voir le paragraphe D1-16b de l’annexe) concevront des modèles logiques propres à leurs initiatives.

Modèles logiques de réduction des écarts de bien-être social

Le modèle logique d’ensemble décrit les apports, les activités et les résultats attendus des initiatives de réduction des écarts de bien-être social dans le cadre du Processus collaboratif d’élaboration de politiques financières (voir les paragraphes D1 à D14 de cette annexe). Ce modèle a été conçu en collaboration par les représentants du Canada et des gouvernements autochtones.

Considérations

  • Le modèle logique relève d’un processus qui pourra être affiné et adapté selon l’évolution du Processus collaboratif d’élaboration de politiques financières, les besoins des gouvernements autochtones et l’expérience acquise dans les initiatives permettant de combler les écarts.
  • Le modèle logique d’ensemble précise les apports, les activités et les produits nécessaires à l’obtention des résultats immédiats, intermédiaires et à long terme. Tous les résultats devraient contribuer à la réalisation de l’objectif global de création de communautés autochtones saines, dynamiques et résilientes.
  • Les apports, les activités et les résultats relèvent de la responsabilité commune du Canada et des gouvernements autochtones.
  • Ces gouvernements concevront et mettront en œuvre les théories de programme applicables avec les activités, les produits et les résultats immédiats
  • Pour l’instant, le modèle logique d’ensemble est conçu pour mettre l’accent sur la santé et l’éducation qui sont considérés comme des facteurs premiers de bien-être social. La culture, la langue, le patrimoine, l’infrastructure et le logement sont également reconnus comme de grands déterminants de ce bien-être.
  • On reconnaît dans la culture, la langue et le patrimoine un facteur de première importance en matière de bien-être social pour les membres des communautés autochtones, ce dont tiendront compte les mesures de réduction des écarts. Il faut donc y voir un résultat lié aux résultats particuliers des modèles logiques de l’éducation et de la santé.
  • À l’heure actuelle, l’infrastructure et le logement ne sont pas pris en compte dans ce modèle. Les deux sont considérés dans l’organigramme du cadre de financement comme des écarts d’ordre physique distincts des écarts de bien-être social, mais qui n’en sont pas moins reconnus comme de grands déterminants du bien-être de la communauté ou de ses membres. D’autres modèles pourraient voir le jour en fonction des domaines particuliers de l’infrastructure et du logement.
  • Le modèle logique d’ensemble se veut un exemple et un outil pour les gouvernements autochtones appelés à planifier et à évaluer des initiatives de réduction des écarts de bien-être social.

Figure D1 : Modèle logique d’ensemble de réduction des écarts

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But et objectif

Soutenir les communautés autochtones saines, dynamiques et résilientes

Résultats à long terme (15 à 25 ans)

  • Les résultats des peuples autochtones en éducation sont au moins égaux à ceux de la population non autochtone.
  • Culture, langue et patrimoine forts dans les communautés autochtones.
  • Les résultats de santé physique, mentale, spirituelle et affective des peuples autochtones sont au moins égaux à ceux de la population non autochtone.

Résultats intermédiaires (5 à 15 ans)

  • Les étudiants autochtones améliorent leurs résultats à tous les paliers et dans tous les secteurs d’éducation officiels.
  • Enrichissement des expériences dans les établissements d’enseignement.
  • Renforcement de l’identité, de la culture et du bien-être des peuples autochtones.
  • Choix de plus en plus sains des peuples autochtones.
  • Amélioration de la prévention, du diagnostic, du traitement et du soutien en santé.

Résultats immédiats (0 à 5 ans)

  • Résultats immédiats propres aux gouvernements autochtones en relation avec les résultats intermédiaires qui précèdent.
  • Résultats immédiats des sous-modèles logiques élaborés pour les divers secteurs d’intervention liés aux résultats intermédiaires qui précèdent.

