Évaluation des compétences des Premières Nations en matière de gestion des terres et de gestion financière

Structure de financement

Grâce aux pouvoirs qui leur ont été délégués, RCAANC et SAC ont eu recours aux subventions et contributions pour verser un financement pluriannuel aux institutions et organisations dirigées par les Premières Nations. RCAANC a fourni un financement à long terme aux institutions financières (5 ans ou plus) pour assurer un soutien opérationnel de base, et un financement à court terme (de 1 à 2 ans) pour des projets et initiatives découlant d'une proposition. Cette structure de financement ne reflète pas la nature permanente et fondamentale de ces institutions et organisations. En tant que piliers de l'Accord-cadre et de la LGFPN, ces institutions et organisations doivent fonctionner dans un cadre de financement stable et prévisible, propice à la bonne mise en œuvre de leurs activités et stratégies. L'approche actuelle crée des difficultés liées à la planification organisationnelle à long terme et à la capacité de recrutement et de fidélisation du personnel hautement spécialisé nécessaire à la gestion des terres et des finances. Le fait que le financement soit assuré à la fois par RCAANC et SAC ajoute également un niveau de complexité dans les efforts visant à créer un cadre de financement stable, car chaque ministère fonctionne avec ses propres processus et procédures en matière de soutien financier.

Rédaction législative

L’établissement et le maintien d’un cadre législatif approprié pour soutenir la gestion des terres et des finances des Premières Nations ont été un processus continu auquel la Direction générale et les institutions et organisations dirigées par les Premières Nations ont participé tout au long de la période couverte par l’évaluation. À ce jour, les Premières Nations et les institutions et organisations dirigées par les Premières Nations ont participé à l’élaboration conjointe de politiques par le truchement de consultations et d’activités de collaboration et de corédaction des propositions de politiques. Parmi les principales réalisations à souligner, notons les activités de codéveloppement qui ont donné lieu aux modifications apportées à la LGTPN et à la LGFPN, et le travail qui a mené à la création de l’Institut des infrastructures des Premières Nations (IIPN). Cependant, les partenaires des Premières Nations n’ont pas participé directement au processus de rédaction des lois, qui est réalisé par le ministère de la Justice sur les instructions du Cabinet. Étant donné que ces mesures législatives influencent directement l’autodétermination économique des Premières Nations, RCAANC devraient continuer à travailler avec le ministère de la Justice et les organismes centraux afin de s’assurer que les Premières Nations participent en permanence à l’élaboration de la législation par l’intermédiaire des responsables des politiques et des services juridiques de RCAANC, de sorte que les Premières Nations aient la possibilité d’examiner les projets de loi et d’indiquer leur accord, conformément aux décision du Cabinet, avant que ces projets de loi ne soient présentés au Parlement.

Initiatives fiscales

La vision que poursuivent les institutions et les organisations dirigées par les Premières Nations nécessite la mise en œuvre d'un éventail de mesures fiscales, qui permettent aux Premières Nations d'élargir leur base de revenus et de procéder aux investissements nécessaires dans leurs infrastructures sociales et économiques. Cette mise en œuvre requiert la participation et le soutien du gouvernement fédéral, et plus particulièrement du ministère des Finances du Canada. Tout au long de la période couverte par l'évaluation, les institutions et organisations dirigées par les Premières Nations et le ministère des Finances du Canada se sont concertés afin d'explorer les moyens de renforcer leur collaboration, et RCAANC a facilité ce processus. Alors que le gouvernement fédéral continue d'élaborer son plan d'action pour soutenir la mise en œuvre de la DNUDPA, les institutions et organisations dirigées par les Premières Nations s'attendent à ce que ce travail avec le ministère des Finances du Canada se poursuive, y compris les options pour une collaboration continue, plutôt que des discussions ad hoc. RCAANC est censé faciliter ce processus.

Distribution des rôles et des responsabilités

Après la dissolution d'Affaires autochtones et du Nord Canada et la création de RCAANC et de SAC, un instrument de délégation des pouvoirs a été signé entre les deux ministères, en vertu duquel le ministre des Relations Couronne‑Autochtones est responsable des relations de nation à nation avec les Premières Nations, y compris celles établies par les traités et autres accords; le ministre de Services aux Autochtones Canada est responsable des aspects administratifs et opérationnels liés à la prestation de services directs aux personnes, organisations et communautés autochtones admissibles.

