Évaluation de consultation et d'accommodement

Acronymes

ACS Plus+: Analyse comparative entre les sexes Plus
DNUDPA: Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones
LDNUDPA: Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones
RCAANC: Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada
SIDAIT: Système d'information sur les droits ancestraux et issus de traités

Sommaire

L'objectif de cette évaluation était d'examiner la pertinence et le rendement du programme de consultation et d'accommodement entre avril 2015 et mars 2023, conformément au Plan d'évaluation quinquennal 2022-2023 à 2026-2027 de Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada et à la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor.

Contexte

L'article 35 de la Loi constitutionnelle reconnaît et réaffirme les droits ancestraux ou issus de traités des Autochtones. La Cour suprême du Canada maintient que la Couronne a une obligation légale de consulter et, s'il y a lieu, d'accommoder les peuples autochtones lorsqu'elle envisage une conduite susceptible d'avoir des effets négatifs sur les droits ancestraux ou issus de traités, qu'ils soient établis ou potentiels. Un véritable effort visant à comprendre les préoccupations des Autochtones et y répondre est essentiel afin que le Canada puisse s'acquitter de son obligation légale de consulter et poursuivre la réconciliation.

Les ministères et agences du gouvernement du Canada ont la responsabilité de comprendre comment et quand leurs activités risquent d'avoir un impact sur les droits ancestraux ou issus des traités. Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada coordonne les fonctionnaires fédéraux et leur donne des conseils sur l'obligation de consulter, en leur fournissant des orientations stratégiques sur les pratiques de consultation, l'échange d'information, le développement de partenariats avec les communautés et les organisations autochtones et le soutien de la coordination avec les autres niveaux de gouvernement et en proposant des formations, des lignes directrices et des outils sur l'obligation de consulter.

Portée et méthode de l'évaluation

Conformément à l'engagement du Ministère de collaborer avec les peuples autochtones, l'équipe d'évaluation a choisi de s'engager avec les organisations autochtones partenaires en adoptant une approche participative qui tient compte de leurs systèmes de connaissances, de leurs expériences et de leurs aspirations. À cet effet, l'équipe d'évaluation a organisé quatre (4) séances de réflexion auprès d'un groupe de travail sur l'évaluation composé de huit (8) représentants d'organisations autochtones vouées à la consultation et de deux (2) responsables de programme. Le groupe de travail a activement contribué à l'élaboration du cadre de référence et de l'approche méthodologique adoptée, ainsi qu'à l'analyse des constatations préliminaires et du rapport définitif, notamment en proposant commentaires et rétroactions.

Les résultats présentés dans ce rapport ont été triangulés à partir de multiples sources de données, notamment : un examen de la littérature pertinente; un examen des documents du programme et des données sur le rendement; des entrevues avec 33 Autochtones, fonctionnaires fédéraux et universitaires; trois (3) visites sur le terrain et deux (2) enquêtes.

Principales constatations

Pertinence

L'évaluation a constaté que le programme occupe une fonction importante et pertinente au sein de l'appareil pangouvernemental de consultation et d'accommodement. Les activités du programme sont conçues de manière à s'aligner en grande partie sur les priorités fédérales et ministérielles. L'accent mis sur la formation, sur l'élaboration et la mise à jour d'outils de consultation et sur le soutien fourni aux autres entités fédérales dans leurs efforts de consultation répond à un besoin urgent, comme en témoignent les longues listes d'attente pour les services offerts, le nombre croissant de demandes de soutien reçues par le programme et le besoin fréquemment exprimé d'une meilleure orientation en matière de consultation et d'accommodement.

Toutefois, certains aspects de la conception du programme pourraient être modifiés pour mieux s'aligner sur les priorités et l'autodétermination des Autochtones. Bien que les protocoles de consultation et les centres de ressources renforcent la capacité des Autochtones à être consulté de manière véritable par le gouvernement fédéral, leur amplitude n'est pas proportionnelle à celle des défis auxquels sont confrontées la plupart des organisations autochtones. Les Autochtones interrogés ont décrit les exigences en matière de rapports annuels et l'incertitude du financement comme deux des principaux obstacles au renforcement à long terme de leur capacité de consultation. L'incapacité du programme à répondre à la demande pour ces deux outils de consultation autochtone montre à quel point il s'agit d'un besoin urgent, mais aussi à quel point il est loin d'y répondre.

Les difficultés à s'y retrouver dans des processus de consultation complexes qui impliquent de multiples entités fédérales et d'autres ordres de gouvernement ont également été couramment relevées comme un défi par les Autochtones interrogés. Ces derniers ont décrit, à l'instar de nombreux fonctionnaires fédéraux interrogés, comment la nature non contraignante des protocoles de consultation s'est traduite par un faible respect de ces protocoles par les ministères fédéraux tout au long de la période d'évaluation. Enfin, les Autochtones interrogées ont souligné ardemment que le manque de coordination entre les différents ordres de gouvernement crée des problèmes de capacité que le Ministère ne règle pas et qu'il n'a pas le mandat de régler.

Rendement

Les défis liés à la capacité de consultation des Autochtones ont été un thème commun relevé par toutes les personnes interrogées. Ces dernières ont largement fait l'éloge des centres de ressources sur la consultation pour leur efficacité dans le renforcement de la capacité de consultation des Autochtones. Souvent hébergés au sein d'organisations à plusieurs niveaux, les centres de ressources favorisent des synergies qui contribuent à créer une expertise pertinente à laquelle leurs membres peuvent faire appel lors de consultations liée à un projet spécifique. Les centres de ressources sont également en mesure de positionner leur personnel et leurs dirigeants de manière à diriger leur énergie là où elle aura le plus d'impact, ce qui renforce l'autodétermination des communautés des Premières Nations et métisses qui ont recours aux services des centres de ressources^{Note de bas de page 1}. Toutefois, ces derniers sont toujours à l'étape de projet pilote, aucun nouveau centre de ressources n'a été mis en place entre 2019 et 2023, et le financement n'a pas suivi le rythme de l'inflation et de la croissance naturelle des organisations.

En revanche, l'efficacité des protocoles de consultation est plus difficile à évaluer. Comme en témoigne une liste d'attente constante, il y a un fort intérêt de la part des Premières Nations, des Inuit et des Métis pour ces protocoles. Toutefois, de nombreuses personnes interrogées (Autochtones comme fonctionnaires fédéraux) ont exprimé des inquiétudes quant à la capacité des protocoles à véritablement renforcer la capacité de consultation des Autochtones. Pour de nombreuses communautés, le financement fourni dans le cadre du protocole n'est pas suffisant pour embaucher un seul employé à temps plein. Qui plus est, la plupart des demandes de consultation fédérale reçues ne respectent pas les processus convenus dans les protocoles de consultation. Plusieurs des personnes interrogées estiment que les autres ministères fédéraux sont mal informés sur les protocoles ou préfèrent suivre les processus de consultation de leur propre organisation. Bien qu'il soit reconnu que les protocoles de consultation ne sont pas contraignants, les autochtones interviewés qui représentaient des organisations ayant ratifié de telles ententes ont clairement exprimé qu'ils s'attendaient à ce que tous les autres ministères et agences fédérales adhèrent et respectent les protocoles.

À l'interne, le programme jouit d'une réputation positive parmi les professionnels de la consultation fédérale. Le Système d'information sur les droits ancestraux et issus de traités (SIDAIT) est généralement considéré comme un point de départ utile pour déterminer les personnes à consulter. Certains problèmes persistent quant à la qualité des données disponibles dans le SIDAIT, qui reflètent principalement le point de vue du gouvernement. Les activités de formation à l'intention des fonctionnaires fédéraux sont très appréciées et jugées utiles pour les fonctionnaires qui ne connaissent pas encore les processus de consultation. Le programme excelle également dans l'utilisation d'outils et de réseaux multiples pour répondre aux demandes ponctuelles qui lui sont présentées par d'autres entités fédérales. Toutefois, de nombreux représentants fédéraux auraient souhaité une plus grande efficacité, rapidité et clarté lorsqu'il s'agit de fournir des orientations officielles sur des questions émergentes de consultation, telles que les groupes autochtones autodéclarés et ceux situé à l'extérieur du pays. L'absence de lignes directrices en matière d'accommodement a été décrite comme une lacune critique par les personnes interrogées (Autochtones et représentants fédéraux). Même si le guichet unique gagnait à être mieux connu des fonctionnaires, il a démontré son utilité pour les utilisateurs existants et la conservation des connaissances de l'entreprise.

Pendant la majeure partie de la période couverte par l'évaluation, la collecte et l'utilisation des données sur le rendement pour évaluer les progrès accomplis dans l'atteinte des objectifs et pour éclairer la prise de décision semblent avoir été négligées. L'examen des données sur le rendement partagée avec l'équipe d'évaluation révèle que, pendant la majeure partie de la période d'évaluation, le programme n'a recueilli des données que sur le nombre de fonctionnaires formés et a fait rapport que sur celles-ci. Lorsque interrogé sur l'utilisation des données sur le rendement, les fonctionnaires fédéraux ont indiqué que la liste d'attente permanente relative aux protocoles de consultation et aux centres de ressources était un signe d'efficacité. Peu de données sur le rendement ont été recueillies sur les activités internes, et les données recueillies sur les protocoles de consultation et les centres de ressources provenaient principalement des partenaires autochtones. D'un point de vue éthique, il convient de réexaminer le fait de compter sur les bénéficiaires du financement pour produire les données utilisées pour mesurer leur satisfaction.

Conclusions

L'évaluation a révélé que les ressources du programme ne sont pas suffisantes pour renforcer les capacités fondamentales dont ont besoin les partenaires autochtones, ce qui limite leur capacité de participer véritablement aux consultations et aux mobilisations de la Couronne. Les données montrent clairement que le financement des centres de ressources sur la consultation et des protocoles de consultation est essentiel pour soutenir et faciliter la capacité de consultation des Autochtones, mais que le financement n'a pas suivi le rythme de l'inflation et de la croissance naturelle des organisations. Le financement offert dans le cadre des protocoles de consultation n'est pas en adéquation avec l'ampleur des besoins fondamentaux en matière de capacité de consultation auxquels font face les communautés autochtones. Tant pour les protocoles de consultation que pour les centres de ressources sur la consultation, la demande a dépassé l'accès. Seul un petit segment de la population autochtone, d'un océan aux autres, a accès à ces outils. Bien qu'ils soient largement considérés comme une pratique exemplaire, les centres de ressources sont toujours considérés, près de 10 ans après leur création, comme des projets pilotes. Ces défis sont aggravés par le fait que les entités fédérales ne respectent pas toujours les protocoles et que la connaissance et l'utilisation des outils de consultation servant les Autochtones restent insuffisantes. En ce sens, il existe un flou quant à la manière dont les activités liées à la consultation et à l'accommodement sont réellement placées au service de la Réconciliation.

En conclusion, le programme fournit un financement pour les capacités de base qui constitue un point de départ pour la participation à des consultations et à des engagements spécifiques entrepris pour de grands et de petits projets par plus de 200 ministères et organismes du gouvernement fédéral. Un membre du groupe de travail a décrit cette capacité fondamentale comme un arbre, et la capacité de consultation au niveau du projet comme les fruits de l'arbre. L'un ne va pas sans l'autre.

En ce qui concerne les résultats internes du programme liés au renforcement de la capacité de consultation fédérale, le programme a réalisé des progrès substantiels quant à la prestation d'un soutien et de conseils pangouvernementaux en matière de consultation et de mobilisation. L'évaluation a révélé que le programme s'est particulièrement employé à former les fonctionnaires, à fournir rapidement des réponses à un nombre sans cesse croissant de demandes d'aide à la consultation de la part d'entités fédérales, ainsi qu'à tenir des discussions sur la consultation et l'accommodement au sein de divers réseaux internes du gouvernement fédéral. Toutefois, l'évaluation a révélé que la collecte de données par le programme n'a pas été effectuée systématiquement afin d'éclairer la prise de décision de manière transparente, afin de déterminer comment les activités du programme contribuent concrètement aux progrès du Programme dans l'atteinte de ses objectifs. Par ailleurs, elle a montré que dans certain cas, la collecte de données sur le rendement a créé un fardeau en matière de rapports pour les partenaires autochtones. Mais surtout, l'évaluation a révélé que le programme ne recueille et ne fait état que peu de données qui témoignent de la perspective des partenaires autochtones, notamment à propos de ce qui se passe au niveau de la communauté.

