Évaluation du logement dans les réserves

1.4.1 Contexte et description

AANC soutient le logement dans les réserves des Premières Nations par le biais de son programme de logement dans les réserves, du programme des garanties d'emprunt ministérielles et du volet sur l'allocation-logement du programme d'aide au revenu. Dans les années 1960, AANC a d'abord instauré un programme d'aide à la construction et à la rénovation de logements dans les réserves. Le programme subventionnait la construction résidentielle neuve et la rénovation ainsi que la réfection de logements.

En 1996, le document que l'on appelle la Politique sur le logement dans les réserves d'AANC (voir section 3.1.2^{Note de bas de page 2}) a été adopté dans les réserves pour conférer aux Premières Nations plus de souplesse et d'autonomie dans leurs politiques ou leurs programmes de logement. Cette politique comprend quatre éléments :

• contrôle exercé par les Premières nations (programmes de logement dans les collectivités);
• expertise détenue par les Premières nations (développement des capacités);
• responsabilités partagées (frais de logement et possibilités d'accession à la propriété); et
• augmentation de l'accès au financement du secteur privé (financement par emprunt).

Les Premières Nations pouvaient choisir d'opter ou non pour cette approche Si elles y adhéraient, elles recevaient une allocation pour des petits projets d'immobilisations, dont les modalités étaient plus souples relativement à l'affectation des fonds à l'exécution de leurs plans de logement communautaires, c'est-à-dire à l'entretien, à l'assurance, au service de la dette, à la formation, à la gestion et au soutien de la création d'une société d'habitation. Le budget de base de l'aide au logement en 1996 était de 138 millions de dollars par an. Pendant les cinq premières années suivant l'adoption de la politique, des fonds supplémentaires estimés à 160 millions de dollars ont aussi été octroyés aux Premières nations participantes. Ces fonds supplémentaires provenaient de diverses sources, notamment des affectations du Cabinet aux initiatives Rassembler nos forces à la suite des travaux de la Commission royale sur les peuples autochtones (CRPA), des initiatives de programme en matière d'intégrité et de lutte à la détérioration des logements et, plus tard, du Plan d'action économique du Canada. En général, ces fonds supplémentaires visaient à accélérer les projets de construction résidentielle neuve ainsi que de réparation importante et de rénovation des logements. À la fin de 2016, la plupart des Premières Nations canadiennes, à l'exception des Premières Nations de la Colombie-Britannique et d'environ 20 autres en Ontario, avaient adopté l'approche d'une allocation annuelle en vertu des paramètres de la Politique sur le logement de 1996, qui n'exclut pas nécessairement d'autres projets fondés sur des propositions. Les autres Premières Nations peuvent recevoir du financement pour favoriser le logement par le biais d'initiatives fondées sur des propositions.

Étant donné que l'État est propriétaire des terres des Premières Nations et compte tenu des limites établies au paragraphe 89(1) de la Loi sur les Indiens, tout en empêchant la saisie des terrains ou des propriétés en garantie dans les réserves, AANC fournit aussi des garanties d'emprunt ministérielles pour les membres de la collectivité qui doivent obtenir une hypothèque pour acheter une maison existante ou du financement pour la construction d'une nouvelle résidence. Les garanties d'emprunt ministérielles peuvent servir à obtenir des prêts en vue de la construction, de l'acquisition ou de la rénovation de logements dans les réserves. Les autorisations actuelles permettent d'offrir de garanties totalisant 1,8 milliard de dollars pour aider les Premières Nations à obtenir des prêts afin d'accéder à la propriété et au logement social.

En outre, la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL) offre un programme de logement sans but lucratif visant à aider les Premières Nations à construire, à acheter, à remettre en état et à administrer des logements locatifs de taille et de qualité convenables, à prix abordable, dans les réserves. Elle offre aussi : des prêts directs pour les projets de logements sociaux admissibles; des fonds assurés (couverts par les garanties d'emprunt ministérielles d'AANC); des contributions et des prêts sans intérêts sous forme de financement de démarrage (qui sont offerts pour un éventail de dépenses admissibles liées à des projets); et des prêts pour financer la préparation de propositions (pour aider à couvrir les coûts initiaux découlant de la préparation des propositions). Santé Canada soutient aussi des programmes communautaires de promotion de la santé et de prévention des maladies de même que des services d'inspection et d'élimination de la moisissure.