Dans le contexte de la gestion des terres et des finances, la délégation des pouvoirs s'est révélée difficile pour les représentants de RCAANC et de SAC, ainsi que pour les institutions et organisations dirigées par les Premières Nations. Par exemple, l'offre d'un soutien adéquat en matière de gestion des terres et de gestion financière a nécessité que des activités soient entreprises par les deux ministères, y compris des processus tels que l'ajout de terres aux réserves (ATR) et la gestion des terres des Premières Nations, pour lesquels le ministre de Relations Couronne-Autochtones a délégué certaines responsabilités opérationnelles et administratives au ministre de Services aux Autochtones, tout en conservant d'autres responsabilités liées aux grandes étapes du processus.^{Note de bas de page 1}

Dans le cadre de cette délégation des pouvoirs, RCAANC dirige les travaux stratégiques visant à améliorer la gestion des terres des Premières Nations et le processus d'ATR, alors que SAC se charge de mettre en œuvre ces changements. Lors des entrevues, les représentants de RCAANC, de SAC et des institutions et organisations dirigées par les Premières Nations ont constaté une amélioration au fil du temps quant à la définition des rôles concrets et des responsabilités entre les deux ministères, mais cette structure devrait continuer de présenter certaines difficultés qui nécessiteront un travail de surveillance constant.

1. Réponse de la direction

L'évaluation permet de fournir des conseils pour mieux soutenir les Premières Nations dans l'exercice de leur compétence à l'égard de la gestion des terres, notamment des Ajout de terres aux réserves (ATR), et à l'égard de la gestion des finances. Des recommandations ont été élaborées à la suite de l'examen des activités entreprises par la Direction générale des institutions autochtones et de la modernisation de la gouvernance (DGIAMG) de Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) en soutien aux institutions et organisations dirigées par les Premières Nations qui interagissent avec des Premières Nations individuelles adhérant à des régimes de gestion des terres ou de gestion financière en dehors de la Loi sur les Indiens.

Bon nombre des conclusions de l'évaluation concernent des difficultés organisationnelles entre RCAANC et d'autres ministères qu'il faudra surmonter à l'aide d'une approche gouvernementale cohérente et coordonnée.

Au cours de la période visée par l'évaluation, plusieurs initiatives ont été mises en place et renforcent le cadre législatif lié à la gestion des terres. Par exemple, en décembre 2022, la Loi sur la gestion des terres des premières nations a été abrogée et remplacée par la Loi sur l'Accord-cadre relatif à la gestion des terres de premières nations (LACGTPN). Ainsi, l'Accord-cadre est devenu le document de référence lorsqu'il est question de la gestion des terres des Premières Nations. De plus, le dépôt du projet de loi C-45, Loi modifiant la Loi sur la gestion financière des Premières Nations (LGFPN), modifiant d'autres lois en conséquence et apportant des précisions relativement à une autre loi est venu renforcer le cadre législatif lié à la gestion financière par les Premières Nations. Ce projet de loi a reçu la sanction royale le 19 juin 2023.

De janvier 2022 au 31 mars 2023, la DGIAMG a entrepris des consultations auprès des organisations autochtones et des Premières Nations afin d'obtenir des directives en vue de la révision de la politique sur les ATR. Le processus de révision incluait un appel de propositions tenu du 20 mars au 19 mai 2023. Cet appel avait pour but de financer des initiatives de consultation menées par les Premières Nations sur la révision de la politique sur les ATR. Les partenaires autochtones dont la proposition est retenue auront jusqu'au printemps 2024 pour consulter leurs communautés et rédiger leurs observations et recommandations en vue de la révision de la politique. Les comptes rendus qui découleront de ces initiatives orienteront la révision de la politique sur les ATR, qui aura lieu au printemps 2025.

En donnant suite aux recommandations, le plan d'action ci-dessous fournit davantage d'information sur les initiatives de la DGIAMG à venir qui nécessiteront la participation d'organismes centraux.