Recommandations

Les recommandations suivantes se fondent sur les résultats et les conclusions de l'évaluation et ont été formulées et validées par le groupe de travail sur l'évaluation. Il est recommandé que :

Conjointement avec les partenaires autochtones, le programme élabore un plan de viabilité permettant aux détenteurs de centres de ressources et aux signataires de protocoles de consultation de disposer d'un financement à long terme. Le plan devrait réduire le fardeau administratif des organisations autochtones et garantir des conditions flexibles qui répondent à leurs besoins.
Le programme renforce et élargit l'inclusion et la mobilisation des partenaires autochtones dans l'ensemble des programmes d'apprentissage et de formation des fonctionnaires fédéraux.
Le programme travaille avec les partenaires autochtones et fédéraux afin d'améliorer la coordination et l'uniformisation des activités de consultation et de mobilisation, de manière à réduire le fardeau administratif des organisations autochtones et à faciliter la consultation véritable. Ces efforts devraient inclure, mais ne pas si limiter, aux éléments suivants :
1. La compilation et le suivi des activités pangouvernementale de consultation et d'engagement;
2. L'identification de redondances dans les requêtes de consultations envoyées à propos d'un même projet/enjeu de consultation et le signalement de ces redondances aux partenaires fédéraux concernés; et,
3. L'élaboration d'outils permettant de partager avec les partenaires autochtones les données relatives aux processus de consultation fédéraux en coures.
Le programme collabore avec les partenaires autochtones pour réviser ses indicateurs de rendement afin de mieux refléter les réalités communautaires concrètes liées aux activités fédérales de consultation et d'engagement.

Réponse et plan d'action de la direction

Titre du projet : Évaluation de Consultation et Accommodation

Réponse de la drection

L'Unité de la consultation et de l'accommodement accueille favorablement les conclusions et les recommandations de cette évaluation, notamment le fait que le Programme de consultation et d'accommodement de RCAANC remplit une fonction importante et pertinente au sein du dispositif pangouvernemental de consultation et d'accommodement.
Avec l'évolution des priorités et de la jurisprudence et l'intensification des discussions sur les droits et l'identité des Autochtones, il peut être difficile pour les fonctionnaires fédéraux de significativement s'acquitter de l'obligation légale de consultation. Il en résulte un volume élevé de demandes adressées aux responsables du Programme, qui s'efforcent de fournir des conseils en temps utile sur diverses questions émergentes de consultation, notamment sur la manière dont les partenaires autochtones souhaitent être consultés.
Les protocoles de consultation et les centres de ressources, qui aident les partenaires autochtones à répondre aux demandes de consultation fédérales, offrent des bénéfices exceptionnels par rapport à leur coût et à leurs effets. Compte tenu de l'importance de ces outils de consultation autochtones, les responsables du Programme continuent de chercher à obtenir un financement accru, stable et à long terme pour répondre aux besoins des partenaires autochtones, tout en tenant compte des réalités financières et de l'inflation, s'employant ainsi à renforcer de manière significative les capacités de consultation des Autochtones.
La capacité à consulter sera de plus en plus importantes à mesure que le gouvernement devra prendre des décisions de plus en plus urgentes pour stimuler et accélérer le développement économique, ce qui aura des répercussions directes sur l'obligation légale de consultation. Les responsables du Programme continuent de promouvoir le fait qu'une consultation significative favorise les initiatives économiques et que les communautés autochtones sont des partenaires à associer aux processus dès le début et jusqu'à la fin des projets. Cela est particulièrement important pour les grands projets, car ils constituent des moteurs économiques et il est essentiel de simplifier les autorisations pour la transition énergétique et la diversification des marchés au Canada.
L'Équipe chargée des grands projets a été intégrée au Programme en 2021, assurant un lien crucial entre l'Agence d'évaluation d'impact du Canada et les partenaires du processus d'évaluation d'impact en coordonnant les réponses aux demandes d'information relatives à l'obligation légale de consultation et aux relations entre le Canada et les peuples autochtones lors de l'examen des grands projets d'infrastructure et de développement des ressources.
En outre, le Système d'information sur les droits ancestraux et issus de traités (SIDAIT) continue d'être un point de départ utile aux fonctionnaires fédéraux, à l'industrie et à d'autres intervenants, car il leur permet d'identifier les détenteurs de droits revendiqués ou établis potentiellement touchés par un projet. Pour renforcer la souveraineté des données autochtones, les responsables du Programme continuent de collaborer avec les communautés autochtones pour élaborer conjointement le contenu du SIDAT.
Un comité de gouvernance pour le SIDAIT a été mis en place avec le dirigeant principal des données afin d'améliorer la gouvernance et la gestion des données à RCAANC. Ce comité servira à mobiliser les connaissances collectives ainsi qu'à travailler à l'atteinte d'un consensus quant aux meilleures méthodes d'inclusion des données dans le SIDAIT, de manière à relever les défis liés à la mise à jour rapide des données dans le SIDAIT (par exemple, groupes non-résidents et regroupements autochtones autodéclarés), en appui à l'obligation légale de consulter.
Un processus de mobilisation des peuples autochtones est actuellement en cours pour contribuer à l'élaboration de nouvelles lignes directrices fédérales à l'intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l'obligation de consulter les peuples autochtones et de accommoder les effets sur leurs droits. Le processus permettra de faciliter la mise en œuvre de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et de clarifier la manière dont le gouvernement procédera pour garantir une approche pangouvernementale efficace et efficiente en matière de consultation et d'accommodement. Cette approche inclut des conseils améliorés à l'intention des fonctionnaires fédéraux sur la façon de travailler avec d'autres paliers de gouvernement et avec les promoteurs, ainsi que de bonnes pratiques sur les processus de collaboration pour améliorer la coordination avec les provinces et les territoires.
En accord avec les rétroactions continuellement obtenues auprès des groupes autochtones, les responsables du Programme continuent de promouvoir (p. ex. au moyen de formations, de réseaux, de conseils et d'orientations, etc.) la nécessité de coordonner les consultations, notamment pour les projets nécessitant des autorisations ou des permis réglementaires.

Les travaux en cours visant à définir le champ d'action de la fonction de coordonnateur des consultations de la Couronne permettraient de faciliter la coordination à long terme, mais ne devraient pas être dirigés par les responsables du Programme.
À l'avenir, les réductions continues des ressources et la nécessité d'accélérer les approbations de projets exerceront une pression croissante sur un programme déjà restreint et auront une incidence sur la capacité du Programme à faciliter au mieux les consultations de la Couronne en temps opportun et de manière efficace. La nécessité de gérer de multiples responsabilités rendra la définition de priorités stratégiques essentielle, et la publication de lignes directrices actualisées en matière de consultation jouera un rôle essentiel dans la réduction de la pression exercée sur le Programme en apportant plus de clarté et de cohérence dans l'approche.
Les responsables du Programme continueront également à améliorer la collecte et l'utilisation des données sur le rendement afin d'évaluer les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs et de faciliter la prise de décisions.
Bien que des contraintes à court terme puissent limiter la portée des réalisations, le Programme reste ambitieux et adaptable, et s'engage à continuer de progresser là où son incidence est la plus forte et où il est en phase avec ses responsabilités fondamentales et avec l'engagement du gouvernement en faveur de la réconciliation avec les peuples autochtones.

Plan d'action

Recommandations	Mesures	Gestionnaire responsable (titre et secteur)	Dates prévues de début et d'achèvement
1. En collaboration avec les partenaires autochtones, les responsables du Programme doivent élaborer un plan de viabilité qui permette aux responsables des centres de ressources et des protocoles d'entente de bénéficier d'un financement à long terme. Le plan doit permettre de réduire le fardeau administratif qui pèse sur les organisations autochtones et de garantir des modalités souples qui répondent à leurs besoins.	Avant l'expiration du financement de l'Initiative fédérale sur la consultation, prévue pour le 31 mars 2024, l'équipe Politique stratégique et partenariats : a travaillé à un plan visant à mettre en place une méthode de financement nationale viable et transparente des capacités de base en matière de consultation. Le budget de 2025 prévoit « ...10,1 millions de dollars sur trois ans, à compter de 2025-2026, destinés à RCAANC, pour continuer à diriger l'Initiative fédérale sur la consultation pour soutenir la participation significative des détenteurs de droits autochtones dans les cycles d'examen des processus de consultation des projets d'intérêt national énumérés dans la Loi visant à bâtir le Canada, notamment grâce à des centres de ressources dirigés par les Autochtones et des protocoles de consultation. » Ce financement assure trois années supplémentaires de financement stable aux partenaires actuels et permet l'établissement de trois nouveaux centres de ressources. Dans le cadre de la poursuite de la mise en œuvre de l'Initiative fédérale sur la consultation, notre équipe : travaillera avec les partenaires autochtones pour examiner les exigences de l'Initiative fédérale sur la consultation en matière de rapports, afin de déterminer si celles-ci et le processus de demande et de proposition de financement pourraient être améliorés pour être moins contraignants. travaillera avec les partenaires autochtones pour élaborer un plan durable de financement à long terme qui s'appliquera au-delà des trois années financées dans le budget de 2025.	Directeur, Politique stratégique et partenariats	Date de début : 1er avril 2024 Date d'achèvement : 31 mars 2027
2. Le Programme doit permettre de renforcer et accroître l'inclusion et la participation des partenaires autochtones dans l'ensemble des programmes de formation et d'apprentissage offerts aux fonctionnaires fédéraux.	Les points de vue des Autochtones sont au cœur de la formation et des activités d'apprentissage destinées aux fonctionnaires fédéraux sur les consultations des Autochtones dispensée par RCAANC, incluant des activités d'apprentissage élaborées et organisées conjointement avec les peuples autochtones. Depuis 2022, l'équipe de formation a mis davantage en avant les points de vue des Autochtones dans le cadre de la formation de 12 heures sur l'obligation de consultation dispensée aux fonctionnaires fédéraux spécialistes de la consultation. La formation modernisée comprend un volet sur l'histoire des relations entre la Couronne et les Autochtones, présenté par divers experts et gardiens du savoir autochtones. Dans le cadre de la section sur les bonnes pratiques, la formation mensuelle inclut l'intervention d'un représentant des communautés autochtones qui fait part du point de vue de ces dernières sur l'obligation de consultation, de leurs attentes à l'égard des spécialistes fédéraux de la consultation et de leurs approches préférées en matière de consultation. À l'automne 2025, un cours mis à jour sera dispensé, basé sur les commentaires reçus des participants autochtones aux groupes de discussion. En outre, des événements annuels d'apprentissage sur la consultation sont organisés, et dans certains cas élaborés, conjointement avec les peuples autochtones pour que les connaissances et points de vue de ces derniers soient compris. Sous réserve de la disponibilité continue des ressources, cela continuera pour tous les événements d'apprentissage organisés en 2025-2026.	Directeur, Information sur les consultations	Date de début : Juin 2022 Sous réserve de la disponibilité continue des ressources Date d'achèvement : Avril 2026
3. Les responsables du Programme doivent travailler avec les partenaires autochtones et fédéraux pour mieux coordonner et rationaliser les activités de consultation et de mobilisation, afin de réduire la charge de travail des partenaires autochtones et de favoriser des consultations efficaces. Cela consiste notamment à : assurer le suivi et la surveillance des activités de consultation et de mobilisation dans l'ensemble du gouvernement fédéral; repérer les demandes de consultation en double portant sur les mêmes projets ou questions et en informer les partenaires fédéraux; élaborer des outils permettant de partager les données sur les demandes de consultation fédérales en cours des partenaires autochtones.	À la lumière du discours du Trône de 2025 et de la récente lettre de mandat du premier ministre adressée à l'ensemble des ministres, les programmes de RCAANC pourraient connaître certaines transformations, notamment avec la création d'un Bureau fédéral des grands projets au sein du Bureau du Conseil privé. Par ailleurs, en l'absence de financement pour ces programmes, RCAANC n'est en mesure d'élargir sa capacité à renforcer la coordination et à rationaliser les activités de consultation et de mobilisation au-delà de ses responsabilités directes. Ceci étant dit, RCAANC continuera, lorsque cela est possible, à tirer parti des possibilités existantes (conseils et orientations, formation, réseaux régionaux et nationaux, etc.) pour promouvoir la coordination et la simplification des activités de consultation et de mobilisation, afin de réduire la charge de travail des partenaires autochtones et de favoriser des consultations efficaces. Cela implique une coordination interne au Ministère entre les différents secteurs où des négociations et la mise en œuvre d'accords et de revendications en vertu de l'article 35 sont en cours.	Directeur, Information sur les consultations Directeur, Politique stratégique et partenariats	Date de début : Avril 2024 Dans le cadre des initiatives de coordination et de rationalisation de RCAANC Date d'achèvement : Avril 2026
4. Les responsables du Programme doivent travailler avec les partenaires autochtones pour réviser les indicateurs de mesure du rendement du Programme afin qu'ils reflètent mieux les réalités des communautés sur le terrain en ce qui concerne les activités de consultation et de mobilisation.	La Direction de la politique stratégique et des partenariats travaillera avec les partenaires autochtones pour examiner les exigences en matière de données quantitatives et qualitatives, dans le cadre des exigences du programme en matière de rapports dans les modalités de l'Initiative fédérale sur la consultation, afin de déterminer si les exigences en matière de rapports sont réalistes, de cerner les obstacles et de repérer les éléments manquants qui, de leur point de vue, permettraient de mieux refléter les réalités des communautés sur le terrain en ce qui concerne les activités de consultation et de mobilisation.	Directeur, Politique stratégique et partenariats	Date de début : 9 octobre 2025 Date d'achèvement : 30 septembre 2026

1. Introduction

La présente évaluation a pour but d'examiner les activités du programme Consultation et accommodement conformément au Plan d'évaluation quinquennal 2022-2023 à 2026-2027 de Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada, à la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor et à l'article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

2. Contexte

Les peuples autochtones ont des droits protégés par l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. De nombreuses décisions de la Cour suprême du Canada (CSC) (comme les arrêts Nation haïda, Taku River et crie Mikisew en 2004-2005^{Note de bas de page 2}) ont établi que la Couronne a l'obligation légale de consulter les communautés autochtones^{Note de bas de page 3} lorsqu'elle envisage une conduite susceptible d'avoir des répercussions sur des droits ancestraux ou issus de traités établis ou potentiels. La Cour suprême a déclaré que le seuil pour déclencher l'obligation de consulter de la Couronne est très bas et que les peuples autochtones doivent avoir des possibilités de participer véritablement aux consultations lorsque les décisions peuvent avoir une incidence sur leurs droits ou leurs intérêts.