En 2008, le gouvernement du Canada a offert 300 millions de dollars pour la création du Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières Nations en plus d'offrir un investissement initial en fiducie pour aider les ménages des Premières Nations vivant dans des réserves ou sur des terres visées par un règlement à avoir accès plus facilement à des prêts privés pour le logement axé sur le marché ainsi que pour renforcer les capacités des Premières Nations qui souhaitent étendre ou développer le logement axé sur le marché. La SCHL joue le rôle de bailleur de fonds et de gestionnaire du Fonds. Un conseil de fiduciaires est chargé de superviser la gouvernance et les pratiques du Fonds ainsi que de guider son orientation pour qu'il puisse atteindre ses objectifs. Il y a neuf fiduciaires; six sont nommés dans les secteurs public et privé par le ministre responsable de la SCHL et trois sont nommés dans les collectivités des Premières Nations par le ministre d'AANC.

Le Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières Nations permet aux particuliers d'obtenir plus facilement un prêt à l'habitation, selon les conditions normales du marché, auprès d'une institution financière et favorise le renforcement des capacités, y compris en offrant de la formation, des conseils et du mentorat centrés sur le renforcement des capacités en matière de logement axé sur le marché des Premières Nations et des membres des collectivités admissibles. La principale différence entre le Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières Nations et les garanties d'emprunt ministérielles est que le Fonds insiste davantage sur l'emprunteur et s'apparente davantage à ce qui se fait hors des réserves. Les garanties d'emprunt ministérielles examinent si la position de l'administration de la bande comporte un risque, indépendamment de l'individu, et sont plus souvent utilisées dans le contexte des logements sociaux.

1.4.2 Objectifs et résultats attendus

En vertu de l'architecture d'alignement des programmes 2015-2016, le sous-programme de logement (3.4.3) appuie l'octroi de fonds aux Premières Nations pour leur permettre de planifier et de gérer leurs besoins en matière de logement, ce qui comprend la conception, la construction et l'acquisition de nouvelles unités d'habitation ainsi que la rénovation des unités existantes appartenant à la bande. L'objectif de ce sous-programme vise à favoriser la collaboration avec les Premières Nations afin d'augmenter l'offre de logements sûrs et abordables et d'atteindre de meilleurs résultats en matière de logement pour leurs résidents.

Le résultat attendu par AANC pour le programme dans son Rapport sur les plans et les priorités annuel a été revu au fil du temps. En 2011-2012, le résultat était escompté pour les infrastructures en général et consistait en une « base d'une infrastructure dans les collectivités des Premières nations qui protège la santé et la sécurité des membres de la collectivité et leur permet de participer à l'économie ». De 2012-2013 à 2015-2016, le résultat attendu consistait à ce que l'infrastructure des logements réponde aux besoins des collectivités des Premières Nations. En 2016-2017, le résultat escompté a été modifié pour devenir « les besoins en infrastructure de logement des Premières Nations sont comblés ». Pour évaluer si c'est le cas, AANC utilise le pourcentage des logements des Premières Nations qui sont jugés « adéquats^{Note de bas de page 3} ». Ce pourcentage est obtenu en prenant le nombre total de résidences, en soustrayant celles qui ont besoin de réparations majeures ou d'être remplacées et en divisant le résultat par le nombre total de résidences. AANC ne procède à aucune inspection pour vérifier les données rapportées.

La Stratégie de mesure du rendement du programme prend en compte les résultats pour l'ensemble des programmes d'infrastructure. Le résultat pour le programme sur le logement correspond à celui du Rapport sur les plans et les priorités de 2012-2013 à 2015-2016. Les résultats immédiats décrits dans la stratégie de mesure du rendement ne traitent pas précisément du logement. Ces résultats sont les suivants :

• les biens d'infrastructure sont construits ou acquis dans les collectivités des Premières Nations;
• AANC dispose de l'information nécessaire pour prendre des décisions stratégiques, et les collectivités des Premières Nations ont l'information dont elles ont besoin pour affecter les ressources de manière à gérer leur infrastructure financée par AANC conformément aux normes de santé et sécurité établies; et
• les collectivités des Premières Nations sont appuyées pour gérer leurs actifs.

1.4.3 Gestion de programme, principaux intervenants et bénéficiaires

Au Ministère, la responsabilité de la gestion de cette aide relève du Programme d'immobilisations et d'entretien de la Direction générale des infrastructures communautaires du Secteur des opérations régionales d'AANC. Les bureaux régionaux d'AANC affectent à leur tour les fonds aux Premières Nations au moyen d'une formule basée sur la population. Les bénéficiaires du financement peuvent être les bandes et des conseils tribaux des Premières Nations.