Activités et produits annuels

  • Activités et produits clés des gouvernements autochtones en relation avec les résultats immédiats qui précèdent.
  • Coordination entre les gouvernements et organismes autochtones, les organismes partenaires et les autres gouvernements.
  • Collecte, suivi et évaluation permanents des données sur les initiatives d’intervention (collecte de données qualitatives et quantitatives).
  • Les gouvernements examinent et partagent les indicateurs et les données clés à intervalles réguliers convenus.
  • La sécurité culturelle est intégrée à l’ensemble des programmes et des activités.
  • Décision de porter ou non les initiatives réussies à une échelle supérieure.
  • On établit une mesure et un cadre de rendement des initiatives de réduction des écarts qui donnent de bons résultats du point de vue tant du gouvernement fédéral que des gouvernements autochtones.

Apports et intrants

  • Ressources financières
  • Ressources humaines et leadership
  • Accords, politiques, cadres, lignes directrices, rapports et données

Hypothèses

  • Les programmes des gouvernements autochtones présentent un intérêt culturel et traduisent les besoins de la communauté.
  • La santé et l’éducation sont des facteurs premiers de bien-être social.
  • Les écarts dans ces deux domaines subissent l’influence d’autres secteurs de bien-être social.
  • Les activités et les produits sont adaptables aux initiatives propres des gouvernements autochtones.
  • Les initiatives sont ciblées sur les résultats.
  • Les théories de programme sont liées aux résultats intermédiaires et à long terme.

Influences extérieures

  • Les écarts en éducation et en santé subissent nettement l’influence des écarts dans d’autres secteurs de bien-être social (par exemple infrastructure et logement).
  • La stabilité des conditions économiques nationales influera sur les résultats.

Risques

  • Diffusion en temps utile et coordination des processus de politique financière (par exemple, pour s’assurer le financement nécessaire) et concertation sur les objectifs de mesure du rendement.
  • L’utilisation du modèle logique comme outil d’évaluation exige des données à l’appui.
  • Il faut une capacité à long terme, un élan et un appui de la politique financière pour obtenir les résultats à long terme.

Éléments narratifs du modèle logique d’ensemble

Ce modèle logique d’ensemble de la réduction des écarts indique qu’il est possible d’atteindre l’objectif de création de « collectivités autochtones saines, dynamiques et résilientes » si de justes hypothèses sont posées à tous les stades de la conception et de la mise en œuvre de programmes ou de projets et que les facteurs externes sont maîtrisés, les risques atténués, les activités exercées, les produits réalisés et les résultats obtenus. L’attribution d’une responsabilité ou d’une influence des peuples autochtones et/ou du Canada est moins précise à mesure qu’on passe des apports et des activités/produits aux résultats à long terme. Si la culture, la langue et le patrimoine n’ont pas été considérés dans cette analyse comme un écart particulier de bien-être social, on y voit un facteur de première importance sur ce plan, ce que refléteront les mesures de réduction des écarts. Nous présentons donc le tout comme un résultat lié aux résultats particuliers visés par les modèles logiques de l’éducation et de la santé.

Apports : On suppose que, avant que le travail de réduction des écarts à long terme ne puisse débuter, les gouvernements autochtones réaliseront un exercice de fixation de priorités internes et de planification stratégique en ayant soin de recueillir des données de référence et de définir des indicateurs initiaux. Cela permettra de mener des actions mesurables et ciblées pour combler les écarts par des programmes ou des projets propres aux divers gouvernements autochtones. Il n’y a pas que les initiatives adoptées en propre par les gouvernements autochtones, puisqu’il faut aussi mettre en place des accords et des politiques pour affecter les fonds et favoriser la transparence et la collaboration nécessaires à cette fin. Il faut en outre des ressources humaines, un leadership et des moyens financiers pour entreprendre et surveiller les activités en question dans un souci de respect mutuel et d’entraide.