Les 4 étapes progressives de la réconciliation — **Figure 1. De l'obligation de consulter à la réconciliation**

La figure 1 illustre comment la consultation, lorsqu'elle est correctement exécutée dans le contexte de l'obligation légale de consulter, peut contribuer à la réconciliation grâce à l'établissement de relations privilégiées avec les peuples autochtones. La réalisation d'une consultation véritable auprès des peuples autochtones est une pierre angulaire de nombreux objectifs et initiatives plus vastes du gouvernement du Canada.

2.1 Aperçu du programme

En 2007, le gouvernement du Canada a lancé un plan pour assurer le respect de l'obligation légale des ministères et organismes fédéraux de consulter les peuples autochtones. Ce plan a établi les bases d'une approche de consultation pangouvernementale, dans le cadre de laquelle le Ministère joue un rôle de premier plan pour fournir des outils, de la formation et une orientation aux fonctionnaires fédéraux, tout en accordant un financement par contribution à certaines organisations autochtones dans le cadre de protocoles de consultation.

Depuis 2008, l'Unité de la consultation et de l'accommodement gère le programme Consultation et accommodement, qui apporte un soutien aux ministères et organismes fédéraux dans les efforts que ceux-ci déploient pour s'acquitter de l'obligation légale de consultation qui incombe à la Couronne et pour renforcer les capacités de consultation des groupes autochtones. Selon l'Infobase du GC, le programme vise à soutenir le résultat ministériel selon lequel les peuples autochtones déterminent leur développement politique, économique, social et culturel. Le programme a quatre responsabilités principales^{Note de bas de page 4} :

Diriger l'approche pangouvernementale en matière de consultation et d'accommodement;
Fournir des orientations, des conseils, des renseignements et des outils pour la consultation et l'accommodement (y compris de l'information en ligne);
Diriger le travail d'élaboration de politiques sur les questions émergentes associées aux activités de consultation et d'accommodement; et
Renforcer la capacité de consultation des groupes autochtones en négociant et en offrant du financement pour la mise en place d'outils de consultation (protocoles de consultation et centres de ressources).

2.1.1 Activités de programme et résultats attendus

La figure 2 illustre la relation entre les activités du programme et les résultats escomptés (le modèle logique se trouve à l'annexe A).

Liens entre les activités du programme et les résultats escomptés — **Figure 2. Activités de programme et résultats attendus**

Le programme a deux résultats immédiats égaux : 1) renforcer la capacité de consultation et d'engagement des fonctionnaires fédéraux et 2) renforcer la capacité de consultation et d'engagement des peuples autochtones. Tous deux devraient renforcer de manière significative la participation des peuples autochtones aux activités de consultation et d'engagement de la Couronne fédérale, contribuant ainsi au renouvellement des relations de nation à nation, d'Inuit à Couronne et de gouvernement à gouvernement entre le Canada et les peuples autochtones. Les activités visant à renforcer la capacité de consultation des fonctionnaires fédéraux sont présentées dans la partie supérieure gauche de la figure 2. Les principaux outils utilisés sont les suivants :

Le Système d'information sur les droits ancestraux et issus des traités (SIDAIT) est un système d'information géographique accessible sur le Web qui permet de localiser les Nations, groupes, communautés et organisations autochtones et d'obtenir des renseignements sur leurs droits autochtones ou issus des traités établis ou potentiels. Le SIDAIT donne accès à des documents, des cartes et à d'autres éléments informationnels (liens vers des sites Internet autochtones, adresses courriel pour contacter les communautés, etc.) qui aident les gouvernements, les entreprises et d'autres intervenants à déterminer leurs obligations et à faire leurs recherches en matière de consultation.
Un guichet unique, mis en place en 2021, offre un point d'entrée unique (une adresse électronique) auquel les fonctionnaires fédéraux peuvent diriger leurs demandes relatives à la consultation. Les fonctionnaires du programme répondent à ces demandes en utilisant les renseignements stockés dans le Centre de connaissances ou en orientant les demandeurs vers des experts en la matière. Toutes les demandes et les réponses sont subséquemment enregistrées dans le Centre de connaissances aux fins de consultation ultérieure. Le Centre de connaissances est géré comme un système de gestion de l'information à usage interne.
Les Lignes directrices actualisées à l'intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l'obligation de consulter, publiées en 2011, fournissent des avis et directives officiels aux ministères et organismes fédéraux pour déterminer quand l'obligation de consulter s'impose et comment elle peut être remplie. Le budget de 2023 a alloué une somme de 11,4 millions de dollars sur trois ans, à partir de 2023-2024, pour que Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) consulte les peuples autochtones et mette à jour les lignes directrices fédérales. Le Ministère a lancé le processus de mobilisation à l'automne 2023.

Les activités visant à renforcer la capacité de consultation des peuples autochtones se trouvent dans la partie supérieure droite de la figure 2. Les deux principaux outils utilisés à cet effet, qui sont financés par les autorisations de financement décrites au point 2.1.3, sont les suivants :

Les protocoles de consultation établissent un cadre négocié pour déterminer comment la Couronne fera participer un groupe d'Autochtones donné aux processus de consultation fédérale. Les protocoles décrivent le processus par lequel le gouvernement fédéral collaborera, généralement en indiquant l'organisation ou la personne avec qui il faut communiquer, les protocoles d'échange de renseignements et les délais à respecter.
Les centres de ressources sur la consultation constituent des équipes (situés au sein d'organisations autochtones existantes qui soutiennent le renforcement des capacités en matière de consultation) qui fournissent un leadership centralisé, un soutien, une formation, des services de recherche et des activités/services visant à accroître la capacité des organisations et Nations autochtones à participer de manière efficace et efficiente aux processus de consultation lancés par le gouvernement fédéral. Des centres de ressources ont été créés pour fournir du financement en matière de renforcement des capacités aux groupes autochtones qui souhaitent offrir des outils et du soutien aux communautés qu'ils représentent.

2.1.2 Structure du programme

Au début de la période d'évaluation (2015-2016), le programme relevait de la responsabilité du Secteur des traités et du gouvernement autochtone. Entre 2017 et 2019, une série de changements organisationnels a eu lieu et le programme a été transféré au nouveau Secteur des traités modernes, de la consultation et des relations intergouvernementales. La gestion du programme est demeurée sous la responsabilité de l'Unité de la consultation et de l'accommodement. La structure actuelle du programme est illustrée à la figure 3.

Hiérarchie de la structure organisationnelle du programme — **Figure 3. Structure organisationnelle du programme**

2.1.3 Ressources du programme

Comme le montre le tableau 1, les dépenses annuelles du programme sont restées stables au cours de la seconde moitié de la période d'évaluation, à environ neuf (9) millions de dollars. L'exercice 2022-2023 a connu une augmentation significative à 31 millions de dollars, en partie en raison d'un financement reporté pour soutenir la mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) (18,5 millions de dollars). Le financement prévu devrait retomber dans la fourchette des 9 millions de dollars en 2024-2025.

Tableau 1. Dépenses du programme par exercice
Dépenses (en millions de dollars)
		2018-2019	2019-2020	2020-2021	2021-2022	2022-2023
Crédit 1	Salaires	3,26 $	4,09 $	3,41 $	3,50 $	4,01 $
Crédit 1	F et E	0,73 $	0,50 $	0,32 $	0,34 $	0,32 $
Crédit 10	Subventions et contributions	5,29 $	3,36 $	4,45 $	5,17 $	26,8 $
Crédit 10	Autres	0,03 $	0,21 $	0,07 $	0,10 $	-0,08 $
Total		9,31 $	8,16 $	8,26 $	9,11 $	31,05 $
Remarque : Montants tirés de l'Infobase du GC. Dans un souci de cohérence et de fiabilité, les données financières des exercices précédents n'ont pas été incluses.

Le financement du programme est principalement destiné aux protocoles de consultation, aux centres de ressources et aux salaires des équivalents temps plein. Le financement sous forme de contribution pour les protocoles et les centres de ressources provient du budget supplémentaire des dépenses et doit être renouvelé périodiquement. Entre 2017-2018 et 2021-2022, le programme a employé environ 30 équivalents temps plein. Selon la page du programme sur l'Infobase du GC, le nombre d'équivalents temps plein s'est élevé à 52 en 2023-2024. Il est attendu que ce nombre reste stable jusqu'à 2026-2027.

Le programme dispose de deux autorisations de financement qui sont partagées avec d'autres programmes ministériels ^{Note de bas de page 5}. Le tableau 2 présente une répartition des dépenses de financement par exercice pour chaque autorisation de financement.

Tableau 2. Dépenses des autorisations de financement par exercice
Dépenses (en millions de dollars)
	2018-2019	2019-2020	2020-2021	2021-2022	2022-2023
Contributions au titre des consultations et de l'élaboration de politiques	4,33 $	3,16 $	4,45 $	5,17 $	26,8 $
Programme de contribution de l'interlocuteur fédéral	0,96 $	0,20 $	0 $	0 $	0 $
Total	5,29 $	3,36 $	4,45 $	5,17 $	26,8 $

2.1.4 Considérations contextuelles

Commission de vérité et réconciliation du Canada (CVR)

La Commission de vérité et réconciliation a été créée en juin 2008 pour remédier aux séquelles du système des pensionnats. Il y a 94 appels à l'action, portant sur l'héritage (protection de l'enfance, langue et culture, santé) et la réconciliation (excuses de l'Église, enfants disparus et renseignements sur l'inhumation). L'appel à l'action 43 demande à tous les ordres de gouvernement (municipal, provincial, territorial et fédéral) au Canada d'adopter et de mettre en œuvre la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (PDF) (DNUDPA) comme cadre de réconciliation, tandis que l'appel à l'action 44 demande au gouvernement du Canada d'élaborer un plan d'action national pour atteindre les objectifs de la DNUDPA. L'appel à l'action 57 demande aux gouvernements au Canada de former les fonctionnaires sur l'histoire des peuples autochtones, y compris l'histoire et l'héritage des pensionnats, la DNUDPA, les traités et les droits ancestraux, le droit autochtone et les relations entre les Autochtones et la Couronne.

Mise en œuvre de la DNUDPA

L'Assemblée générale des Nations Unies a adopté la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) en 2007. La Déclaration contient 46 articles et a été élaborée pour reconnaître et réparer les injustices subies par les peuples autochtones du monde entier à travers l'histoire. Le gouvernement du Canada a approuvé la DNUDPA et s'est engagé à la mettre en œuvre en 2016. En juin 2021, la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones(LDNUDPA) a reçu la sanction royale. Six mois plus tard, Justice Canada a lancé un processus de consultation auprès des peuples autochtones pour faire avancer la mise en œuvre de la LDNUDPA. Ce processus a donné lieu au plan d'action 2023-2028 (PDF), qui présente une feuille de route pangouvernementale pour faire progresser la réconciliation avec les peuples autochtones. Le plan d'action ne se veut pas un ensemble exhaustif ou restrictif de mesures, mais un document évolutif qui peut répondre aux priorités changeantes au fil du temps.