Bien que la DGIAMG entretienne une relation de travail positive avec les institutions et les organisations dirigées par les Premières Nations, l'élaboration conjointe de certains processus législatifs et réglementaires est complexe en raison de la confidentialité des documents du Cabinet qu'il faut respecter. En réponse à la recommandation faite dans le rapport qui consiste à « veiller à ce que les lois et les règlements ayant une incidence directe sur l'exercice de la compétence des Premières Nations sur les terres et les finances soient élaborés conjointement à toutes les étapes du processus », la Direction générale continuera de collaborer étroitement avec les Premières Nations par l'intermédiaire des institutions et organisations qu'elles dirigent afin d'améliorer la transparence en lien avec les futures initiatives législatives et réglementaires tout en respectant la confidentialité des documents du Cabinet.

2. Plan d’action

Approche et méthodologie

Un groupe de travail chargé de l'évaluation, composé de représentants d'institutions et d'organisations des Premières Nations impliquées dans la gestion des terres et des finances, ainsi que de RCAANC, a été mis en place pour guider et soutenir le processus d'évaluation. Les participants du groupe de travail comprenaient des représentants de la Commission de la fiscalité des Premières Nations, du Conseil de gestion financière des Premières Nations, de l'Administration financière des Premières Nations, du Centre de ressources sur la gestion des terres des Premières Nations, de l'Assemblée des Premières Nations et de RCAANC. Les membres du groupe de travail ont donné leurs avis sur le cadre d'évaluation, les conclusions préliminaires et le rapport d'évaluation.

L'évaluation a utilisé les méthodes mixtes pour répondre à l'ensemble des questions et des enjeux d'évaluation, qui sont inclus dans l'annexe du présent rapport. Les conclusions et les recommandations ont été élaborées sur la base des résultats de toutes les sources de données. Le tableau suivant décrit brièvement ces sources de données :

Limites

Le tableau suivant décrit les principales limites rencontrées dans le cadre de cette évaluation, ainsi que la stratégie d'atténuation.

DNUDPA

Pour les Premières Nations, l'exercice de leur autorité sur les terres et la gestion financière est au cœur de l'autodétermination et de l'autonomie gouvernementale. Cette vision repose sur une nouvelle relation entre le Canada (y compris tous les niveaux de gouvernement, le secteur économique et la société civile) et les Premières Nations, qui s'inscrit dans la lettre et l'esprit de la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA). De nombreux articles de la DNUDPA s'appliquent à la gestion des terres et des finances, entre autres, les suivants :

• l'article 3, qui reconnaît que les peuples autochtones ont le droit à l'autodétermination, y compris le droit d'assurer librement leur développement économique;
• l'article 18, qui reconnaît leur droit de participer à la prise de décisions sur les questions qui concernent leurs droits, par l'intermédiaire de représentants qu'ils ont eux-mêmes choisis, et le droit de conserver leurs propres institutions décisionnelles;
• l'article 20, qui reconnaît leur droit de développer leurs propres systèmes et institutions économiques;
• l'article 26, qui reconnaît leur droit de posséder, d'utiliser, de développer et de contrôler les terres, les territoires et les ressources qu'ils possèdent ; et
• l'article 32, qui reconnaît le rôle des États de soutenir le droit des peuples autochtones de définir et d'établir des priorités pour l'utilisation et la mise en valeur de leurs terres.

À la suite des appels à l'action 43 et 44 de la Commission de vérité et réconciliation du Canada et de l'appel à la justice 1.2 de l'Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées, le Parlement a adopté en 2021 la Loi sur la déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones, qui engage le gouvernement fédéral à veiller à ce que toutes les lois du Canada soient conformes à la DNUDPA et à élaborer un plan d'action pour atteindre les objectifs de la DNUDPA. D'autres gouvernements au Canada ont également entamé la mise en œuvre de la DNUDPA, notamment le gouvernement provincial de la Colombie-Britannique, qui a adopté en 2019 la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, ainsi qu'un plan d'action (non disponible en français) publié en 2022 qui énonce des objectifs et des résultats établis conjointement qui constituent la vision à long terme de la mise en œuvre de la DNUDPA par le biais de 89 actions prioritaires dans des domaines clés au cours des cinq prochaines années.

La participation de l’ensemble du gouvernement

Comme indiqué dans sa loi constitutive, RCAANC a été créé en 2019 pour favoriser la réconciliation avec les Premières Nations, les Inuits et les Métis en renouvelant les relations de nation à nation, de gouvernement à gouvernement et entre les Inuits et la Couronne, sur la base de l'affirmation et de la mise en œuvre des droits, du respect, de la coopération et du partenariat.