Activités/produits : Les activités se dérouleront et les produits se réaliseront dans deux domaines, d’où la nécessité d’une coordination et d’une interconnexion : i) pour les activités liées à la politique financière; ii) pour les activités propres aux gouvernements autochtones. Les activités de la première catégorie seront permanentes et comporteront l’affectation de fonds à la réalisation de programmes ou de projets de réduction des écarts sous la direction des gouvernements autochtones, tout comme une coordination intergouvernementale, une collecte continue de données, une surveillance et une évaluation, une gestion du rendement et des bilans permettant de porter les projets réussis à une échelle supérieure. Quant aux activités propres aux gouvernements autochtones, elles sont liées aux activités que concevront et réaliseront ces gouvernements en vue de combler les écarts de bien-être social.

Les résultats immédiats commenceront à se présenter dans 1 ou 2 ans. On s’attend à ce qu’ils se rattachent directement aux résultats (produits et services) des initiatives de réduction des écarts propres aux gouvernements autochtones. Au nombre de ces résultats, on compte l’amélioration de l’apprentissage, des connaissances, des attitudes et des compétences des Autochtones en éducation, en santé et en matière de culture, de langue et de patrimoine. Les gouvernements autochtones auront la possibilité de juger des résultats immédiats des initiatives qui contribuent à l’obtention des résultats intermédiaires visés.

Les résultats intermédiaires commencent à se présenter après 5 ans. Ils ont à voir avec les changements et les gains en matière de comportement et d’action. On s’attend à ce que, dans le domaine de l’éducation, on améliore ainsi l’apprentissage, les connaissances et les attitudes des étudiants et des formateurs autochtones grâce aux initiatives de réduction des écarts. Si les étudiants autochtones améliorent leurs résultats à tous les paliers et dans tous les secteurs éducatifs officiels, il y aura aussi enrichissement de l’expérience dans les établissements d’enseignement. Dans le domaine des résultats de santé, l’enrichissement de l’apprentissage, des connaissances, des attitudes et des compétences des Autochtones et des travailleurs de la santé devrait mener à une adoption accrue de comportements de santé et à l’amélioration de la prévention, du diagnostic, du traitement et du soutien en santé. De tels résultats représentent une combinaison d’initiatives propres aux gouvernements autochtones et d’autres facteurs externes.

On s’attend à ce que les résultats à long terme se présentent dans 15 à 25 ans avec l’évolution et les progrès sur les plans de l’éducation, de la vie sociale et de l’état de santé. En éducation, on prévoit que, si les étudiants autochtones s’épanouissent à tous les paliers et dans tous les secteurs éducatifs officiels et que l’expérience s’enrichit dans les établissements d’enseignement, les résultats obtenus pourront être au moins égaux à ceux de la population non autochtone. Dans le domaine de la santé, si les peuples autochtones adoptent davantage des comportements de santé et que la prévention, le diagnostic, le traitement et le soutien s’améliorent, les résultats en santé physique, mentale, spirituelle et affective des peuples autochtones seront au moins égaux à ceux de la population non autochtone. Le résultat ultime dépendra étroitement d’autres facteurs comme l’infrastructure, le logement et les autres conditions socioéconomiques.

But/objectif : On prévoit que, si des apports, des activités et des produits appropriés sont mis en œuvre en santé et en éducation, les peuples autochtones verront leurs résultats et leurs expériences s’améliorer dans l’immédiat, à moyen terme et à long terme. Ces gains devraient contribuer à la réalisation de l’objectif global de réduction des écarts de santé et d’éducation entre les peuples autochtones et le reste de la population au pays, ainsi qu’à la création de collectivités autochtones saines et dynamiques. Cet objectif subira l’influence de facteurs et de risques extérieurs dans les secteurs de l’infrastructure et du logement, tout comme des autres conditions socioéconomiques.