Importance de la terre pour les peuples autochtones

Pour de nombreuses Nations autochtones, la terre est leur culture. Il est d'une importance capitale que les Autochtones puissent prendre des décisions concernant leurs terres et y avoir accès. Des mouvements dirigés par les Autochtones comme Idle No More soulignent le besoin constant de renouveler les relations de nation à nation entre les Nations autochtones et le Canada, tandis que des mouvements comme Land Back plaident pour la restitution des terres autochtones aux Autochtones. Ces mouvements sont liés aux arrêts de la Cour suprême du Canada tels que dans les affaires Nation haïda, Taku River et Cris Mikisew, aux droits prévus à l'article 35, à l'obligation de consulter et aux traités entre les Nations autochtones et le Canada; en outre, ils peuvent donner une idée de la manière dont les peuples autochtones se mobilisent pour obtenir davantage de contrôle sur leurs terres.

Approche pangouvernementale en matière de consultation

La lettre de mandat de 2021 du ministre des Relations Couronne-Autochtones souligne l'importance de continuer à « appuyer les processus dirigés par les Autochtones visant à rebâtir et à reconstituer leurs nations et à promouvoir l'autodétermination, ainsi que travailler en partenariat sur la mise en œuvre de l'esprit et de l'intention des traités et des ententes sur les revendications territoriales et l'autonomie gouvernementale, et ce, au moyen de mécanismes de contrôle adéquats pour tenir le gouvernement fédéral responsable ». RCAANC collabore avec les ministères et organismes fédéraux pour veiller à l'établissement, au maintien et au renforcement des relations avec les peuples autochtones, les provinces, les territoires, l'industrie et le public. Afin de soutenir une approche pangouvernementale efficace et efficiente en matière de consultation et d'accommodement, RCAANC est déterminé à développer des relations avec les peuples autochtones. Le programme n'est pas chargé de mener des consultations propres à un projet ou d'octroyer un financement pour un projet précis, mais a pour but de fournir des conseils et du soutien aux entités fédérales qui mènent des consultations avec les partenaires autochtones.

3. Méthodologie de l'évaluation

L'évaluation a porté sur la pertinence et le rendement des activités du programme réalisées entre avril 2015 et mars 2023, l'accent étant mis sur les cinq (5) dernières années.

3.1 Collecte de données

L'évaluation a utilisé une approche mixte. La figure 4 résume les sources de données à partir desquelles les résultats et conclusions ont été élaborés et qui orientent les recommandations.

Six éléments de preuve ont été recueillis et analysés par l'équipe d'évaluation — **Figure 4. Sources de données**

Des entrevues avec des informateurs clés ont été menées auprès de 14 fonctionnaires fédéraux (dont six fonctionnaires ministériels), de deux (2) universitaires et de 17 représentants d'organisations autochtones. Les deux sondages en ligne ciblaient respectivement les fonctionnaires fédéraux ayant reçu une formation sur l'obligation de consulter au cours des cinq années précédentes (91 répondants; taux de réponse de 15,4 %) et les représentants des organisations autochtones œuvrant dans la consultation (10; invitations envoyées à une liste ouverte).

3.2 Contraintes

Le tableau 3 décrit certaines des contraintes principales auxquelles on a fait face dans le cadre de la présente évaluation, ainsi que les stratégies d'atténuation.

Tableau 3. Contraintes de l'évaluation et stratégies d'atténuation
Contraintes	Stratégie d'atténuation
Certains groupes autochtones ont été moins enclins à participer aux entrevues.	L'équipe d'évaluation a prolongé la période d'évaluation et s'est efforcée d'établir des relations pour augmenter les taux de participation. En outre, l'équipe d'évaluation a communiqué avec divers groupes autochtones pour leur poser des questions.
Faible connaissance des outils de consultation ministériels chez les Autochtones interrogés	L'équipe d'évaluation a fourni des renseignements et des ressources expliquant les outils ministériels.
Disponibilité limitée des données relatives au rendement du programme	L'équipe d'évaluation a cherché d'autres sources de données sur le rendement, notamment en créant deux sondages en ligne à l'intention des principaux intervenants.

Les stratégies d'atténuation sont importantes afin de veiller à ce que les sources de données soient valides et fiables pour produire des conclusions fondées. L'équipe d'évaluation est convaincue que les contraintes auxquelles elle a fait face ont été correctement atténuées.

3.3 Approche participative

Conformément à l'engagement du Ministère visant à collaborer avec les peuples autochtones, ainsi qu'aux protocoles de recherche éthique en collaboration avec les Premières Nations, les Inuit et les Métis, l'équipe d'évaluation a choisi de mobiliser les organisations autochtones partenaires en adoptant une approche participative qui tient compte de leurs systèmes de connaissances, expériences et aspirations. Les groupes autochtones ont souligné la nécessité de participer activement au processus d'évaluation, étant donné que le fait de s'appuyer sur le point de vue du gouvernement pourrait ne pas refléter les réalités opérationnelles sur le terrain.

Un groupe de travail sur l'évaluation composé de partenaires autochtones représentant les centres de ressources sur la consultation et les organisations détentrices de Protocoles de consultation (la liste de toutes les organisations invitées à participer se trouve à l'annexe B) a été formé pour obtenir des rétroactions sur les phases clés de l'évaluation. Le groupe de travail chargé de l'évaluation comprenait huit (8) représentants d'organisations des Premières Nations et métisses, un (1) représentant de l'Unité de la consultation et de l'accommodement et un (1) représentant du Bureau du dirigeant principal des finances, des résultats et de l'exécution.

L'équipe d'évaluation a animé quatre (4) séances de réflexion avec les membres du groupe de travail afin de valider les constatations et de formuler des recommandations. Le groupe de travail a participé activement de l'élaboration de la méthodologie jusqu'à l'examen de la version préliminaire du rapport définitif.

4. Constatations de l'évaluation

4.1 Pertinence

Constatation 1 : Le programme est aligné avec les objectifs fédéraux en matière de consultation et d'accommodement, mais il pourrait être amélioré en ce qui concerne les priorités et l'autodétermination des Autochtones.

L'objectif du programme consistant à accroître la consultation véritable des peuples autochtones est conforme aux orientations politiques fédérales générales et à l'obligation légale de consulter du gouvernement. Dans sa décision dans l'affaire Nation haïda, la Cour suprême du Canada affirme que l'objectif général de l'obligation de consulter est de favoriser la réconciliation (voir, p. ex., le paragraphe 32). Aux termes de l'article 19 de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, les « États se concertent et coopèrent de bonne foi avec les peuples autochtones intéressés – par l'intermédiaire de leurs propres institutions représentatives [...], afin d'obtenir leur consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause ». La mesure 68 du Plan d'action de la LDNUDPA (PDF) indique la nécessité de « Renforcer la participation des peuples autochtones à la prise de décision en améliorant l'approche pangouvernementale en matière de consultation et d'accommodement, [....] [notamment] en élaborant des ententes de consultation [...] qui établissent un devoir de consultation et des processus de mobilisation convenus [et] en élaborant conjointement de l'information sur les droits ancestraux et issus de traités dans le cadre d'un système nouvellement cogéré avec les partenaires autochtones [...] ». Dans la plus récente lettre de mandat du ministre des Relations Couronne-Autochtones, le premier ministre signale sa volonté de « continuer de soutenir les processus dirigés par les Autochtones pour [...] promouvoir l'autodétermination et de travailler en partenariat sur la mise en œuvre de l'esprit et de l'intention des traités, des revendications territoriales et des ententes d'autonomie gouvernementale et ce, en utilisant des mécanismes de contrôle adéquats pour tenir le gouvernement fédéral responsable ».

Les protocoles de consultation étant négociés avec les groupes autochtones, de nombreux fonctionnaires fédéraux interrogés ont indiqué que les protocoles contribuent à l'autodétermination. Ils ont insisté sur le fait que les protocoles, qui établissent la manière dont les groupes autochtones souhaitent être consultés, sont susceptibles de renforcer la capacité de consultation des groupes autochtones et de contribuer à la réconciliation. Toutefois, les Autochtones interviewés ont exprimé des réserves, en contrastant les bénéfices conceptuels des protocoles avec la réalité, sur le terrain, de ministères fédéraux qui respectent rarement les modalités détaillées dans les protocoles ou qui n'en reconnaissant pas l'existence même. Dans les deux cas, il serait possible de faire mieux en matière de la réconciliation.

Ces protocoles de consultation n'obligent personne à rendre des comptes. Nous avons dû faire des pieds et des mains pour obtenir un protocole qui indique : « Vous n'avez pas vraiment besoin d'écouter ça. »

(partenaire autochtone interrogé)

Les centres de ressources sur la consultation font l'objet d'un plus grand consensus, car ils sont perçus comme s'alignant sur les priorités autochtones. Ils fournissent en effet un soutien et des ressources essentiels ainsi qu'un espace de consultation et d'établissement de relations. De plus, ils renforcent un engagement réel du gouvernement. Le besoin continu de protocoles et de centres de ressources a été confirmé par l'ensemble des Autochtones interrogés et par l'existence d'une liste d'attente comprenant 39 organisations autochtones désireuses d'obtenir des protocoles et des centres de ressources (voir la figure 7).

Comme le montre la figure 5, les Autochtones interrogés et certains fonctionnaires fédéraux estiment qu'il existe de nombreuses possibilités d'améliorer l'harmonisation des activités du programme. La plupart des personnes interrogées ont indiqué que la structure de financement du programme ne répond pas aux besoins des communautés autochtones en matière de capacité et ne soutient pas l'autodétermination des Autochtones. Aucun représentant des organisations autochtones interrogés n'a indiqué être en mesure de répondre au volume de demandes de consultation reçues. Tous les Autochtones interrogés ont fait état de problèmes et de difficultés persistants en ce qui concerne le recrutement, la formation et le maintien en poste du personnel à des fins de consultation. Un examen des rapports annuels des partenaires autochtones confirme que le financement de la capacité en matière de consultation ne répond pas aux complexités réelles, même si l'on prend en compte le financement dédié à des projets spécifiques, dont l'attribution ne fait pas partie du mandat du Programme.

Conception du programme alignée sur la réconciliation et l'autodétermination et sur les possibilités d'améliorer cet alignement — **Figure 5. Harmonisation du programme avec la réconciliation et l'autodétermination**

Les Autochtones interrogés ont unanimement convenu qu'ils ont dû obtenir du financement auprès d'autres sources, telles que les partenariats de recherche, afin de pouvoir renforcer les compétences, approfondir les connaissances et développer l'expertise nécessaires pour participer efficacement aux consultations. Ils ont qualifié d'épuisantes la recherche constante de financement et l'incertitude persistante liée au financement versé au titre de la Contribution aux fins de consultation et d'élaboration de politiques et dans le cadre du Programme de contributions de l'interlocuteur fédéral. En outre, nombre d'entre eux ont déclaré que les processus de soumission de candidature et les exigences de rapports périodiques pour rendre compte des activités et des dépenses représentaient un fardeau important pour leur capacité et n'allaient pas dans le sens de l'autodétermination.

Enfin, plusieurs titulaires de protocoles interrogés considèrent que la nature non contraignante des protocoles de consultation, qui sont négociés au nom de la Couronne, est problématique et ne va pas dans le sens de la réconciliation. Ils ont déclaré qu'en général, les organismes et ministères fédéraux ne tenaient pas compte des processus convenus dans les protocoles ou ignoraient leur existence, une interprétation qui a été confirmée par quelques fonctionnaires fédéraux interrogés.

Capacité du gouvernement fédéral

Grâce aux entrevues menées auprès d'informateurs clés, ainsi qu'à l'examen des documents et des données du programme, l'équipe d'évaluation a confirmé que la formation et les outils de consultation internes fournis par le programme suscitent un grand intérêt et répondent à un besoin important. Entre 2015 et 2022, 1 691 fonctionnaires fédéraux ont reçu une formation sur l'obligation de consulter et, en moyenne, 400 personnes ont annuellement suivi la formation sur le Système d'information sur les droits ancestraux et issus de traités (SIDAIT) entre 2017-2018 et 2021-2022. Les responsables du programme ont également indiqué que la liste d'attente pour ces deux types de formation est toujours pleine, ce qu'ils interprètent comme un signe de réussite. Les personnes interrogées à l'emploi d'autres entités fédérales ont été plus nuancées et ont décrit la formation comme étant plus utile pour les praticiens débutants en matière de consultation que pour les plus expérimentés.