Dans le contexte particulier de la gestion des terres et des finances, RCAANC est le principal interlocuteur fédéral des Premières Nations, mais la participation directe d'autres ministères et organismes fédéraux, notamment Services aux Autochtones Canada (SAC), le ministère des Finances, le ministère de la Justice et les organismes centraux, est également nécessaire pour que les Premières Nations réalisent leur vision de l'autodétermination

Cadres actuels de gestion des terres et des finances

Écosystème d’institutions et d’organisations

Le processus permettant aux Premières Nations de récupérer leur autorité sur la gestion des terres et des finances implique un écosystème d'institutions et d'organisations dirigées par les Premières Nations qui travaillent avec les Premières Nations individuelles dans l'établissement de leurs propres processus et systèmes liés à la gestion des terres et des finances, y compris la collaboration nécessaire avec RCAANC et SAC, tel qu'elle est encadrée par l'Accord-cadre et la LGFPN.

Comme l'illustre la figure 1, les Premières Nations interagissent individuellement à la fois avec les institutions et organisations dirigées par les Premières Nations et avec le Canada lorsqu'elles optent pour les différents régimes de gestion des terres et des finances, et les institutions et organisations dirigées par les Premières Nations interagissent également avec le Canada sur des questions plus générales qui créent l'environnement législatif et politique global dans lequel la gestion des terres et des finances est entreprise.

Équivalent textuel pour Figure 1 : Interactions entre les partenaires

La figure 1 est une série de trois cercles représentant les groupes de partenaires du programme et illustre le fait que les partenaires sont reliés par un quatrième cercle. Les trois principaux partenaires sont : les Premières Nations à titre individuel, les institutions et organisations dirigées par les Premières Nations, et le Canada.

Comme l'illustre la figure 2, au moment de l'évaluation, cinq institutions et organisations dirigées par les Premières Nations étaient en place, ainsi qu'une autre institution en cours de création.

Équivalent textuel pour Figure 2 : Institutions et organisations dirigées par les Premières Nations

La figure 2 est un diagramme qui illustre les deux groupes d’organisations responsables de la gestion des terres et la gestion financière des Premières Nations. Le nom de ces organisations est indiqué ci-dessous.

• Le Conseil consultatif des terres des Premières Nations et le Centre de ressources sont les organisations responsables de la gestion des terres.
• La Commission de la fiscalité des Premières Nations, le Conseil de gestion financière des Premières Nations, l’Administration financière des Premières Nations et l’Institut des infrastructures des Premières Nations (en cours de développement) sont les institutions responsables de la gestion financière.

Conseil consultatif des terres (CCT)

Créé conformément à l’Accord cadre, le CCT est une organisation établie et dirigée par les Premières Nations qui aide les Premières Nations signataires de l’Accord cadre à reprendre le contrôle de leurs terres des réserves, de leurs ressources naturelles et de leur environnement. Le CCT représente les intérêts des Premières Nations signataires de l’Accord cadre et travaille avec le gouvernement fédéral pour améliorer le cadre législatif de la gestion des terres des Premières Nations, négocier un financement et donner une orientation stratégique au CR.

Centre de ressources sur la gestion des terres des Premières Nations (CR)

Le CR est une organisation de prestation de services qui fournit un soutien technique et professionnel aux Premières Nations signataires qui élaborent et mettent en œuvre leurs propres codes fonciers. Il propose une formation, des ressources et un soutien aux Premières Nations opérationnelles. Le CR travaille avec SAC et RCAANC pour soutenir la mise en œuvre continue du cadre, et il offre également des formations, des ressources, du soutien et des renseignements aux Premières Nations intéressées.

Commission de la fiscalité des Premières Nations (CFPN)

La CFPN est une institution responsable de l'approbation des lois sur l'imposition foncière et les nouvelles recettes locales des Premières Nations participantes, ainsi que de la conciliation des intérêts des Premières Nations et des contribuables. Elle soutient également la « First Nations Gazette » et le « Tulo Center of Indigenous Economics » (centre Tulo d'économie autochtone).

Conseil de gestion financière des Premières Nations (CGFPN)

Le CGFPN est une institution qui assiste les gouvernements des Premières Nations dans le renforcement de leurs régimes de gestion financière. Il fournit également une certification indépendante de leurs systèmes de gestion financière.