À l'échelle nationale, AANC encourage le logement par l'entremise d'un financement en capital permanent fondé sur les projets. Il est intéressant de souligner qu'il n'existe pas d'autorité législative ni d'obligations découlant de traités pour soutenir le logement. Les lignes directrices ou les politiques en la matière indiquent plutôt que le logement est la responsabilité des Premières Nations, qui sont soutenues par AANC dans le cadre de la politique sociale. En ce sens, les Premières Nations peuvent recevoir de l'aide du gouvernement du Canada. L'approche « politique » repose sur les lignes directrices du Ministère en ce qui a trait à la soumission de propositions pour de petits projets d'immobilisations, qui exigent que des plans de logement pluriannuels continus soient présentés aux bureaux régionaux d'AANC. Étant donné cette approche régionale, le logement dans les réserves en géré selon différentes démarches variables, à la discrétion des bandes, ou dans certains cas, des conseils tribaux. Ces démarches peuvent comprendre ou non des sociétés d'habitation ou des politiques à l'échelle de la bande, ou encore des allocations budgétaires provenant des revenus que la bande génère elle-même. Parmi les bénéficiaires de l'allocation pour les petits projets d'immobilisations figurent : les bandes/établissements (territoires, réserves, fiducies); les conseils régionaux ou de district ainsi que les chefs et conseils; et les conseils tribaux.

1.4.4 Ressources du programme ($) (réelles et estimées)

Les dépenses réelles et les principales estimations sont présentées dans le tableau ci-dessous. Au cours des cinq exercices financiers s'échelonnant de 2011-2012 à 2015-2016, le budget alloué au logement dans les réserves a atteint 716 215 624 $ et de ce budget, 658 383 282 $ ont été dépensés au total; soit environ 58 M$ de moins que le montant prévu. La majeure partie de cette différence provenait des contributions.

Pertinence

Rendement

2.3.1 Approche

La DGEMRE a abordé cette évaluation en vue de faire participer de multiples intervenants et collectivités des Premières Nations à la conception préliminaire, à la méthodologie, à la collecte de données probantes et à l'analyse. L'objectif était de considérer les participants à l'évaluation autrement que comme de simples informateurs pour améliorer les relations entre AANC et ces partenaires et d'accroître la crédibilité de l'évaluation. Alors que l'évaluation est un exercice intrinsèquement neutre, l'approche de partenariats permettait de s'assurer que l'évaluation traite de façon appropriée les renseignements recueillis. Par exemple, l'objectif lié à la réalisation de recherches préliminaires avant les principaux travaux sur le terrain était de s'assurer que les partenaires et les intervenants avaient donné leur avis sur l'orientation des questions de recherche du projet. Cette recherche préliminaire comprenait des entrevues et des discussions avec des organisations autochtones possédant des portefeuilles de logements dans les réserves de même que deux visites à des Premières Nations pour discuter de la méthode et des questions de recherche. Un autre exemple est la présentation des conclusions préliminaires au groupe de travail et au comité consultatif du projet, qui comprennent tous deux des partenaires de la prestation de services et des intervenants ayant des points de vue uniques, afin de connaître leurs réactions et leurs commentaires avant l'analyse finale.

2.3.2 Sources de données

Examen de la documentation
La recherche documentaire était orientée par les questions de recherche de l'évaluation ainsi que par d'autres questions découlant de la recherche préliminaire, et elle faisait appel à des moteurs de recherche universitaires ainsi qu'à la bibliothèque d'AANC. Au total, 101 articles (excluant les articles résumant la même information) ont été consultés directement comme référence pour documenter les observations du présent rapport. Une bibliographie est présentée à l'annexe B. Parmi les thèmes importants se trouvaient l'analyse historique de l'utilisation des terres et les questions législatives liées au logement dans les réserves; la situation actuelle du logement dans les réserves; les modèles de gestion du logement social au Canada et dans différents pays concernant les populations autochtones et non autochtones; les conséquences des conditions de logement et les liens avec d'autres problèmes; et les mesures du caractère adéquat du logement.

Examen des lois, des politiques et des approches liées aux programmes de logement d'AANC
Un consultant externe a réalisé un examen de la documentation résumant les aspects législatif et juridique ainsi que l'évolution de l'approche en matière de logement d'AANC, aboutissant en 1996 à ce qu'il est désormais convenu d'appeler sa Politique sur le logement. Ces travaux de recherche visaient à fournir une analyse approfondie de la mesure dans laquelle les programmes actuels respectent le but des documents de politique d'origine et de la façon dont cette situation concerne officiellement AANC et les Premières Nations.

Analyse des bases de données
Les Premières Nations présentent des rapports annuels des bénéficiaires relativement à leur allocation pour les petits projets d'immobilisations^{Note de bas de page 4} Les données ont été extraites par les administrations de bande et encodées dans SPSS à des fins d'analyse des tendances, de la variance et de la régression. Cette analyse quantitative a été utilisée pour évaluer les résultats relatifs au rendement.