De nombreux fonctionnaires fédéraux ont félicité le programme pour sa volonté d'inclure davantage de conférenciers autochtones dans la formation sur l'obligation de consulter. Un examen du matériel de formation remis à l'équipe d'évaluation confirme cette déclaration. Le volet pratique a souvent été cité comme l'aspect le plus précieux de la formation en ce qui concerne l'harmonisation avec les efforts de réconciliation. De façon similaire, la participation continue aux nombreux réseaux de consultation du programme, ainsi que le nombre croissant de demandes d'aide présentées au guichet unique, confirme la nécessité d'une orientation pangouvernementale en matière de consultation et d'accommodement.

Tout au long des entrevues, de nombreux informateurs clés ont évoqué ce qu'ils considèrent comme des occasions manquées d'améliorer la pertinence du programme et son harmonisation aux objectifs fédéraux plus généraux. Les lignes directrices fédérales n'ont pas été mises à jour depuis plus de 10 ans; par conséquent, de nombreux fonctionnaires fédéraux attendent une orientation officielle claire sur les questions de consultation émergentes, telles que les groupes autodéclarés et les groupes à l'étranger, la DNUDPA et l'accommodement. Un processus triennal de mise à jour des lignes directrices a été lancé en 2023. Selon les fonctionnaires responsables du programme, les autres fonctionnaires se doivent de comprendre que l'obligation de consulter est un impératif légal avec des exigences spécifiques qu'il est crucial de respecter. Quelques Autochtones interrogés estiment que le programme accorde souvent la priorité à la conformité juridique plutôt qu'à une véritable réconciliation et à un respect réel de la gouvernance autochtone. Par conséquent, certains sont d'avis que l'accent mis par le gouvernement fédéral sur les définitions juridiques et le fait qu'il fonde son orientation sur celles-ci font en sorte que la mise en œuvre de la consultation et de l'accommodement favorise ses propres positions et nourrit un déséquilibre du pouvoir avec les peuples autochtones. Des documents internes indiquent que le programme a reconnu que les lignes directrices fédérales de 2011 représentent une approche descendante qui ne s'étend pas au-delà de l'obligation légale d'inclure une approche axée sur les relations.

« Il arrive souvent qu'on nous approche comme une case à cocher. »

(Partenaire autochtone)

Bien que le matériel de formation et des documents internes récents démontrent une volonté d'évoluer vers une mobilisation véritable, la mise en œuvre suscite des inquiétudes. Les Autochtones interrogés ont soulevé des enjeux quant à l'approche du gouvernement en matière de réconciliation et au fait que la Couronne semble accorder peu d'importance au volume considérable de demandes de consultation émanant du gouvernement. Ils ont fait la remarque que les gouvernements et les organisations responsables des traités de chaque Nation travaillent sans relâche pour remplir les exigences de la Couronne. Des inquiétudes importantes ont été soulevées quant au fait que les processus de consultation servent souvent les intérêts du gouvernement, plutôt que ceux des groupes autochtones. Ces éléments de preuve laissent entendre que des effets coloniaux durables entravent les progrès vers la réconciliation, l'autodétermination et le renouvellement des relations de nation à nation.

4.2 Cohérence

4.2.1 Cohérence interne

Constatation 2 : Les activités du programme s'arriment bien aux autres processus de consultation fédéraux, mais les partenaires autochtones continuent de se heurter à des obstacles en raison de l'absence d'une approche coordonnée solide et d'un manque de respect à l'égard de leur capacité de consultation.

L'examen des documents et les entrevues avec les fonctionnaires fédéraux ont tous deux mis de l'avant comment le programme occupe une place importante dans le système fédéral pour soutenir l'approche pangouvernementale en matière de consultation, notamment en fournissant aux fonctionnaires fédéraux une orientation, des formations et d'autres systèmes et outils. Le programme complète d'autres processus de consultation au sein du gouvernement fédéral (p. ex., pour les Nations autonomes et signataires de traités modernes) en apportant un soutien aux capacités des partenaires autochtones et métis qui ne disposent pas encore de protocoles de consultation précis.

Au cours de la période d'évaluation, le programme s'est employé à clarifier les rôles et les responsabilités des différents ministères fédéraux grâce à la tenue de discussions par l'entremise des réseaux régionaux et interministériels sur la consultation et la mobilisation des Autochtones. Toutefois, de nombreuses personnes interrogées ont indiqué que la connaissance et l'utilisation des protocoles de consultation et des centres de ressources sur la consultation étaient limitées au sein du gouvernement fédéral. La majorité des Autochtones interrogés estiment que la responsabilité d'éducation des fonctionnaires fédéraux quant aux protocoles de consultation et aux responsabilités fédérales prévues dans les accords leur revenait souvent. Ils ont expliqué que cette situation met à rude épreuve leurs capacités limitées, qui est davantage aggravée par un roulement constant du personnel fédéral et par le besoin qui s'ensuit de former les nouveaux fonctionnaires fédéraux. Certains Autochtones interrogés ont également expliqué comment la dépendance à l'égard des relations personnelles – plutôt qu'à l'égard des processus convenus dans leur protocole de consultation – a créé des problèmes en raison du roulement naturel et des changements des principales personnes-ressources (p. ex., des courriels sont restés sans réponse parce qu'ils avaient été envoyés à l'adresse électronique d'un ancien employé).

Bien que les protocoles de consultation soient négociés au nom de la Couronne, peu de fonctionnaires fédéraux ont indiqué que les protocoles étaient utiles pour établir les bases de leurs propres ententes ou établir un processus de consultation pour leur ministère.

« L'équipe de consultation [autochtone] a passé beaucoup de temps à informer les organismes de réglementation gouvernementaux, les promoteurs de l'industrie, les décideurs politiques, les intervenants autochtones, les sociétés d'État et d'autres représentants du gouvernement sur le rôle de [notre organisation] et sur le processus de consultation véritable à suivre ».

(Partenaire autochtone interrogé)

Les Autochtones et les fonctionnaires fédéraux interrogés s'entendent pour dire que les cloisonnements ministériels ont des effets négatifs sur la capacité à mener des consultations véritables. Le programme, qui ne mène jamais lui-même de processus de consultation, n'a pas été directement mis en cause, mais le manque de coordination entre les ministères a souvent eu pour conséquence que les organisations autochtones ont été notifié plusieurs fois pour le même projet, ce qui a ajouté un fardeau à leur capacité déjà limitée. Les Autochtones interrogés ont également décrit l'accent étroit mis sur les mandats ministériels comme un moyen pour les fonctionnaires fédéraux d'éviter d'avoir à trouver des solutions collaboratives à leurs préoccupations liées à la consultation. Comme indiqué dans les documents de politiques du programme, et dans le Rapport de 2016 par Bryn Gray sur la consultation et l'accommodement, une approche horizontale coordonnée en matière de consultation fédérale permettrait d'atténuer ces enjeux et contribuerait à renforcer la capacité de consultation des Autochtones.

Quelques fonctionnaires fédéraux considèrent le Système d'information sur les droits ancestraux et issus de traités (SIDAIT) comme un moyen de briser les cloisonnements ministériels, par la collecte et la superposition en un seul endroit de l'information provenant de plusieurs ministères. Certaines personnes interrogées se sont dites inquiètes de la faible prise en compte des perspectives autochtones dans les données du SIDAIT. Plusieurs Autochtones interrogés n'ont pas apprécié le fait de ne pas avoir la possibilité de représenter l'histoire et les droits de leur nation dans le système. L'accès aux données du SIDAIT est accordé sur la base d'un système à plusieurs niveaux basé sur des personnes détenant le niveau approprié d'habilitation de sécurité pour chaque niveau de la base de données. Par conséquent, les gouvernements et organisations autochtones n'ont pas toujours accès aux mêmes données sur leurs propres communautés que la plupart des fonctionnaires fédéraux. De plus, le programme estime que 95 % de l'information disponible dans le SIDAIT est publique, mais n'a pas fourni d'indications quant à la manière dont les contenus protégés étaient sélectionnés^{Note de bas de page 6}. Certains Autochtones interrogés considèrent comme un manque de transparence qui nuit aux relations avec le gouvernement. Les représentants du programme ont déjà mentionné qu'ils aimeraient élaborer conjointement avec les partenaires autochtones des renseignements qui permettraient de diversifier les sources d'information sur lesquelles le SIDAIT s'appuie. Le programme déploie de plus en plus d'efforts pour répondre à ces préoccupations, notamment en créant des protocoles d'entente avec les partenaires fédéraux pour l'échange de données afin de soutenir la recherche en matière de consultation et en établissant des relations avec les communautés autochtones pour s'assurer que des renseignements exacts se trouvent dans le SIDAIT.

Les représentants du programme ont indiqué que les réseaux régionaux et interministériels sur la consultation et la mobilisation des Autochtones se réunissaient tous les trimestres pour faire le point sur les questions émergentes, répondre aux demandes d'orientation, fournir des orientations adaptées aux régions et échanger des pratiques exemplaires entre les ministères participants. Plusieurs fonctionnaires fédéraux interrogés ont aussi salué le rôle des conseillers principaux en consultation, qui contribuent de manière cruciale aux réseaux régionaux de consultation en établissant des rapports fructueux entre les communautés autochtones et les autres ministères fédéraux et en coordonnant des réseaux d'échange sur les enjeux liés à la consultation. Au cours des entrevues, la plupart des fonctionnaires fédéraux ont parlé en termes positifs des réseaux. Selon eux, ceux-ci sont des tribunes permettant d'échanger de nouveaux renseignements en matière de consultation et d'accommodement ainsi que d'alimenter des discussions sur les meilleures pratiques de consultation et de mobilisation. Toutefois, de nombreux Autochtones et fonctionnaires fédéraux interrogés ont indiqué qu'il n'y avait pas d'orientation en matière d'accommodement. Il est attendu que le renouvellement des Lignes directrices fédérales, qui s'est entamé en 2023-2024, contribue à offrir de nouvelles orientations en matière d'accommodation.

4.2.2 Cohérence externe

Constatation 3 : Les partenaires autochtones éprouvent des difficultés pour ce qui est de la gestion des relations entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux.

Bien qu'il ne relève pas du mandat actuel du programme, un autre enjeu a été décrit par la plupart des Autochtones interrogés comme un obstacle important à leur capacité d'être véritablement consultés par la Couronne. Il s'agit de la complexité constante des processus de consultation impliquant de multiples ordres de gouvernement (municipalités, provinces et territoires). Cette difficulté a déjà été reconnue dans le rapport de Bryn Gray sur la consultation et l'accommodement et a été confirmée par de nombreuses personnes interrogées. Les préoccupations exprimées portaient notamment sur le manque de clarté quant aux rôles et aux responsabilités des différents ordres de gouvernement, le cloisonnement des enjeux, le chevauchement des demandes de consultation, et la réticence de certaines entités fédérales à consulter adéquatement et à mobiliser les groupes autochtones dont les droits peuvent être affectés par les actions du gouvernement.

Certains Autochtones interrogés ont fait mention de pratiques positives en matière d'établissement de relations avec les représentants municipaux, provinciaux et territoriaux, telles que la volonté de travailler en partenariat et l'engagement à maintenir une communication constante lorsque des questions liées à la consultation et à la mobilisation se posent. Cependant, la plupart des Autochtones interrogés ont reconnu qu'ils étaient confrontés à plusieurs difficultés lors de leurs interactions avec les fonctionnaires provinciaux, territoriaux ou municipaux. Dans tous les cas, les informateurs clés ont exprimé le souhait d'un soutien fédéral accru pour la gestion des relations avec les autres ordres de gouvernement. Le programme dispose actuellement de deux outils pour répondre à ces difficultés.

Premièrement, parmi les protocoles de consultation, cinq (5) sont des ententes tripartites^{Note de bas de page 7} qui incluent un partenaire provincial. L'équipe d'évaluation n'a pas obtenu de preuves que ces ententes tripartites ont réduit les obstacles auxquels se heurtent les partenaires autochtones dans leurs relations avec les autres ordres de gouvernement. En outre, les ententes en place ont été signées il y a dix ans sans mesures de suivi, ce qui laisse penser que leur efficacité est limitée. Les informateurs clés qui étaient au courant de l'existence des ententes tripartites n'ont pas fait état d'améliorations dans les relations entre les signataires.

Deuxièmement, les documents stratégiques indiquent que le programme s'efforce de renforcer les relations avec les provinces et les territoires grâce à la tenue de réunions régulières du Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur la consultation et l'accommodement des Autochtones, ainsi que par l'entremise de discussions constantes avec les praticiens provinciaux de la consultation et les conseillers principaux en consultation des bureaux régionaux. Toutefois, l'équipe d'évaluation n'a reçu que peu d'informations ou de données sur la pertinence ou le rendement de ces outils de collaboration.