Administration financière des Premières Nations (AFPN)

L'AFPN est une société à but non lucratif qui fournit du financement par l'émission d'obligations sur les marchés financiers, ainsi que des investissements et des services consultatifs aux gouvernements des Premières Nations.

Institut des infrastructures des Premières Nations (IIPN)

L’IIPN est la dernière institution dirigée par les Premières Nations, qui est encore en phase de développement.^{Note de bas de page 2} Depuis 2017, le CR fait appel à un conseil de développement. La création officielle de l’IIPN devrait se faire par le biais d’une modification de la LGFPN, qui a été présentée au Parlement. Une fois pleinement opérationnel, il aidera les Premières Nations et les organisations autochtones à planifier, acquérir, posséder et gérer leurs infrastructures sur leurs terres.

En plus de ces institutions et organisations, l'Assemblée des Premières Nations (APN) a mené des efforts pour améliorer le cadre politique et législatif lié au processus d'ajout aux réserves et de création de réserves.

Participation des Premières Nations aux régimes fonciers et financiers alternatifs

Comme l’illustre la figure 3, le nombre de Premières Nations qui se sont engagées dans les régimes alternatifs de gestion des terres et des finances prévus par l’Accord-cadre et la LGFPN a régulièrement augmenté au cours de la période couverte par l’évaluation.^{Note de bas de page 3} Il s’agit d’une information contextuelle importante, car cette croissance entraîne une demande accrue de soutien et de services de la part des institutions et organisations foncières et financières, ainsi que du gouvernement fédéral.

Équivalent textuel pour Figure 3 : Nombre de Premières Nations ayant adhérées à des régimes alternatifs

La figure 3 est un tableau qui illustre le nombre de Premières Nations participant à l’Accord-cadre et le nombre de Premières Nations assujetties à la Loi sur la gestion financière des Premières Nations (LGFPN) pour les exercices 2017-2018 à 2021-2022.

En 2017-2018, 209 Premières Nations participaient à l’Accord-cadre et 229 Premières Nations étaient assujetties à la LGFPN.
En 2018-2019, 217 Premières Nations participaient à l’Accord-cadre et 269 Premières Nations étaient assujetties à la LGFPN.
En 2019-2020, 224 Premières Nations participaient à l’Accord-cadre et 294 Premières Nations étaient assujetties à la LGFPN.
En 2020-2021, 232 Premières Nations participaient à l’Accord-cadre et 312 Premières Nations étaient assujetties à la LGFPN.
En 2021-2022, 238 Premières Nations participaient à l’Accord-cadre et 321 Premières Nations étaient assujetties à la LGFPN.

Sur 634 communautés de Premières Nations au Canada, 51 % d'entre elles sont inscrites à la LGFPN et 38 % sont signataires de l'Accord-cadre, ou souhaitent le devenir.

Harmonisation avec les besoins et les priorités de RCAANC et des institutions et organisations dirigées par les Premières Nations

La Direction générale des institutions autochtones et de la modernisation de la gouvernance fait partie du Secteur de la résolution et des partenariats de RCAANC, qui couvre également les accords de règlement et les revendications des enfants, les revendications particulières et les initiatives intersectorielles. À un niveau fondamental, le travail entrepris par la Direction générale est motivé par l'engagement du ministère en faveur des relations de nation à nation et des partenariats avec les Premières Nations qui sont nécessaires pour faire avancer la réconciliation, y compris la réconciliation économique.

Sur cette base, la pertinence des activités menées par la Direction générale est déterminée par leur harmonisation avec la vision et les priorités des institutions et organisations dirigées par les Premières Nations et participant à la gestion des terres et des finances. Tout au long de la période d'évaluation, ces partenaires ont déployé un large éventail d'initiatives. Loin d'être une liste exhaustive, les initiatives suivantes permettent d'illustrer certaines de leurs priorités :