Entrevues avec des informateurs clés
Des entrevues ont d'abord été réalisées pour documenter la méthodologie et le plan d'évaluation dans le cadre d'études de cas ainsi qu'à la dernière étape du travail sur le terrain pour discuter des problèmes dans le contexte des conclusions préliminaires. Le personnel de la DGEMRE a réalisé des entrevues auprès des personnes suivantes : 25 employés d'AANC (c.-à-d. des personnes ciblées jouant un rôle important concernant le logement dans les réserves), de la SCHL et de Santé Canada; des membres du Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières Nations; et de 49 experts des Premières Nations (y compris des gestionnaires du logement, des experts techniques et des représentants d'autres organisations autochtones possédant des portefeuilles de logements dans les réserves, ainsi que des chefs et des conseils) qui ont été sélectionnés au moyen de la méthode de sélection de l'étude de cas décrite ci-dessous.

Études de cas
Les études de cas étaient dirigées par le personnel de la DGEMRE, avec l'aide de l'Ontario First Nations Technical Services Corporation. Chaque collectivité a fait l'objet d'une étude de cas et 26 études ont été réalisées au total. Chaque étude illustrait en détail l'approche de gestion du parc immobilier, les défis rencontrés et les résultats obtenus. Elles avaient pour but de recueillir des renseignements sur les initiatives et les approches qui favorisent des résultats positifs et des conditions qui peuvent générer des défis. Les études de cas comprenaient des entrevues avec du personnel de la bande responsable du portefeuille de logements, et dans certains cas, avec le chef et le conseil, les résidents et d'autres travailleurs de la collectivité. Elles pouvaient aussi comprendre les éléments suivants : une série d'inspections des résidences dans les collectivités où le pourcentage de résidences appartenant à la bande est élevé; et une analyse des documents officiels concernant les politiques et les règlements en matière de logement, les propositions ou les projets récents ou nouveaux et les ententes avec d'autres municipalités, entreprises ou ordres de gouvernement pour les contrats de services liés aux infrastructures ou au logement.

Les collectivités étaient choisies de façon à garantir une gamme d'écarts régionaux, de populations, d'activités économiques, de niveaux d'éloignement et de conditions des logements. Les activités de construction et de rénovation de logements récentes ont aussi été prises en compte. Plus précisément, les évaluateurs se sont efforcés de visiter des collectivités ayant un niveau élevé d'activités de construction et d'autres ayant un niveau faible ou nul, pendant la période visée de 2011 à 2016.

Toutes les régions à l'exception du Yukon étaient représentées dans les études de cas comme suit : Colombie-Britannique (trois), Alberta (quatre), Saskatchewan (trois), Manitoba (six), Ontario (trois), Québec (trois) et la région de l'Atlantique (quatre).

2.3.3 Triangulation et analyse

La documentation a été présentée sous forme de tableaux et résumée par question de recherche. Les renseignements découlant des études de cas et des entrevues ont été encodés en utilisant le logiciel d'analyse qualitative NVivo, par question de recherche, et ensuite ventilés par thème et par observation. Ces renseignements ont été vérifiés par triangulation avec les données brutes issues des rapports des bénéficiaires et des requêtes statistiques concernant les données brutes ont été générées à partir des observations qualitatives et vice versa. L'information provenant des entrevues et des études de cas a été analysée pour trouver des concordances ou des divergences d'opinions et par la suite, ces observations ont été comparées à la documentation, aux documents officiels sur les politiques et les lois ainsi qu'aux données brutes. Lorsqu'il y avait des concordances ou des divergences liées aux observations des différentes sources de données, celles-ci étaient notées.

2.3.4 Considérations, points forts et limites

Les renseignements recueillis et analysés pour la présente évaluation l'ont été uniquement dans le but de produire des conclusions pouvant documenter des recommandations concrètes visant à améliorer les conditions et la gestion du logement dans les réserves. Il est toutefois difficile de dissocier les problèmes liés au logement des autres problèmes historiques, sociaux et économiques ainsi que des problèmes en matière d'économie et d'infrastructure inhérents aux collectivités rurales, que ce soit dans les réserves ou à l'extérieur de celles-ci.

En ce qui concerne le contexte du logement dans les réserves, le gouvernement du Canada est d'avis que le logement est la responsabilité des Premières Nations et il peut être très difficile de mesurer les résultats visés par le gouvernement (p. ex. s'assurer que les besoins en infrastructures sont « comblés » ou « pris en charge »). Malgré le fait que les conclusions soient liées à tous les niveaux de gestion du logement et à tous les intervenants impliqués, les recommandations formulées dans le présent rapport sont destinées à AANC; pas aux Premières Nations ou à d'autres ministères ou intervenants. Par conséquent, les recommandations sont limitées aux mesures qu'AANC peut, en tant que ministère, adopter ou influencer.