4.3 Efficacité

4.3.1 Capacité de consultation des Autochtones

Constatation 4 : Les outils de consultation des Autochtones contribuent à renforcer la capacité de consultation des Autochtones, mais d'importantes difficultés persistent et font que la plupart des partenaires autochtones ne disposent pas de ressources suffisantes pour prendre part à une consultation et une mobilisation véritables.

Le financement des activités liées à la consultation des Autochtones a été décrit comme étant difficile par tous les informateurs clés autochtones et fédéraux. Les protocoles de consultation et les centres de ressources sur la consultation sont considérés par beaucoup comme un élément pertinent de la solution. La figure 6 illustre les protocoles de consultation et les centres de ressources sur la consultation établis et demandés au début de 2024.

**Figure 6. Protocoles de consultation et centres de ressources sur la consultation**

Pour les signataires de protocoles de consultation et pour les détenteurs de centres de ressources sur la consultation, le financement offert par le programme pour soutenir la capacité ne permet pas de répondre à la demande. Les documents du programme indiquent que le financement des protocoles de consultation a varié entre 60 000 $ et 200 000 $ et que le financement des centres de ressources a varié entre 250 000 $ et 300 000 $ au cours de la période d'évaluation. Pour obtenir à nouveau du financement, les partenaires autochtones doivent soumettre des rapports financiers et des rapports d'activité annuels détaillés.

Succès des protocoles de consultation et des centres de ressources sur la consultation

Certaines personnes autochtones interrogées ont indiqué que les protocoles de consultation et les centres de ressources sur la consultation étaient utiles pour permettre aux organisations autochtones d'établir des relations avec les fonctionnaires fédéraux, de créer un espace physique ou un processus pour coordonner les activités de consultation, de définir une portée territoriale pour la consultation et d'établir une communauté de pratique. Les personnes interrogées issues de petites communautés ont également expliqué comment le financement des protocoles de consultation était (ou serait) utile pour couvrir les activités de base et contribuer à la rémunération du personnel.

Les personnes autochtones interrogées issues des communautés desservies par un centre de ressources sur la consultation se sont montrées majoritairement positives quant aux effets du centre sur la capacité de consultation, en particulier en ce qui concerne les questions de plus haut niveau qui auraient été ignorées autrement. Les centres de ressources sur la consultation, qui font souvent partie de plus grandes organisations disposant de plus de capacités et de ressources, ont permis de créer des synergies qui ont contribué à produire une expertise scientifique utile aux communautés autochtones pour mieux comprendre et situer les questions en jeu et, par conséquent, pour renforcer leur capacité dans le cadre de consultations véritables. Les centres de ressources sur la consultation ont réussi à produire du contenu informatif hors du cadre de la consultation associée à un projet. Toutefois, certains Autochtones interrogés ont souligné que les centres de ressources sur la consultation ne pouvaient pas se substituer complètement à la capacité de consultation de leur propre communauté, car la nature pan-communautaire des centres implique que les enjeux locaux sont parfois exclus de leur champ d'action.

Possibilités découlant des protocoles de consultation et des centres de ressources

La mise en œuvre réussie des protocoles de consultation, en ce qui a trait au renforcement significatif des capacités autochtones, repose sur deux éléments : 1) des niveaux de capacité appropriés sont établis et maintenus dans la communauté autochtone, et 2) les processus de consultation convenus sont respectés lors de la consultation fédérale. La plupart des personnes autochtones interrogées, ainsi que de nombreux fonctionnaires fédéraux, ont reconnu qu'il était possible d'en faire plus dans les deux cas.

Des cercles qui se croisent, illustrant la contribution que le respect des protocoles de consultation ont pour améliorer la capacité de consultation — **Figure 7 : Effet de la conformité aux protocoles de consultation**

En ce qui concerne l'établissement et le maintien d'un financement approprié de la capacité, la plupart des Autochtones et des fonctionnaires fédéraux interrogés ont reconnu que le financement fourni dans le cadre des activités du programme ne représentait qu'une fraction des besoins des groupes autochtones pour permettre une consultation véritable. Deux personnes interrogées issues des centres de ressources sur la consultation ont indiqué que le financement du programme représentait moins de la moitié des coûts de fonctionnement totaux de leur centre. Les Autochtones interrogés ont expliqué qu'en raison du financement de base insuffisant, ils n'avaient pas d'autres choix que de trouver du financement supplémentaire à court terme pour les consultations par le biais d'autres mécanismes, tels que des accords relatifs à un projet particulier et du financement provenant d'autres entités fédérales ou d'autres ordres de gouvernement. Ils ont évoqué les difficultés associées à l'organisation de leurs activités en l'absence d'un financement stable et prévisible, ainsi que la pression exercée sur les ressources par la nécessité de devoir demander et justifier un financement pour chaque projet. La plupart des partenaires autochtones interrogés ont révélé que leur organisation ne disposait pas de suffisamment de temps et de ressources pour répondre à toutes les demandes de consultation et de mobilisation reçues de la part des fonctionnaires fédéraux. La majorité des personnes autochtones interrogées ont confirmé cette réalité.

De nombreux Autochtones interrogés issus d'organisations ayant ratifié des protocoles de consultation se sont montrés déçus que ces ententes ne soient pas contraignantes pour toutes les entités de la Couronne. Ils ont expliqué que le respect des protocoles de consultation par les autres ministères et organismes fédéraux était assez faible. Les organismes fédéraux qui envoient des demandes de consultation ont tendance à ne pas suivre la procédure décrite dans les protocoles, ce qui mène à des problèmes tels que la duplication des demandes reçues pour un projet donné, des délais irréalistes et une mise en forme inappropriée des informations transmises. Comme l'illustre la figure 7, le potentiel de renforcement des capacités des protocoles de consultation dépend de la participation des entités fédérales qui mènent la consultation.

Je pensais que les protocoles de consultation découlaient d'une approche pangouvernementale à l'égard de la consultation. [...]. De notre point de vue, [...] il s'agit d'un accord avec le gouvernement du Canada, pas avec Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) ou Services aux Autochtones Canada (SAC).

(Partenaire autochtone interrogé)

En 2023, il n'y avait que cinq (5) centres de ressources sur la consultation et 12 protocoles de consultation au pays. Selon les documents internes du programme, 26 protocoles de consultation et 11 centres de ressources sont actuellement mis sur pied conjointement ou en attente de ratification, ce qui correspond à 156 communautés. Considérant que le Canada compte plus de 630 Premières Nations, 53 communautés inuites^{Note de bas de page 8} et plus de 625 000 Métis au Canada, il y a une occasion évidente d'étendre considérablement la portée de ces outils de consultation. La figure 8 illustre la répartition géographique actuelle des outils de consultation externe.

Protocoles de consultation existants et centres de ressources en matière de consultation sur une carte du Canada — **Figure 8. Distribution géographiques des outils de consultation autochtone**

4.3.2 Capacité de consultation fédérale

Constatation 5 : Bien que la portée des activités du programme corresponde à son mandat pangouvernemental et est perçue favorablement, le manque de données adéquates sur le rendement rend leur efficacité difficile à évaluer.

En raison de la nature décentralisée des activités de consultation menées par le gouvernement du Canada, il est nécessaire d'améliorer la compréhension commune de l'article 35 de la Loi constitutionnelle et, plus précisément, de l'obligation légale de consulter de la Couronne. Le programme a répondu à ce besoin par une série d'activités qui sont généralement bien accueillies par la plupart des fonctionnaires fédéraux interrogés. Les succès et les occasions associés à ces activités sont résumés à la figure 9.

Formation

La formation a été décrite par la plupart des fonctionnaires fédéraux interrogés comme la pierre angulaire des activités du programme. Selon le rapport de Bryn Gray sur la consultation et l'accommodement, il s'agit d'un domaine qui doit être amélioré. Le programme propose deux grands types de formation.

Le premier type de formation porte sur les fondements juridiques de la consultation, ainsi que sur les meilleures pratiques à adopter pour satisfaire à l'obligation de consulter. Entre 2015 et 2022, 1 691 fonctionnaires issus de 37 ministères et organismes fédéraux ont été formés, selon les données communiquées par le programme. Les fonctionnaires fédéraux expérimentés ont décrit la formation comme étant utile pour les jeunes praticiens de la consultation, mais moins pour les praticiens expérimentés. Plusieurs fonctionnaires fédéraux se sont montrés intéressés par une formation avancée pour les praticiens qui irait au-delà de ce qui a été décrit comme une information de base en matière de consultation. L'équipe de la formation a récemment ajouté à sa série d'apprentissages des causeries informelles pour les cadres, des forums stratégiques coprésentés avec des représentants autochtones, et des séances sur mesure de deux heures pour les praticiens de niveau avancé, ce qui a permis d'augmenter le nombre d'apprenants à plus de 3 000 au cours de l'exercice 2023-2024. Quatre-vingt-quatorze pour cent (94 %) des fonctionnaires fédéraux sondés estiment avoir acquis des connaissances pertinentes grâce à la formation qu'ils ont reçue, même si beaucoup ont fait remarquer que les questions plus complexes en matière de consultation étaient souvent absentes. Soixante-cinq pour cent (65 %) ont affirmé qu'ils se sentaient bien préparés pour exercer leurs responsabilités en matière de consultation grâce à la formation reçue. L'analyse du matériel de formation sur la consultation montre une évolution vers une inclusion accrue de présentateurs autochtones et une réaffirmation du rôle de la consultation dans le processus de réconciliation (voir la figure 1).

Le deuxième type de formation est consacré au Système d'information sur les droits ancestraux et issus de traités (SIDAIT), et a permis de former environ 400 fonctionnaires fédéraux chaque année depuis 2017-2018. Le programme a également supervisé de nombreuses séances de formation sur mesure tout au long de la période d'évaluation, ainsi que de courtes séances individuelles ponctuelles avec les utilisateurs pour aborder une question, un outil ou un sujet en particulier.

Hormis la satisfaction des personnes formées telle qu'elle est exprimée dans le sondage mené par l'équipe d'évaluation, peu de données sur le rendement sont disponibles pour évaluer de manière probante l'efficacité de la formation sur la consultation et le SIDAIT. Les responsables du programme ont fourni des données collectées avant et après les formations sur l'obligation de consulter durant la période d'évaluation. Après l'analyse, l'équipe d'évaluation a constaté que les données relatives à la formation n'étaient pas collectées de manière méthodique et qu'il existait souvent des lacunes importantes lorsque aucune donnée n'était disponible pour les séances de formation. De plus, aucun élément de preuve ne montre que ces données ont été analysées et utilisées pour guider la prise de décision durant la période d'évaluation. À l'interne, le programme interprète la liste d'attente constamment pleine pour participer à la formation comme un signe de réussite. Toutefois, étant donné que le taux de départ des fonctionnaires se situait entre 3,6 % et 5,3 % au cours de la période d'évaluation, les nouvelles demandes de formation ne se traduiront pas nécessairement par une augmentation de la capacité interne. Quoi qu'il en soit, une stratégie de collecte de données plus approfondie peut contribuer à améliorer la qualité des pratiques de formation et à mieux cibler les lacunes et les possibilités.

Outils de consultation

Lignes directrices fédérales

Les Lignes directrices actualisées à l'intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l'obligation de consulter ont été publiées en 2011. Les documents examinés et de nombreux informateurs clés interrogés reconnaissent que la version actuelle des lignes directricesconstitue une approche descendante visant le respect de l'obligation de consulter plutôt que la réconciliation. La nécessité de renouveler les lignes directrices a été signalée dans l'évaluation précédente et dans le rapport de Bryn Gray sur la consultation et l'accommodement. En 2023, le programme a lancé un processus de consultation en vue du renouvellement des lignes directrices, qui devrait durer trois (3) ans. Les Autochtones interrogés et les fonctionnaires fédéraux ont reconnu que les travaux d'élaboration des politiques du programme doivent être menés conjointement par le biais de mécanismes de collaboration fondés sur les relations.

Système d'information sur les droits ancestraux et issus de traités

Les données indiquent que la page d'accueil du SIDAIT a été consultée environ 15 000 fois par an depuis 2020-2021. En mars 2024, il y avait 913 comptes actifs dans le SIDAIT, dont 799 appartenaient à des fonctionnaires fédéraux. Le temps passé en moyenne sur la page d'accueil était de trois minutes. La majorité des fonctionnaires fédéraux interrogés ou sondés connaissaient le SIDAIT. Nombreux sont ceux qui ont salué son utilité en tant que point de départ pour la collecte d'informations de base sur les groupes autochtones dans le cadre d'un projet donné. En revanche, les représentants autochtones n'avaient qu'une connaissance limitée du SIDAIT.