• modification du cadre législatif relatif à la gestion des terres et des finances, afin de s'assurer qu'il continue à être en harmonie avec les priorités des Premières Nations;
• poursuite de la mise en place du Registre national des terres des Premières Nations;
• exploration des possibilités d'amélioration des processus liés à l'application de la loi, aux systèmes de gestion de l'environnement et des déchets, et aux frontières internes;
• élargissement de la compétence fiscale des Premières Nations dans le cadre d'initiatives de renforcement des capacités et des travaux du « Tulo Centre of Indigenous Economics »;
• soutien de la mise en place et du fonctionnement de l' Institut des infrastructures des Premières Nations (IIPN);
• mise en œuvre du projet de feuille de route du Conseil de gestion financière des Premières Nations (CGFPN), qui fournit une liste complète d'actions à entreprendre pour soutenir la réconciliation économique, conformément aux principes et aux engagements énoncés dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA);
• amélioration de l'accès des Premières Nations et des autres organisations dirigées par les Premières Nations à un financement abordable sur les marchés financiers; et
• réforme du cadre des ajouts aux réserves en collaboration avec les Premières Nations et les partenaires autochtones, comme le Conseil consultatif des terres (CCT), le Centre de ressources sur la gestion des terres des Premières Nations (CR) et l' Assemblée des Premières Nations (APN), entre autres.

Ces exemples nous rappellent que, même si des progrès significatifs ont été accomplis dans la mise en place de régimes alternatifs de gestion des terres et des finances pour soutenir l'autodétermination des Premières Nations, ce processus en cours doit encore franchir des étapes importantes.

Les conclusions de l'évaluation confirment que la vision et les actions entreprises par la Direction générale sont en fait en harmonie avec les besoins des institutions et organisations dirigées par les Premières Nations. Deux facteurs se distinguent à cet égard :

• Premièrement, la Direction générale et les institutions et organisations dirigées par les Premières Nations ont réussi à établir et à cultiver un dialogue ouvert et constructif, favorisant des conversations et des collaborations continues fondées sur le respect et une vision partagée des résultats escomptés. Ce dialogue s'est avéré particulièrement utile lorsque l'on considère la complexité et la portée considérable des initiatives qui ont été mises en œuvre jusqu'à présent et de celles qui devraient progresser à l'avenir ; et
• Deuxièmement, la Direction générale a fait preuve d'une grande souplesse dans son approche et dans l'éventail d'outils et de moyens qu'elle peut utiliser pour répondre à la nature et à la portée des diverses initiatives qu'elle a entreprises pour soutenir les institutions et les organisations dirigées par les Premières Nations.

Toutefois, d'autres facteurs peuvent avoir une incidence sur les activités de la Direction générale à l'avenir. En particulier, la Direction générale a été confrontée à des limites en matière de ressources internes et de capacité à assurer un soutien en temps voulu à certaines des demandes adressées à ses équipes. Les représentants des institutions et organisations dirigées par les Premières Nations et RCAANC ont souligné le fait que, malgré leurs bonnes intentions, les équipes de la Direction générale ont parfois du mal à répondre aux demandes et aux attentes auxquelles elles sont confrontées.

En outre, la mobilisation d'autres ministères et organismes fédéraux est essentielle à la réussite des dossiers qui concernent la Direction générale. Il s'agit notamment de la mobilisation des organismes centraux, comme le ministère des Finances, pour la mise en œuvre des mesures financières répondant aux besoins des Premières Nations, et du ministère de la Justice, pour la rédaction de nouvelles dispositions législatives et les questions d'application des lois concernant les Premières Nations. À ce titre, RCAANC se trouve dans une position unique qui nécessite des efforts de coordination constants et une mobilisation permanente, et là encore, la Direction générale doit avoir la capacité d'atteindre ce niveau de coordination et de mobilisation au sein du gouvernement fédéral.

Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral et de la DNUDPA

Comme nous l'avons déjà indiqué (voir la sous-section 2.1), le Parlement a adopté la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, dans laquelle le Canada s'engage à promouvoir l'autodétermination et l'autonomie gouvernementale des peuples autochtones, sur la base de leurs droits inhérents, qui découlent de leurs structures politiques, économiques et sociales et de leur culture, de leurs traditions spirituelles, de leur histoire et de leur philosophie, en particulier leurs droits à leurs terres, territoires et ressources.

Au moment de l'évaluation, le ministère de la Justice du Canada, au nom du gouvernement fédéral, avait présenté l'ébauche du plan d'action (PDF) pour la mise en œuvre de la DNUDPA, qui avait été élaboré conjointement par le Canada et les peuples autochtones. Les actions proposées directement liées à la gestion des terres et des finances des Premières Nations sont les suivantes :

• le paragraphe 31 traite de la nécessité d'élaborer des « directives sur l'engagement des peuples autochtones dans les projets relatifs aux ressources naturelles »;
• le paragraphe 48 traite de la nécessité d'« [élaborer] des cadres de travail, des mécanismes et/ou des processus pour une approche coordonnée et pangouvernementale relativement à l'application du droit de participer à la prise de décision […] sur les initiatives touchant les lois, les politiques et les programmes »; et
• les paragraphes 81 à 83 traitent de la nécessité d'améliorer le processus de revendications particulières, d'ajout de terres aux réserves (ATR) et le cadre législatif fourni par la Loi sur la gestion financière des Premières Nations (LGFPN).