Les données brutes des rapports présentés par les bénéficiaires de financement des Premières Nations comprennent des variables comme le nombre total d'unités d'habitation, le nombre de résidences nécessitant des réparations considérables ou les résidences à remplacer; ainsi que des données sur l'eau, les égouts, les routes, etc. Ces chiffres sont rapportés par les administrateurs de la bande eux-mêmes et leur exactitude n'est pas vérifiée. En outre, certaines définitions posent des problèmes importants (p. ex. « réparations importantes ») (voir section 5.1). Les données brutes des bénéficiaires n'ont été communiquées que jusqu'en 2014, moment de la rédaction du rapport. Une partie des variables liées aux données brutes ont pris fin en 2012, car AANC les a éliminées de l'outil de collecte des données en 2013-2014. Les variables du recensement utilisées dans l'analyse des données brutes n'étaient accessibles que jusqu'au dernier recensement réalisé en 2011.

Le présent rapport a été rédigé en faisant preuve de la rigueur méthodologique requise pour un projet d'évaluation combinant les méthodologies. Étant donné la nature principalement qualitative des données, les conclusions ne sont pas conçues pour être généralisées. L'évaluation a plutôt pour objectif de recueillir des observations et des idées importantes pour documenter les recommandations à l'intention d'AANC quant à la façon d'aborder les problèmes de logement dans le but manifeste d'apporter des améliorations à long terme.

3.1.1 Loi sur les Indiens et utilisation des terres de réserve

La Loi constitutionnelle de 1867 confère au Parlement l'autorité sur les « Indiens et sur les terres réservées pour les Indiens », et la Loi sur les Indiens fixe les responsabilités de gestion foncière du ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien pour la plupart des terres de réserve du Canada. La gestion foncière englobe généralement des activités liées à la propriété, à l'aménagement et à la mise en valeur des terres à des fins personnelles, communautaires et économiques. Au sens de la Loi sur les Indiens, une réserve est une « [p]arcelle de terrain dont Sa Majesté est propriétaire et qu'elle a mise de côté à l'usage et au profit d'une bande ». Les terres de réserve se différencient d'autres terres en ce sens que :

• les titres de propriété officiels relatifs aux réserves sont détenus par la Couronne plutôt que par des particuliers ou des organisations;
• on reconnaît aux Premières Nations un droit sur les terres de réserve qui comprend l'occupation exclusive, l'inaliénabilité et la nature commune de cet intérêt;
• les terres ne peuvent être saisies par voie judiciaire ou être hypothéquées ou mises en gage à des non-membres des Premières Nations; et
• le ministre doit approuver ou accorder la plupart des transactions foncières en vertu de la Loi sur les Indiens.

En vertu de la Loi sur les Indiens, tous les membres d'une Première Nation peuvent se voir attribuer des terres (l'attribution est le droit d'utiliser et d'occuper une parcelle de terre de réserve). Les attributions doivent être approuvées par le conseil de bande et le ministre. Une fois l'attribution approuvée, le détenteur de l'attribution dispose de la « possession légale » d'une parcelle de terre et peut obtenir un certificat de possession comme preuve de son droit. Toutefois, le titre de propriété des terres demeure détenu par la Couronne. Un particulier peut transférer son attribution à la bande ou à un autre membre de la bande, louer son attribution à une tierce partie ou céder son attribution à un autre membre de la bande dans son testament. Tous ces transferts d'attributions individuelles doivent être approuvés par le ministre. Si le détenteur de la « possession légale » cesse d'être un membre de la bande, l'attribution doit être transférée à la bande ou à un autre membre de la bande.

Certaines Premières Nations choisissent de ne pas attribuer les terres à des membres de la bande en vertu de la Loi sur les Indiens. Elles préfèrent plutôt accorder l'utilisation des terres à des familles ou des particuliers par le biais d'une propriété de droit coutumier ou traditionnelle, parfois appelée « propriété informelle ». Certaines Premières Nations utilisent une combinaison de la Loi sur les Indiens et des systèmes de droit coutumier ou traditionnels. Des estimations antérieures indiquent que 10 % des Premières Nations utilisent les pratiques de gestion des terres officielles de la Loi sur les Indiens et que moins de trois pour cent des terres de réserve totales sont assujetties à des certificats de possession. En outre, la grande majorité de ces certificats de possession ont été délivrés en Ontario, au Québec et en Colombie-Britannique.

La complexité de la gouvernance des propriétés foncières peut entraîner un manque de compréhension de la part de nombreuses Premières Nations. En fait, elles ont le pouvoir d'adopter des règlements pour structurer la façon dont les terres communes sont exploitées. En pratique, la gouvernance de la plupart des terres des Premières Nations ne relève pas de leur autorité réelle ou perçue ou elles ne possèdent pas de connaissances précises et exactes quant à l'organisation des intérêts^{Note de bas de page 8}. Cette situation a été observée clairement dans les études de cas, où, bien souvent, les gestionnaires de la bande et du logement n'étaient pas au courant de leurs pouvoirs concernant les règlements ou la gestion des terres en général. Dans certains cas, lorsqu'ils ne savaient pas qu'ils avaient un quelconque pouvoir, ils croyaient (à tort) que les lois fédérales les empêchaient d'exercer leurs droits de gestion des terres.