Figure D2 : Modèle logique de l’éducation

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Résultats à long terme (15 à 25 ans)

  • Les résultats en éducation des peuples autochtones sont au moins égaux à ceux de la population non autochtone.

Résultats intermédiaires (5 à 15 ans)

  • Les étudiants autochtones améliorent leurs résultats à tous les paliers et dans tous les secteurs d’éducation officiels.
  • Enrichissement de l’expérience dans les établissements d’enseignement.

Résultats immédiats (0 à 5 ans)

  • Résultats immédiats propres aux gouvernements autochtones en relation avec les résultats intermédiaires qui précèdent.
  • Amélioration des résultats scolaires.
  • Accroissement de l’utilisation des services éducatifs.
  • Amélioration de l’accès des enfants, des étudiants et des familles à ce qui suit les programmes d’éducation portant sur les langues, les cultures et les terres autochtones, les programmes de soutien adaptés, les programmes conformes aux normes de prestation et les programmes de développement de la petite enfance.
  • Amélioration du soutien et de la formation pour les enseignants et les formateurs.

Activités et produits permanents

  • Activités et produits clés des gouvernements autochtones en relation avec les résultats immédiats qui précèdent.
  • Coordination entre les gouvernements/organismes autochtones, les conseils et commissions scolaires, les organismes partenaires et les autres gouvernements.
  • Activités permanentes de collecte, de suivi et d’évaluation des données sur les initiatives.
  • Examen des indicateurs et des données clés parmi les gouvernements à intervalles réguliers convenus.
  • Décision de porter les initiatives réussies à une échelle supérieure.

Apports et intrants

  • Apports de programmes et projets propres aux gouvernements autochtones.
  • Ressources financières.
  • Ressources humaines et leadership.
  • Accords, politiques, cadres, lignes directrices, rapports et données.

Hypothèses

  • Les initiatives des gouvernements autochtones présentent un intérêt culturel et traduisent les besoins de la communauté.
  • Les écarts en éducation peuvent subir l’influence d’autres secteurs de bien-être social.
  • Les initiatives sont ciblées sur les résultats.
  • Les activités/produits doivent être adaptables aux initiatives propres aux gouvernements autochtones.
  • Les enseignants et formateurs peuvent inclure les familles comme premiers éducateurs.

Influences extérieures

  • Les écarts en éducation peuvent subir l’influence d’autres secteurs de bien-être social (par exemple infrastructure et logement).
  • Il peut être difficile d’attribuer les succès et les difficultés quant aux résultats des initiatives.
  • La stabilité des conditions économiques nationales influera sur les résultats.

Risques

  • Diffusion en temps utile et coordination des processus de réduction des écarts dans la politique financière (par exemple pour s’assurer le financement nécessaire) et concertation sur les objectifs de mesure du rendement.
  • L’utilisation d’un modèle logique comme outil d’évaluation exige des données à l’appui.
  • On aura besoin d’une capacité à long terme, d’un élan et d’un appui de la politique financière pour obtenir les résultats à long terme.

Éléments narratifs du modèle logique de l’éducation

Le modèle logique de l’éducation pour la réduction des écarts expose la vision de l’obtention de résultats scolaires par les peuples autochtones qui sont au moins égaux à ceux de la population non autochtone. On pourrait parvenir à ce résultat à long terme si de justes hypothèses sont posées et prises en compte à tous les stades de la conception et de la mise en œuvre d’initiatives ou de projets et que les facteurs extérieurs sont maîtrisés et les risques atténués. On doit également exercer les activités et réaliser les produits de manière à obtenir les résultats visés. Il devient plus compliqué d’attribuer une responsabilité ou une influence dans les résultats à mesure qu’on passe des apports et des activités/produits aux résultats à long terme.