Le soutien apporté par la Direction générale s'inscrit directement dans le cadre du travail de collaboration mené par le Canada et les peuples autochtones en vue d'une mise en œuvre globale de la DNUDPA.

Éventail des activités entreprises

Comme indiqué précédemment, la Direction générale des institutions autochtones et de la modernisation de la gouvernance (DGIAMG) de RCAANC a réussi à adapter l'éventail des activités qu'elle entreprend pour répondre aux besoins et aux priorités des institutions et des organisations dirigées par les Premières Nations et impliquées dans la gestion des terres et des finances. Grâce à diverses options législatives et politiques, elle a contribué à renforcer la capacité organisationnelle de ces partenaires. Cette souplesse est une caractéristique importante qui doit être maintenue et soutenue par des ressources internes adéquates.

Les constatations de l'évaluation ont également permis de cerner des domaines d'amélioration du soutien actuellement fourni, qui sont décrits dans les paragraphes suivants.

Distribution des rôles et des responsabilités

Dans le contexte de la gestion des terres et des finances, la délégation des pouvoirs s'est révélée difficile pour les représentants de RCAANC et de SAC, et les institutions et organisations dirigées par les Premières Nations. Par exemple, l'offre d'un soutien adéquat en matière de gestion des terres et de gestion financière a nécessité que des activités soient entreprises par les deux ministères, y compris des processus tels que l'ajout de terres aux réserves (ATR) et la gestion des terres des Premières Nations, pour lesquels le ministre de Relations Couronne‑Autochtones a délégué certaines responsabilités opérationnelles et administratives au ministre de Services aux Autochtones, tout en conservant d'autres responsabilités liées aux grandes étapes du processus.^{Note de bas de page 5}

Dans le cadre de cette délégation des pouvoirs, RCAANC dirige les travaux stratégiques visant à améliorer la gestion des terres des Premières Nations et le processus d'ATR, alors que SAC se charge de mettre en œuvre ces changements. Lors des entrevues, les représentants de RCAANC, de SAC et des institutions et organisations des Premières Nations ont constaté une amélioration quant à la définition des rôles concrets et des responsabilités entre les deux ministères, mais cette structure devrait continuer de soulever certains défis qui nécessiteront un travail de surveillance constant.

Relation

Les conclusions de l'évaluation indiquent que la Direction générale des institutions autochtones et de la modernisation de la gouvernance de RCAANC et les institutions et organisations dirigées par les Premières Nations ont établi une relation solide et productive qui a conduit à un certain nombre de résultats, dont certains sont documentés dans cette sous-section à des fins d'illustration. Cette relation est considérée comme essentielle pour instaurer la confiance nécessaire aux relations de nation à nation et à la mise en œuvre intégrale de la DNUDPA.

Gestion financière

Gestion des terres

Processus d’ajout de terres aux réserves (ATR)

Pendant des décennies, les ATR se sont avérés être un processus difficile que le Canada et les Premières Nations se sont efforcés d'améliorer. Les lacunes dans l'engagement complet des Premières Nations dans un processus d'élaboration globale conjointe ont encore compliqué la mise en place du cadre politique et législatif lié au processus d'ATR. La plus récente politique sur l'ajout de terres aux réserves, rédigée conjointement avec l'APN en 2016, a par la suite été critiquée par l'APN pour l'absence d'une mobilisation adéquate des Premières Nations. À la suite de l'adoption, en 2018, de la Loi sur l'ajout de terres aux réserves et la création de réserves, l'APN a adopté une résolution rejetant l'approche adoptée par le Canada en promulguant cette loi sans, encore une fois, la mobilisation appropriée qu'une approche d'élaboration conjointe aurait.