Principaux succès et opportunités des activités du Programme visant à renforcer la capacité de consultation du gouvernement fédéral — **Figure 9. Réussites et possibilités liées aux activités internes**

Deux grandes catégories d'enjeux ont été fréquemment abordées. Tout d'abord, de nombreux fonctionnaires fédéraux ont exprimé des réserves quant à la convivialité d'usage de l'outil. En 2023, l'interface du SIDAIT a fait l'objet d'une refonte complète pour permettre des capacités de recherche avancée de métadonnées. Le succès de la refonte devra être évalué au cours des prochaines années. Par ailleurs, les Autochtones interrogés, les fonctionnaires fédéraux et les documents internes ont relevé que le contenu de la base de données présentait des lacunes persistantes concernant son exactitude. La plupart affirmaient également que les renseignements contenus dans le SIDAIT reflétaient le point de vue du gouvernement fédéral, ce qui s'explique par le fait que la base de données consolide plus de trente bases de données du gouvernement et que le SIDAIT fut initialement développé en tant qu'outil de capture et de rétention des connaissances fédérales en matière de consultation.

Si nous voulons que les points de vue autochtones [soient inclus dans le SIDAIT], nous devons avoir des données gouvernementales ouvertes afin que les experts autochtones puissent regarder nos données et offrir leur point de vue sur celles-ci. Pourquoi n'avons-nous aucune perspective autochtone sur quoi que ce soit? Nous n'avons jamais créé d'espace à cet effet.

(Fonctionnaire fédéral)

Le programme a fait état, tant dans des documents internes et que lors des entrevues avec ses représentants, de sa volonté de collaborer avec les groupes autochtones pour mettre à jour le contenu partagé dans le SIDAIT. Toutefois, les personnes interrogées ont signalé des problèmes à cet égard. Certains Autochtones interrogés ont eu des difficultés lorsqu'ils ont tenté de faire modifier du contenu litigieux du SIDAIT concernant leur communauté. D'autres ont exprimé leur volonté de contribuer au contenu du SIDAIT, mais se demandaient comment les divergences de vues seraient résolues. L'exactitude et la représentativité de l'information sont très importantes pour renforcer la capacité de consultation du gouvernement fédéral.

Guichet unique et centre de connaissances

Le guichet unique et le centre de connaissances ont été mis en place en 2021. Depuis, le nombre de demandes reçues n'a cessé de croître. Les demandes déterminées comme étant urgentes par le programme ont augmenté chaque année, passant de quatre (4) en 2020-2021 à 41 en 2023-2024. La norme de service fixée par le programme pour y répondre est de cinq jours. L'équipe d'évaluation n'a pas reçu de données sur les délais d'exécution réels ni sur les demandes les plus fréquentes qui sont adressées au guichet unique.

Ces deux outils mériteraient d'être plus connus au sein du gouvernement. En effet, la majorité des fonctionnaires fédéraux interrogés ou sondés n'en avaient jamais entendu parlé. Ceux qui les connaissaient ont affirmé qu'il était utile de disposer d'un mécanisme pour envoyer des questions sur la consultation et que les réponses étaient généralement rapides. Les fonctionnaires du programme ont expliqué que le centre de connaissances avait été conçu pour être un outil interne, mais certains Autochtones et fonctionnaires fédéraux interrogés ont toutefois exprimé des doutes sur la transparence et la valeur ajoutée de l'outil, autre que pour la conservation des connaissances organisationnelles. D'autres Autochtones interrogés se sont dits préoccupés par le fait que des fonctionnaires fédéraux s'appuient sur des renseignements du système au sujet des communautés plutôt que de communiquer directement avec elles.

Soutien à la consultation pangouvernementale

Le programme cherche à utiliser ses ressources de manière stratégique afin de pouvoir offrir des conseils opportuns et adaptés pour la consultation pangouvernementale. Bien souvent, les demandes émanant d'autres ministères et organismes fédéraux sont présentées comme étant urgentes et nécessitent un soutien à multiples facettes de la part de l'équipe du programme. Chaque cas ayant ses propres particularités, il n'est pas possible de mettre en œuvre une approche unique. Le soutien offert peut prendre diverses formes : organisation de réunions avec les fonctionnaires concernés (et parfois avec des fonctionnaires d'autres ordres de gouvernement), offre de documents à l'appui et de formations sur mesure, examen des processus de consultation déjà amorcés par le ministère ou l'organisme et, à l'occasion, facilitation de la collaboration avec les partenaires autochtones et de la mobilisation. Comme il a été indiqué précédemment, la majorité des personnes interrogées ont reconnu que les organismes et les ministères fédéraux avaient tendance à travailler en vase clos, ce qui a souvent pour effet de dédoubler les demandes adressées aux Autochtones qui ont des capacités de consultation limitées. Bien que cela ne fasse pas actuellement partie de la portée du programme, de nombreux fonctionnaires fédéraux et Autochtones interrogés ont affirmé que le Ministère avait la possibilité d'assumer la responsabilité de coordonner et de mener l'effort pangouvernemental en matière de consultation et de mobilisation.

Le programme dispose de trois équipes de partenariat régionales à l'échelle du pays (Nord, Ouest et Est) qui sont chargées de diriger l'approche pangouvernementale en matière de consultation et d'accommodement dans leurs régions respectives. Les fonctionnaires fédéraux qui les connaissaient ont généralement fait l'éloge de ces réseaux, mais peu d'éléments de preuve concrets ont été partagés pour permettre d'évaluer objectivement leur contribution au renforcement de la capacité de consultation fédérale.

Enfin, certains fonctionnaires fédéraux ont exprimé leur inquiétude quant au roulement du personnel du programme, qui a été perçu comme une menace pour le respect des échéanciers des consultations et la rétention des connaissances ministérielles. Le maintien des effectifs est un défi pour l'ensemble du gouvernement. L'ajout récent du guichet unique et du centre de connaissances pourrait atténuer son incidence sur les échéanciers des consultations et les connaissances ministérielles.

4.4 Analyse comparative entre les sexes plus

Constatation 6 : Il est possible de mieux intégrer l'analyse comparative entre les sexes plus au sein de la planification, des opérations et de la gouvernance du programme sans accroître la charge de travail que représente la production de rapports pour les organisations et les communautés autochtones.

Les Lignes directrices actualisées à l'intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l'obligation de consulter suggèrent que les objectifs stratégiques horizontaux tels que ceux liés à l'égalité hommes-femmes doivent être pris en compte lors de toute interaction entre le Canada et les peuples autochtones. L'évaluation n'a pas permis de constater une intégration substantielle de l'analyse comparative entre les sexes plus (ACS Plus) dans la planification, le fonctionnement et la gouvernance du programme. Par exemple, l'importance d'inclure les voix des Aînés et des jeunes Autochtones dans les processus de consultation n'est pas explicitement mentionnée dans la formation de base offerte par le programme. Il serait possible d'ajouter l'ACS Plus à la formation afin d'encourager les fonctionnaires fédéraux à demander l'avis des détenteurs de droits touchés de manière disproportionnée par le colonialisme et à chercher à comprendre les différentes perspectives, visions du monde et modes de connaissances.

Dans les documents stratégiques, le programme reconnaît que les structures de gouvernance coloniales ont un impact disproportionné sur la participation des femmes, des filles et des personnes de sexe différent aux processus de consultation. Selon le programme, il y a généralement un équilibre entre les sexes pour ce qui est des avantages des protocoles de consultation et des centres de ressource sur la consultation, car les protocoles et les centres visent les régions, les nations et les communautés dans leur ensemble. Le programme propose un plan visant à établir des exigences plus structurées en matière de rapports, qui comprendraient des questions permettant de rendre compte de la manière dont les divers membres des communautés sont mobilisés dans le cadre des processus de consultation.

Bien que le programme reconnaisse la charge que représente l'établissement de rapports pour les organisations et les communautés autochtones, le plan de collecte de données ventilées selon le sexe risque de perpétuer cette charge sans offrir d'avantages explicites susceptibles d'améliorer l'efficacité du programme. Il serait possible de mettre l'accent sur la manière dont l'ensemble du gouvernement soutient l'évolution vers une consultation véritable, ce qui inclut la mesure des contributions du gouvernement fédéral ayant trait à l'ACS Plus dans les activités de consultation et de mobilisation.

4.5 Efficience et économie

Constatation 7 : Le financement des protocoles de consultation et des centres de ressources sur la consultation n'est pas viable et ne répond pas aux besoins en matière de capacité compte tenu du volume et de la demande. Par conséquent, les groupes autochtones doivent assumer le fardeau lié aux demandes de financement et aux exigences en matière de rapports pour le financement obtenu auprès d'autres sources.

Comme le montre la figure 1, la consultation est une étape du processus de renouvellement des relations de nation à nation en vue d'établir des relations fructueuses. Comme l'a déclaré la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Little Salmon/Carmacks, le « noble objectif » de l'article 35 est la « réconciliation des Canadiens autochtones et non autochtones dans le cadre d'une relation à long terme empreinte de respect mutuel ». Autrement dit, l'objectif du programme, qui consiste à permettre une consultation véritable des Autochtones, ne peut pas être un effort à court terme. Selon la plupart des personnes interrogées, le financement du programme consacré au renforcement significatif de la capacité de consultation autochtone n'est pas viable, et ce pour trois raisons. Tout d'abord, le financement n'est pas adapté à la complexité et à l'ampleur des défis auxquels sont confrontées les organisations autochtones qui essaient de protéger leurs droits. De plus, il ne répond pas à la demande des partenaires autochtones en ce qui concerne les outils de consultation mis à leur disposition. Enfin, ce financement pourrait prendre fin de manière subite dans les années à venir, ce qui mettrait les partenaires autochtones établis à risque.

[RCAANC] oblige les nations à négocier le financement directement avec les promoteurs. À notre avis, c'est la Couronne qui a l'obligation de consulter. C'est donc elle qui devrait avoir la responsabilité de financer les capacités ou de faciliter la mobilisation.

(Partenaire autochtone interrogé)

Comme il en a été question ci-dessus, les Autochtones interrogés ont tous le sentiment que les modalités de financement actuelles du programme ne suffisent pas à répondre à leurs besoins. Le financement de base qu'ils reçoivent par l'entremise des outils du programme (les protocoles de consultation et les centres de ressources sur la consultation) ne couvre qu'une petite partie des besoins des organisations autochtones. Par conséquent, elles doivent obtenir davantage de financement par l'entremise de diverses subventions, contributions et de fonds propres à des projets, ce qui va à l'encontre de la prévisibilité nécessaire pour planifier efficacement l'avenir. Bien que la mise en place de saines pratiques de financement ne relève pas uniquement du programme, les personnes autochtones interrogés ont répété à maintes reprises que les niveaux de financement actuels étaient insuffisants pour répondre au grand nombre de demandes de consultation reçues chaque année. Ces problèmes de capacité sont aggravés par les exigences en matière de rapports qui détournent des ressources dont elles ont grandement besoin vers des activités qui ne renforcent pas directement la capacité de l'organisation. Pire encore, les partenaires autochtones ont indiqué que les processus de demande de financement contribuent souvent à une lassitude à l'égard de la consultation. Il faut faire preuve d'une vigilance constante pour demander des fonds de participation, et les organisations autochtones doivent souvent présenter des demandes de financement à de multiples programmes (au sein du gouvernement et à l'extérieur) pour pouvoir répondre à la demande de consultation.

Responsable de la science autochtone pour Services aux Autochtones Canada – Où est l'argent de la science autochtone [de ma nation]? Où est ma capacité? Comment se fait-il que personne n'intervienne dans le processus pour mon bénéfice? [...] Pourquoi les nations ne bénéficient-elles pas d'un financement pour un représentant correspondant à ces postes gouvernementaux? Il y a une disparité entre les ressources fournies au gouvernement et celles des nations. [...] À l'avenir, RCAANC doit trouver un moyen de disposer d'une enveloppe plus grande.

(Partenaire autochtone interrogé)

L'examen des documents et les entrevues avec des Autochtones montrent que le financement fourni par le programme n'aurait pas suivi le rythme de la demande, de l'inflation et de la croissance naturelle des organisations. La liste d'attente des communautés ou des groupes de communautés autochtones qui souhaitent avoir leur propre protocole de consultation et leur propre centre de ressources sur la consultation (voir la figure 6) illustre également que le financement n'a pas été à la hauteur de la demande. Comme le montre la figure 10, de 2015 à 2019, six (6) protocoles de consultation et cinq (5) centres de ressources sur la consultation ont été mis en œuvre. Depuis, seuls deux protocoles de consultation ont été ratifiés (en 2023), tandis que 26 protocoles et 11 centres de ressources ont été demandés et que sept (7) autres font l'objet d'une négociation.