Apports : On suppose que, avant que le travail de réduction des écarts à long terme ne puisse débuter, les gouvernements autochtones auront chacun fait un exercice de fixation de priorités internes et de planification stratégique en ayant soin de recueillir des données de référence et de définir des indicateurs initiaux. Cela permettra de mener une action mesurable et ciblée pour combler les écarts en éducation grâce à des initiatives ou des projets propres aux gouvernements autochtones. Il n’y a pas que ces initiatives et projets, puisque des accords et des politiques doivent être en place pour assurer l’affectation des fonds et favoriser la transparence et la collaboration nécessaires à ce travail. Il faut des ressources humaines, un leadership et des moyens financiers pour entreprendre et surveiller de telles activités dans un souci de respect mutuel et d’entraide.

Activités/produits : Les activités se dérouleront et les produits se réaliseront dans deux domaines liés entre eux : i) activités liées à la politique financière; ii) activités propres aux gouvernements autochtones. Les activités de la première catégorie seront permanentes et comporteront une affectation de fonds à l’exécution des initiatives et projets de réduction des écarts sous la direction des gouvernements autochtones, ainsi qu’une coordination intergouvernementale, une collecte continue de données, un suivi et une évaluation, une gestion du rendement et des bilans permettant de porter les activités de projets réussis à une échelle supérieure. Il s’agit d’initiatives ou de projets en éducation qui seront conçus et réalisés par les gouvernements autochtones en vue de combler les écarts en éducation. On convient qu’un certain nombre d’activités et de produits relevant de la politique financière devront intervenir si on veut que des activités ou produits propres aux gouvernements autochtones se réalisent.

Les résultats immédiats commencent à se présenter dans 1 ou 2 ans. Ils devraient venir directement des résultats (produits et services) des initiatives et des services propres aux gouvernements autochtones. Au nombre de ces résultats, on compte un accroissement de l’accessibilité et de l’utilisation des services éducatifs par les peuples autochtones au double niveau individuel et familial et une amélioration des résultats scolaires et des moyens de soutien mis à la disposition des enseignants et formateurs. Les gouvernements autochtones auront la possibilité de déterminer les résultats immédiats des programmes qui contribuent à l’obtention de l’un et/ou l’autre des résultats intermédiaires visés.

Les résultats intermédiaires commencent à se présenter après 5 ans. Ils ont à voir avec les changements ou les progrès en matière de comportement et d’action. On s’attend à une amélioration de l’accessibilité et de l’utilisation des services éducatifs, de sorte que les étudiants autochtones obtiennent de meilleurs résultats scolaires à tous les paliers et dans tous les secteurs éducatifs officiels. On prévoit qu’un accès accru aux programmes et aux services éducatifs en augmentera l’utilisation. De plus, si les enseignants et formateurs sont mieux appuyés, les étudiants et les familles verront s’enrichir l’expérience dans les établissements d’enseignement. Ces résultats sont une combinaison d’initiatives et de projets propres aux gouvernements autochtones dans les secteurs en question.

Les résultats à long terme se présentent dans les 15 à 25 ans et prolongeront l’évolution et l’amélioration des résultats et des expériences en éducation. On prévoit aussi que, si les résultats et les expériences des étudiants autochtones s’enrichissent à long terme, les résultats des intéressés seront égaux à ceux des étudiants non autochtones au Canada.

On s’attend à ce que, si des apports, des activités et des produits appropriés sont mis en œuvre, les peuples autochtones améliorent leurs résultats et leurs expériences en éducation dans l’immédiat, à moyen terme et à long terme. Ces gains devraient contribuer à la réalisation de l’objectif global d’une réduction des écarts en éducation entre Autochtones et non-Autochtones au pays. Cet objectif subira cependant l’influence de facteurs et de risques extérieurs, qu’il s’agisse d’éducation, de vie sociale ou de conditions économiques et écologiques.

Figure D3 : Modèle logique de la santé

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Résultats à long terme (15 à 25 ans)

  • Les résultats en santé des peuples autochtones sont au moins égaux à ceux de la population non autochtone en termes de maladies et infections chroniques, la santé autodéclarée et l’état de santé.