Un certain nombre de facteurs ont contribué à la complexité des ATR. En particulier, les constatations des entrevues et de l'examen des documents font état d'un manque de données adéquates sur les ATR, notamment du fait qu'il n'existe pas de données publiées sur le volume des demandes d'ATR en cours. Cependant, l'APN estime qu'il y a plus de 1 300 dossiers d'ATR actifs en cours d'examen. Par ailleurs, comme indiqué précédemment, le traitement des demandes d'ATR est en grande partie assuré par SAC, dans le cadre d'une délégation de pouvoir, tandis que l'approbation de chaque demande relève du ministre des Relations Couronne-Autochtones.

Les nouveaux efforts visant à améliorer le processus d'ATR ont franchi une étape importante lorsque le Canada et l'APN ont convenu en 2019 d'établir une table technique conjointe APN‑terres fédérales faisant appel à l'APN, au Centre de ressources, à l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones, à RCAANC et à SAC. Pour soutenir davantage ces efforts, le gouvernement fédéral a annoncé, dans le cadre de son budget de 2021, une allocation de 43 millions de dollars sur 4 ans (à partir de 2021-2022) à SAC et à RCAANC pour travailler avec des partenaires autochtones et d'autres parties intéressées à la refonte du processus d'ATR dans le but, une fois de plus, d'en améliorer l'efficience. L'objectif est d'élaborer une nouvelle politique d'ici mars 2025 et de la mettre en œuvre par la suite.

Dans le même temps, le nombre de demandes d'ATR approuvées par an a régulièrement diminué au cours de la période couverte par l'évaluation, passant de 116 en 2017 à 36 en 2021 (voir la figure 4). Bien qu'un certain nombre de facteurs aient pu contribuer à cette tendance, les constatations tirées des entrevues indiquent que la pandémie de COVID‑19 a pu ralentir encore davantage les différentes étapes nécessaires à la réalisation d'une demande d'ATR.

Équivalent textuel pour Figure 4 : Nombre annuel de demandes d’ATR approuvées par an

La figure 4 montre le nombre d’ATR approuvés pour les années 2017 à 2021.

En 2017, le nombre d’ATR approuvés a été de 116.
En 2018, le nombre d’ATR approuvés a été de 66.
En 2019, le nombre d’ATR approuvés a été de 60.
En 2020, le nombre d’ATR approuvés a été de 51.
En 2021, le nombre d’ATR approuvés a été de 36.

En raison de ce ralentissement, le nombre total d'acres par an qui ont été restitués aux Premières Nations a également fortement diminué au cours de la période d'évaluation (voir la figure 5).

Équivalent textuel pour Figure 5 : Nombre total annuel d’acres restitués aux Premières Nations

La figure 5 montre le nombre total d’acres restituées aux Premières Nations pour les années 2017 à 2021.

En 2017, le nombre d’acres restituées aux Premières Nations a été de 64 701.
En 2018, le nombre d’acres restituées aux Premières Nations a été de 85 200.
En 2019, le nombre d’acres restituées aux Premières Nations a été de 37 851.
En 2020, le nombre d’acres restituées aux Premières Nations a été de 20 900.
En 2021, le nombre d’acres restituées aux Premières Nations a été de 9 722.

Comme l'indiquent les données d'évaluation, le processus d'ATR a une grande portée et concerne un large éventail d'organisations, comme RCAANC, SAC, Ressources naturelles Canada, le ministère de la Justice, les Premières Nations et les autorités municipales. Le processus est considéré, de façon presque unanime par tous les intervenants clés, comme étant laborieux et inefficace. Par exemple, les Premières Nations doivent assumer le fardeau de consulter les municipalités et de négocier avec ces dernières, alors que les municipalités ont peu d'intérêt, voire aucun, à soutenir l'ATR. Dans ce contexte, la Direction générale des institutions autochtones et de la modernisation de la gouvernance de RCAANC a apporté son soutien à ce processus par une restructuration de la politique et des activités de mobilisation dirigées par les Autochtones afin de réformer la politique d'ATR.

Efficience

Avec la combinaison d'une restructuration conduisant à la création de deux nouveaux ministères (RCAANC et SAC) et de la pandémie de COVID-19, une grande partie de la période couverte par l'évaluation a été marquée par la transition et les adaptations. L'analyse du degré d'efficacité du soutien apporté par la Direction générale s'est donc concentrée sur quatre aspects qui sont ressortis des constatations de l'évaluation et qui sont présentés dans les paragraphes suivants.