Par exemple, dans une Première Nation sélectionnée pour participer aux études de cas, il n'y avait aucun système officiel de partage des terres de la collectivité. Les parcelles étaient traditionnellement attribuées de façon non officielle aux familles par des agents des Indiens. Cette pratique a eu pour résultat que sur le plan politique, il est désormais délicat pour le gestionnaire du logement de prendre des décisions qui pourraient avoir une incidence sur l'attribution de terres à une famille. Par conséquent, leur capacité à faire des ajouts aux terres attribuées à une famille est limitée.

La capacité des Premières Nations à effectuer une planification de l'utilisation des terres a été jugée essentielle à la gestion efficace d'un régime de logement par les études de cas et les participants aux entrevues. Ce facteur dépend grandement de la bonne compréhension du régime foncier par l'administration de chaque bande. Étant donné les nombreuses situations complexes associées au régime foncier actuel de chaque Première Nation, il serait primordial de chercher des solutions en fonction des situations propres à chaque Première Nation plutôt que des solutions nationales ou régionales globales^{Note de bas de page 9}. Actuellement, ces initiatives sont mises en œuvre de façon ponctuelle par les régions d'AANC et elles ne découlent pas d'une orientation ministérielle générale.

3.1.2 Politique du logement dans les réserves

Tout au long des années 1960 et 1970, les conditions de logement déplorables dans les réserves ont été bien documentées et ont graduellement donné naissance à une nouvelle approche en matière de logement dans les réserves. En 1985^{Note de bas de page 10}, certaines personnes ont fait valoir que le gouvernement devrait soutenir les Premières Nations en se fondant sur des besoins ciblés et que la situation dans les réserves représente une crise^{Note de bas de page 11}, ^{Note de bas de page 12} ayant des coûts sociaux importants^{Note de bas de page 13}. En 1996, le rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones a conclu que les logements des Autochtones ne répondaient pas aux normes et qu'ils menaçaient leur santé et leur bien-être. Qualifiant les conditions de vie des Autochtones d'intolérables, le rapport ajoutait qu'il fallait traiter les risques graves pour leur santé et leur sécurité comme une situation d'urgence exigeant la prise de mesures immédiates. Le rapport renfermait onze recommandations sur le logement, notamment la nécessité de mettre en œuvre des mesures afin de surmonter la pénurie de logements sur une période de dix ans, d'injecter des fonds supplémentaires dans ce domaine, de préciser les droits en matière de logement en vertu des traités, d'assurer un plus grand contrôle et une plus grande compétence aux Autochtones en matière de logement, d'établir des institutions des Premières Nations, d'assurer une responsabilité partagée des coûts du logement et d'instaurer une coopération entre les Premières Nations et le gouvernement du Canada.

D'après une série de documents de groupes de travail rédigés en 1989^{Note de bas de page 14}, ^{Note de bas de page 15} et en 1990,^{Note de bas de page 16} AANC a élaboré en 1996 la politique que l'on appelle désormais la Politique sur le logement dans les réserves^{Note de bas de page 17}. Elle vise à permettre aux Premières Nations de décider comment, où et quand les fonds affectés au logement seront investis. Elle se fonde sur les principes suivants : l'expertise et le contrôle des Premières Nations, les responsabilités partagées et un accès accru au financement du secteur privé. Toutefois, des informateurs clés interrogés et des gestionnaires du logement des Premières Nations ont indiqué qu'en pratique, ces objectifs ne se sont pas concrétisés aussi bien que prévu et le rôle joué par AANC a été décrit comme étant réactif par ces personnes en raison des importants investissements de fonds axés sur des propositions à certains moments clés; surtout en 1996 et en 2008 (Plan d'action économique du Canada), mais sans soutien stratégique pour le renforcement de la capacité et l'amélioration à long terme.

Au début de l'élaboration de cette nouvelle politique, il était clair qu'il y avait une intention de se fonder sur les principes établis dans le but de favoriser l'autodétermination des Premières Nations et les améliorations à long terme. L'adhésion à ce processus devait permettre d'affecter des fonds pour couvrir des coûts qui ne l'étaient pas auparavant (p. ex. assurances, service de la dette, etc.). Cependant, il n'y a eu aucun financement additionnel dans ces domaines. Le Guide pour l'élaboration de propositions de logement des Premières nations^{Note de bas de page 18}, qui définissait la procédure pour les Premières Nations souhaitant adopter la nouvelle politique, permettait aux Premières Nations d'obtenir un financement ponctuel (sur cinq ans, si elles le désiraient) pour couvrir les frais liés à l'élaboration de plans de gestion du logement pluriannuels et à l'établissement des structures de gouvernance connexes pour leurs collectivités.