Résultats intermédiaires (5 à 15 ans)

  • Amélioration de la prévention, du diagnostic, du traitement et du soutien.
  • Renforcement de l’identité, de la culture et du bien-être des peuples autochtones.
  • Adoption croissante de comportements de santé par les peuples autochtones.

Résultats immédiats (0 à 5 ans)

  • Résultats immédiats propres aux gouvernements autochtones en relation avec les résultats intermédiaires qui précèdent.
  • Amélioration de la connaissance qu’ont les peuples autochtones des questions et des obstacles en matière de soins, ainsi que des objectifs et des priorités en santé et en bien-être.
  • Amélioration de la qualité des soins et de la formation en santé du personnel en toute compétence culturelle.
  • Amélioration de la participation aux services et moyens de soutien en santé et en bien-être, ce qui comprend les activités liées à la culture et à la langue.
  • Amélioration de l’accès aux remèdes traditionnels et aux aliments sains.
  • Amélioration de l’accès aux services et aux moyens de soutien en santé et en bien-être mental.

Activités et produits

  • Activités et produits clés des gouvernements autochtones en relation avec les résultats immédiats qui précèdent.
  • Coordination entre les gouvernements/organismes autochtones, les organismes de santé et les autres gouvernements.
  • Activités permanentes de collecte, de suivi et d’évaluation des données aux fins des interventions (collecte de données qualitatives et quantitatives).
  • Décision de porter ou non les initiatives réussies à un niveau supérieur.
  • Les indicateurs et les données clés sont examinés et partagés par les gouvernements à intervalles réguliers convenus.

Apports et intrants

  • Ressources financières
  • Ressources humaines et leadership
  • Accords, politiques, cadres, lignes directrices, rapports et données

Hypothèses

  • Les initiatives des gouvernements autochtones présenteront un intérêt culturel et traduiront les besoins de la communauté.
  • Les initiatives seront ciblées sur les résultats.
  • Les théories de programme seront liées aux résultats intermédiaires et à long terme.
  • Les activités et les produits devraient être adaptables aux initiatives propres aux gouvernements autochtones.
  • Le bien-être mental et les choix d’aliments sains constituent un déterminant de la santé dans l’ensemble.

Influences extérieures

  • Les écarts en santé subiront l’influence d’autres secteurs de bien-être social (par exemple infrastructure et logement).
  • Il pourrait être difficile d’attribuer les succès et les difficultés quant aux résultats des initiatives.
  • La stabilité des conditions économiques nationales influera sur les résultats.

Risques

  • Diffusion en temps utile et coordination des processus de politique financière (par exemple pour s’assurer le financement nécessaire) et concertation sur les objectifs de mesure du rendement.
  • L’utilisation du modèle logique comme outil d’évaluation exigera des données à l’appui.
  • Il faudra une capacité à long terme, un élan et un appui de la politique financière pour l’obtention des résultats à long terme.

Éléments narratifs du modèle logique de la santé

Le modèle logique de la santé pour la réduction des écarts expose la vision de l’obtention par les peuples autochtones de résultats en santé au moins égaux à ceux de la population non autochtone, plus particulièrement en ce qui concerne les maladies et les infections chroniques, la santé autodéclarée, l’état de santé, la culture et la langue. Ce résultat à long terme peut s’obtenir si on pose de justes hypothèses et tient compte de tous les stades de la conception et de la mise en œuvre d’initiatives permettant de combler les écarts et si on maîtrise les facteurs extérieurs et atténue les risques. On doit aussi exercer les activités et réaliser les produits de manière à obtenir les résultats visés. L’attribution d’une responsabilité ou d’une influence dans les résultats aux gouvernements autochtones ou au Canada est moins précise à mesure qu’on passe des apports, des activités et des produits aux résultats à long terme.