Ajouts au pool de protocoles de consultation et de centres de ressources de consultation entre 2015 et 2023 — **Figure 10. Calendrier des ajouts : Protocoles de consultation et centres de ressources**

4.5.1 Processus de mesure du rendement

Constatation 8 : Il est possible d'améliorer la collecte des données sur le rendement afin de mieux rendre compte de tout renforcement concret de la capacité de consulter des communautés autochtones ainsi que de l'impact positif des principales activités du programme.

La plupart des fonctionnaires fédéraux interrogés ont salué l'efficacité des activités internes. Cependant, peu de données sur le rendement ont été mises à la disposition de l'équipe d'évaluation pour corroborer ces affirmations. Outre le nombre de personnes formées, le programme n'avait pas de données à fournir sur le SIDAIT et la mesure dans laquelle le système contribuait à renforcer la capacité de consultation fédérale. Certaines données, collectées avant et après les formations sur l'obligation de consulter, ont été partagées avec l'équipe d'évaluation, mais leur analyse montre qu'elles n'ont pas été collectées de manière systématique et que rien ne prouve qu'elles ont été analysées et utilisées pour guider la prise de décision durant la période d'évaluation. Une personne interrogée s'est demandé pourquoi les demandes de renseignements émanant du guichet unique n'étaient pas utilisées pour identifier et cibler les enjeux les plus courants auxquels sont confrontés les fonctionnaires fédéraux en matière de consultation. L'examen du Profil d'information sur le rendement du programme corrobore l'interprétation selon laquelle la collecte et l'utilisation des données sur le rendement n'ont pas été suffisamment prises en compte au cours de la période d'évaluation. Sur les 12 indicateurs permettant de suivre les extrants et les résultats de 2021-2022, dix étaient signalés comme étant nouveaux, et les données de deux autres indicateurs étaient marquées comme étant non disponibles.

Pourquoi n'avons-nous aucune donnée [sur le rendement] qui témoigne de l'impact [de notre programme] sur les opérations gouvernementales durant la dernière décennie?

(Fonctionnaire fédéral)

Les personnes interrogées se sont montrées plus ambivalentes quant à l'impact des outils de consultation autochtone sur la capacité de consultation des Autochtones, en particulier en ce qui concerne les protocoles de consultation. Malgré la richesse des renseignements fournis par les bénéficiaires de financement autochtones dans leurs rapports annuels obligatoires (nombre de demandes de consultation reçues et leur provenance [province, fédéral, ministère particulier, etc.]; nombre de demandes auxquelles ils ont donné suite; principales activités menées; principaux usages des fonds reçus; budgets, etc.), l'équipe d'évaluation n'a trouvé que peu d'éléments indiquant que le programme a mis à profit ces renseignements pour mieux comprendre les répercussions sur le terrain et les besoins non satisfaits des organisations autochtones partenaires.

Depuis 2022-2023, la satisfaction des partenaires autochtones envers ces outils de consultation est déterminée à partir d'un examen des rapports annuels, qui vise à relever des indications d'insatisfaction. Des quatre (4) indicateurs publics suivis par le programme, deux dépendent de ces rapports annuels. L'équipe d'évaluation constate que ce système de collecte des données relatif à ces indicateurs de rendement impose un lourd fardeau aux partenaires autochtones, qui doivent fournir des données désagrégées, alors qu'on pourrait essayer d'obtenir des données d'autres entités gouvernementales. La façon de mesurer la satisfaction d'un bénéficiaire de financement devrait également être réexaminée d'un angle éthique en tenant compte de la dynamique de pouvoir inégalitaire entre le bailleur de fonds et le bénéficiaire du financement, ainsi que des structures de pouvoir systémiques historiques entre la Couronne et les peuples autochtones. Comme il a été mentionné précédemment, cette pratique ne semble pas non plus bien respecter les grands objectifs, tels que la réconciliation et l'autodétermination.

En ce qui concerne les données sur le rendement, les deux types de personnes interrogées ont proposé la mise sur pied d'une base de données centralisée permettant de faire un suivi de l'ensemble des consultations menées par le gouvernement fédéral. Selon bon nombre de personnes autochtones interrogés, une telle base de données les aiderait à mieux planifier et réduirait le nombre de demandes de consultation reçues par leurs organisations qui se chevauchent. Les fonctionnaires fédéraux interrogés ont estimé que cela permettrait une meilleure coordination avec les autres ministères. S'il y avait un suivi du nombre de demandes de consultation envoyées par les entités fédérales à une communauté donnée et du nombre de réponses reçues, il serait possible de suivre la progression d'une année à l'autre et de mieux comprendre les succès et les échecs. De plus, il serait possible d'organiser les processus de collecte de données de manière à ce qu'ils reposent sur les épaules du gouvernement fédéral plutôt que sur celles des partenaires autochtones. Les représentants du programme ont toutefois indiqué que la création d'une telle base de données n'était pas réaliste puisqu'elle ne relevait pas de leur champ d'action.

5. Conclusions

L'équipe d'évaluation a constaté que les ressources du programme ne sont pas suffisantes pour renforcer les capacités fondamentales dont ont besoin les partenaires autochtones, ce qui limite la capacité des peuples autochtones à participer véritablement aux consultations et aux mobilisations de la Couronne. Les éléments de preuve montrent clairement que le financement des centres de ressources sur la consultation et des accords sur les protocoles de consultation était essentiel pour soutenir et faciliter la capacité de consultation des Autochtones. Cela dit, il faut reconnaître qu'à l'heure actuelle, seul un petit segment de la population autochtone, d'un océan aux autres, a accès à ces outils. En outre, bien qu'ils soient largement perçus comme étant une pratique exemplaire, les centres de ressources pour la consultation sont toujours considérés, près de 10 ans après leur création, comme des projets pilotes du Ministère.

La demande pour des protocoles de consultation a dépassé l'accès à ceux-ci. Le financement des centres et des accords sur les protocoles n'a pas suivi le rythme de l'inflation et de la croissance naturelle des organisations. Le financement offert dans le cadre des protocoles de consultation n'est pas à la hauteur de l'ampleur et de la profondeur des besoins fondamentaux en matière de capacité de consultation auxquels font face les communautés autochtones, et ce, même pour les grands groupes de communautés autochtones. Enfin, en plus des difficultés liées au financement, des lacunes et un manque d'uniformité ont été observés en ce qui a trait a) à la connaissance et à l'utilisation des protocoles de consultation, b) à la sensibilisation et à l'existence de centres de ressources ainsi que 3) au lien à établir entre la consultation et l'accommodement, d'une part, et la réconciliation, d'autre part.

En conclusion, le programme fournit un financement pour les capacités fondamentales qui constitue un point de départ pour la participation à des consultations et à des mobilisations précises réalisées dans le cadre de projets (grands et petits) par plus de 200 ministères et organismes du gouvernement fédéral. Un membre du groupe de travail chargé de l'évaluation a décrit la capacité fondamentale comme un arbre, et la capacité de consultation au niveau des projets comme les fruits de l'arbre. L'un ne va pas sans l'autre; il est impossible d'avoir une capacité de consultation réelle si le premier n'a pas été développé.

Enfin, l'évaluation a révélé que la collecte de données par le programme n'a pas été effectuée systématiquement afin d'éclairer la prise de décisions de manière transparente, afin de déterminer si et comment les activités du programme contribuent concrètement aux progrès pour en mesurer l'incidence, et, dans certains cas, que la collecte a créé un fardeau en matière de rapports pour le partenaire autochtone. Mais surtout, l'évaluation a révélé que le programme ne recueille pas de données dans l'optique des partenaires autochtones, notamment d'être à l'écoute de ce qui se passe à l'échelle communautaire, et n'en fait pas rapport.

6. Recommandations

Les recommandations ci-dessous s'appuient sur les constatations et les conclusions de l'évaluation et ont été formulées et validées par le groupe de travail sur l'évaluation. Il est recommandé que :

Conjointement avec les partenaires autochtones, le programme élabore un plan de viabilité permettant aux détenteurs de centres de ressources et aux signataires de protocoles de consultation de disposer d'un financement à long terme. Le plan devrait réduire le fardeau administratif des organisations autochtones et garantir des conditions flexibles qui répondent à leurs besoins.
Le programme renforce et élargit l'inclusion et la mobilisation des partenaires autochtones dans l'ensemble des programmes d'apprentissage et de formation des fonctionnaires fédéraux.
Le programme travaille avec les partenaires autochtones et fédéraux afin d'améliorer la coordination et l'uniformisation des activités de consultation et de mobilisation, de manière à réduire le fardeau administratif des organisations autochtones et à faciliter la consultation véritable. Ces efforts devraient inclure, mais ne pas si limiter, aux éléments suivants :
1. La compilation et le suivi des activités pangouvernementale de consultation et d'engagement;
2. L'identification de redondances dans les requêtes de consultations envoyées à propos d'un même projet/enjeu de consultation et le signalement de ces redondances aux partenaires fédéraux concernés; et,
3. L'élaboration d'outils permettant de partager avec les partenaires autochtones les données relatives aux processus de consultation fédéraux en coures.
Le programme collabore avec les partenaires autochtones pour réviser ses indicateurs de rendement afin de mieux refléter les réalités communautaires concrètes liées aux activités fédérales de consultation et d'engagement.

Annexe A – Modèle logique du programme de consultation et d'accommodement

Modèle logique des activités, des extrants et des résultats du Programme de consultation et d'hébergement

Annexe B – Organisations invitées à participer au groupe de travail sur l'évaluation

Des représentants des organisations suivantes ont été invités à participer au groupe de travail sur l'évaluation :

Signataires de protocoles de consultation

Unité de consultation des Mi'kmaq
Bureau du Ndakina
Bureau du Nionwentsïo
Bureau de consultation des Algonquins
Direction générale des terres, des ressources et de la consultation de la Nation métisse de l'Ontario
Service de consultation et d'accommodement de la Première Nation des Mississaugas de New Credit
Nation métisse de l'Alberta (qui dispose également d'un centre de ressources sur la consultation)
Premières Nations Stó:lō

Détenteurs de Centres de ressources sur la consultation

Institut de développement durable des Premières Nations du Québec et du Labrador
Nation métisse de la Saskatchewan
Conseil tribal File Hills Qu'Appelle
Conseil général des établissements métis
Nation métisse de l'Alberta (qui est également signataire d'un protocole de consultation)

Notes de bas de page

Note de bas de page 1

En octobre 2024, les Inuit ne disposaient pas d'un centre de ressources sur la consultation, même s'ils en avaient fait la demande.

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Note de bas de page 2

Voir L'obligation de consulter les peuples autochtones pour tenir une discussion plus complète sur l'origine de l'obligation de consulter et son évolution au fil des décisions judiciaires.

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Note de bas de page 3

Le terme « autochtone » est tiré de l'article 35 de la loi constitutionnelle de 1982, qui reconnaît et affirme les droits existants, ancestraux et issus de traités, des peuples autochtones. L'équipe d'évaluation reconnaît qu'il peut être considéré comme offensant.

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Note de bas de page 4

Le Bureau de gestion des grands projets a été placé sous la responsabilité du directeur principal de la consultation et de l'accommodement en Septembre 2021. Considérant la récence de cet ajout, les activités liées au Bureau n'ont pas été prise en compte par cette évaluation.

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Note de bas de page 5

Dans le cadre de l'évaluation, seul le financement associé au programme est pris en compte.

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Note de bas de page 6

Dans certains cas, le programme a indiqué que ce seraient les gouvernements ou les organisations autochtones qui auraient demandé à ne pas rendre certaines données publiques, mais n'a pas été en mesure de confirmer le nombre de requêtes reçues à cet effet.

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Note de bas de page 7

L'Entente sur la consultation Mi'kmaq – Île-du-Prince-Édouard – Canada; l'Entente tripartite provisoire sur la consultation et l'accommodement des Mi'gmaq; l'Entente relative au processus de consultation sur les mesures provisoires; l'Entente générale Mi'gmag Wolastoqiyik – Nouveau-Brunswick – Canada; et le Cadre de référence relatif au processus de consultation entre les Mi'kmaq, la Nouvelle-Écosse et le Canada.

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Note de bas de page 8

Conformément à l'atlas des peoples autochtones du Canada.

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Date de modification :: 2026-09-18