Les plans pluriannuels comportaient trois volets : un plan de travail, un plan de ressources et un plan liant les activités de logement aux initiatives de formation, de création d'emplois et de développement des entreprises. Le plan de travail visait à définir les tâches à entreprendre chaque année, y compris : entretenir et assurer les maisons existantes afin que les rénovations essentielles et les travaux courants soient effectués; protéger la maison et prévenir une détérioration prématurée; rénover les logements ne répondant pas aux normes; construire de nouvelles maisons ou agrandir des maisons existantes pour réduire le surpeuplement et répondre aux besoins des nouvelles familles; et gérer le programme de logement communautaire de façon continue. Les plans en matière de logement devaient être liés aux plans d'entretien des infrastructures communautaires, comme les réseaux d'aqueducs et d'égout, les routes et l'aménagement d'un lotissement.

Le plan de ressources avait pour but de décrire en détail toutes les dépenses liées aux diverses tâches pour l'année. Il permettait aussi de déterminer les revenus et les ressources nécessaires pour couvrir les dépenses prévues. En plus des fonds affectés au logement par le gouvernement fédéral, on demandait aux Premières Nations de trouver des fonds découlant des ressources de la bande, des ressources locales (comme du bois, de la paille, du sable ou du gravier, de la main-d'œuvre, de l'hébergement auprès de particuliers), du financement par emprunt à des organismes publics et privés, des régimes de location et d'autres programmes publics.

Le plan de travail et les composantes des ressources devaient être ajustés par les Premières Nations jusqu'à ce que les coûts et les ressources correspondent. Si les Premières Nations augmentaient leurs dépenses pour le logement par le biais d'un financement par emprunt, on leur conseillait de s'assurer que les futurs revenus seraient suffisants pour couvrir les coûts associés au remboursement du prêt en plus des frais d'entretien, d'achat de polices d'assurance, d'administration, de rénovation et de construction permanents.

Un volet liait aussi les plans et la création d'emplois, la formation et le développement économique et décrivait des stratégies pour accroître les occasions commerciales au sein de la collectivité.

Finalement, les Premières Nations devaient décrire leur structure de gouvernance dans le domaine du logement. Elles devaient décrire leurs mécanismes de reddition de comptes aux membres de la collectivité et au gouvernement. On s'attendait à ce que les Premières Nations possèdent des politiques, des programmes, des procédures et des mécanismes de recours transparents.

Les Premières Nations qui choisissaient de ne pas adopter le processus devaient continuer de se fonder sur les dispositions antérieures à 1996 du Programme de subventions au logement d'AANC. Leur financement en capital pour le logement ne pouvait être utilisé que pour la construction, la réfection ou la rénovation (non pour l'achat de polices d'assurance, les coûts liés au service de la dette, etc.) et était alloué projet par projet.

Même si l'adoption du nouveau processus en 1996 prévoyait le versement ponctuel de fonds supplémentaires, la nécessité que tous les plans n'entraînent pas de coûts additionnels du point de vue d'AANC signifiait simplement que le Ministère avait décidé d'insister sur le fait que les Premières Nations devraient augmenter leurs revenus sans avoir recours au gouvernement fédéral. Le processus avait été conçu pour aider les Premières Nations à assumer un plus grand rôle dans la gestion de leurs parcs immobiliers, le financement par l'emprunt et la création d'une culture de renforcement de la propriété privée.

Même si cette approche comporte des points positifs, notamment l'importance accordée à la gestion du logement par les Premières Nations, la planification à long terme et une plus grande souplesse, elle présentait aussi certaines limites considérables. Les avantages financiers directs de l'adoption de la nouvelle politique (en plus de l'allocation annuelle pour les petits projets d'immobilisations) relativement au soutien à la planification à long terme ont pris fin en 2001. Depuis ce temps, des investissements sporadiques ont été réalisés pour renforcer la capacité et la planification, mais il n'y a eu aucune initiative systématique à long terme en plus de l'allocation annuelle pour les petits projets d'immobilisations. En outre, l'allocation pour les petits projets d'immobilisations découlant de l'adoption de la politique n'a pas été modifiée avec les années et les Premières Nations reçoivent le même taux qu'il y a 20 ans.