Apports : On suppose que, avant que le travail de réduction des écarts à long terme ne puisse débuter, les gouvernements autochtones auront chacun fait un exercice de fixation de priorités internes et de planification stratégique en ayant soin de réunir des données de référence et de définir des indicateurs initiaux. Cela permettra de mener des actions mesurables et ciblées pour combler les écarts en santé grâce aux initiatives propres aux collectivités autochtones. Il n’y a pas que ces initiatives, puisqu’on devra mettre en place des accords et des politiques pour assurer l’affectation des fonds et favoriser la transparence et la collaboration nécessaires à ce travail. Il faut des ressources humaines, un leadership et des moyens financiers pour entreprendre et surveiller ces activités dans un souci de respect mutuel et d’entraide.

Activités/produits : Les activités se dérouleront et les produits se réaliseront dans deux domaines liés entre eux : i) activités liées à la politique financière; ii) activités propres aux gouvernements autochtones. Les activités de la première catégorie seront permanentes et comporteront l’affectation des fonds à l’exécution des initiatives de réduction des écarts sous la direction des gouvernements autochtones, ainsi qu’une coordination intergouvernementale, une collecte continue de données, un suivi et une évaluation, une gestion du rendement et des bilans permettant de porter les projets réussis à une échelle supérieure. Quant aux activités propres aux gouvernements autochtones, elles sont liées aux initiatives en santé qui seront conçues et réalisées par ces mêmes gouvernements en vue de combler les écarts dans ce domaine. Il faudra qu’un certain nombre d’activités et de produits de politique financière interviennent avant que des activités ou produits propres aux gouvernements autochtones ne se réalisent.

Les résultats immédiats commencent à se présenter dans 1 ou 2 ans. On prévoit qu’ils découleront directement des résultats (produits et services) des initiatives propres aux gouvernements autochtones. Ils peuvent prendre la forme d’une amélioration des connaissances et des attitudes en ce qui concerne les obstacles aux soins et les objectifs de bien-être des peuples autochtones, de l’accès aux remèdes traditionnels et aux aliments sains, de la participation aux services et aux moyens de soutien en santé et en bien-être avec les activités liées à la culture et à la langue, de la qualité des soins et de la formation du personnel en santé en toute compétence culturelle et de l’accessibilité des services et des soutiens en santé et en bien-être mental. Les résultats immédiats sur le plan de la culture et de la langue favorisent les autres résultats prévus dans l’immédiat. Les gouvernements autochtones ont la possibilité de déterminer ce que seront les résultats immédiats propres aux initiatives; ils peuvent également choisir de concevoir des programmes portant plus particulièrement sur les résultats immédiats qui précèdent et qui peuvent contribuer à l’obtention d’un ou de plusieurs des résultats intermédiaires visés.

Les résultats intermédiaires commencent à se présenter après 5 ans. Ils ont à voir avec les changements ou les progrès en matière de comportement et d’action. On prévoit que, si les connaissances et les attitudes s’améliorent en ce qui concerne les obstacles aux soins et les objectifs de bien-être des Autochtones, la prévention, le diagnostic, le traitement et le soutien en santé feront de même. Si la qualité des soins et de la formation en santé s’accroissent en toute compétence culturelle, tout comme la participation aux services et aux moyens de soutien en santé et en bien-être, y compris dans les activités liées à la culture et à la langue, l’identité, la culture et le bien-être des Autochtones se renforceront. Disons enfin que, grâce à un meilleur accès aux remèdes traditionnels, aux aliments sains et aux services en santé et en bien-être mental, les Autochtones adopteront de plus en plus des comportements de santé.

On prévoit que les résultats à long terme se présenteront dans 15 à 25 ans et prolongeront l’évolution et l’amélioration des résultats et des expériences en santé. On prévoit aussi que, si le diagnostic, le traitement et le soutien s’améliorent, que la culture et l’identité se renforcent et que des comportements de santé sont de plus en plus adoptés, les résultats en santé des peuples autochtones seront égaux à ceux de la population non autochtone au Canada.

Si on met en œuvre des apports, des activités et des produits appropriés, les peuples autochtones verront leurs résultats et leurs expériences s’améliorer en santé dans l’immédiat, à moyen terme et à long terme. Ces gains devraient contribuer à la réalisation de l’objectif global de réduction des écarts de santé entre Autochtones et non-Autochtones au pays. Les résultats à long terme subiront toutefois aussi l’influence de facteurs et de risques extérieurs sur les plans de l’infrastructure, du logement et des autres conditions socioéconomiques.

Évaluation des indicateurs

On peut élaborer des indicateurs qualitatifs et quantitatifs de l’obtention des résultats à l’aide des modèles logiques qui précèdent en éducation et en santé. Le Canada et les gouvernements autochtones s’efforcent de concevoir des critères de sélection d’indicateurs possibles selon des pratiques exemplaires reconnues. On dégagera ainsi un nombre raisonnable d’indicateurs pouvant servir à surveiller et à évaluer des initiatives de réduction des écarts. Un cadre de définition et d’élaboration d’indicateurs a été dressé conjointement comme guide technique pour ce travail. La phase 1 décrit un processus de filtrage et de sélection d’indicateurs avec l’examen d’un protocole de caractérisation, la description du concept connexe et les aspects de la méthodologie, de la comparabilité, de la pertinence, de la simplicité, de la transparence, de la faisabilité et de la fiabilité. La phase 2 décrit et classe les indicateurs et précise les méthodes de collecte de données, les limites éventuelles, la qualité de l’indicateur (de base, secondaire, etc.), la responsabilité et les cibles. Elle fait actuellement l’objet d’un examen et est sur demande.

Annexe D2 : Réduction des écarts en matière d’infrastructure

D2-1. Cette annexe porte sur les paragraphes 84 à 86 de la présente politique.

D2-2. Cette politique permettra d’établir un ensemble normalisé d’éléments d’infrastructure et de biens qui reflète ceux de communautés comparables au Canada et tient compte des traits distinctifs des communautés des gouvernements autochtones.

D2-3. On mettra l’accent sur les tâches suivantes dans le développement de cette politique :

  1. détermination des écarts en matière d’infrastructure et de biens entre la liste de l’appendice 1 et l’infrastructure et les biens des communautés des gouvernements autochtones;
  2. méthode d’estimation des coûts supplémentaires en locaux par suite du recrutement de personnel de renfort et des hausses de financement dans l’évaluation des besoins en dépenses;
  3. élaboration d’une méthode d’établissement des coûts dans le cas des biens qui, selon les évaluations, doivent être immédiatement remplacés.

D2-4. La combinaison de l’ensemble convenu de catégories ou de types d’éléments d’infrastructure et de biens à l’appendice 1 et des évaluations de biens propres aux gouvernements autochtones permettra de constater facilement les écarts possibles en matière d’infrastructure. Ceux ci pourront être doubles :

  1. écarts de qualité – un bien existe, mais n’est pas d’une capacité, d’une qualité ou d’un état suffisant pour répondre à la norme de service applicable; pour combler ces écarts, on pourrait avoir à moderniser ou à remplacer le bien existant;
  2. écarts de quantité – un bien de la liste normalisée (appendice 1) est absent d’une communauté d’un gouvernement autochtone; pour combler de tels écarts, on pourrait avoir à construire une infrastructure ou à acheter un bien.
  • La liste normalisée complète peut ne pas s’appliquer à toutes les communautés selon les lieux ou les circonstances.

D2-5. Le Canada a l’intention de combler les lacunes constatées par des mesures budgétaires et des accords financiers de temps à autre. S’il est démontré qu’un écart découle des choix de politique d’un gouvernement autochtone, cette situation comptera parmi les facteurs à prendre en considération au moment d’établir les transferts fédéraux.

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