L'élaboration de plans de logement à court et à long terme par les Premières Nations ne vise pas à coordonner et affecter le financement du gouvernement fédéral au-delà des initiatives axées sur des propositions. Le Ministère les considère simplement comme des outils de planification pour chaque Première Nation^{Note de bas de page 19} comprenant des mesures proactives limitées pour aider les Premières Nations à réaliser les différents aspects de ces plans. L'approche axée sur la planification privilégiée par la nouvelle politique et le guide connexe n'ont pas été conçus pour servir d'outil d'évaluation permanent à AANC.

En d'autres termes, la mesure dans laquelle cette approche constitue une réelle politique est discutable, puisqu'elle ne prend en compte qu'un ensemble de principes et une approche pour les allocations annuelles se basant exclusivement sur des projets fondés sur des propositions dans les collectivités participantes. La Politique sur le logement dans les réserves est davantage une position du gouvernement qu'une réelle politique décrivant les modalités liées aux Premières Nations. Cette position est que les Premières Nations sont responsables du logement, avec un certain soutien d'AANC. Effectivement, ce que l'on appelle la « politique » est une série de lignes directrices sur l'adoption de ladite « politique ». Il n'existe aucun document constituant officiellement la Politique sur le logement dans les réserves d'AANC en soi.

De plus, la réactivité des injections considérables de fonds d'AANC depuis l'élaboration de cette politique met en évidence une grande variabilité de l'application des approches liées au logement dans les réserves entre les bureaux régionaux d'AANC, certains adoptant une approche très proactive avec les collectivités en les aidant à planifier et à explorer la production de recettes et d'autres affirmant qu'ils n'ont pas le pouvoir de le faire, et dans certains cas, une volonté variable des Premières Nations de collaborer avec AANC.

3.1.3 AANC, SCHL et garanties d'emprunt ministérielles

Beaucoup de gestionnaires du logement et de conseils de bande des Premières Nations, ainsi que de fonctionnaires fédéraux, ont souligné que les rôles d'AANC et de la SCHL peuvent souvent se contredire ou se chevaucher. Par exemple, une Première Nation doit communiquer avec les deux organismes séparément pour obtenir un soutien financier par l'entremise de propositions, gérer deux administrations distinctes sur le plan des politiques et des procédures et faire face à des critères décisionnels qui peuvent différer en cherchant à obtenir un soutien financier. Le budget de 2016 comprend des appels de propositions relativement à des volets d'AANC et de la SCHL. Les participants à l'évaluation ont laissé entendre que la démarche est vague et en fin de compte, inefficace lorsque, par exemple, une Première Nation ayant besoin de renforcer ses capacités doit communiquer avec les deux organismes et suivre deux procédures distinctes. Les personnes interrogées ont donné des exemples récents d'initiatives réalisées par les deux organismes fédéraux dans un même but et qui ont fini par interférer l'une avec l'autre et entraîner de la confusion autant pour le personnel du gouvernement que pour les Premières Nations.

Le principal volet unissant les deux ministères est celui des garanties d'emprunt ministérielles, qui est une garantie d'emprunt d'AANC pour permettre aux Premières Nations d'emprunter pour construire des résidences. Environ 80 % de ces emprunts se déroulent par l'entremise de la SCHL et les 20 % restants par le biais d'autres institutions financières. Même si les garanties d'emprunt ministérielles sont considérées comme étant un volet efficace et essentiel pour favoriser la construction de logements en général, une Première Nation est confrontée à des processus potentiellement inefficaces en devant contacter deux organismes fédéraux pour atteindre un seul objectif. Des informateurs clés ont aussi parlé de la perplexité qui caractérise le fait qu'un ministère fédéral garantisse les prêts d'un autre.

De plus, bien que les garanties d'emprunt ministérielles soient un volet essentiel de l'acquisition de logements, en particulier pour les logements sociaux appartenant à la bande, les personnes interrogées du gouvernement fédéral ont insisté sur la nécessité pour AANC et la SCHL de mieux examiner les conséquences à long terme du financement garanti par le gouvernement et le niveau d'endettement relatif ainsi que les risques qu'il représente pour la capacité de gestion des Premières Nations. Plusieurs informateurs clés se sont dits préoccupés par le fait que l'utilisation continue des garanties d'emprunt ministérielles constitue une responsabilité financière croissante pour les Premières Nations en ce qui a trait au service de la dette comme pourcentage de leurs dépenses, en particulier lorsque les revenus locatifs ne suivent pas l'augmentation du niveau d'endettement. Quelqu'un a souligné que certains niveaux d'endettement des Premières Nations étaient ingérables, ou qu'ils le seraient bientôt, en raison des hypothèques en vigueur.

Enfin, un répondant a indiqué que les exigences actuelles pour acquérir les garanties d'emprunt ministérielles compliquent l'accès au programme pour les collectivités qui ont déjà connu des défauts de paiement antérieurs, perpétuant ainsi le besoin de logements croissant dans les collectivités dont la capacité est réduite^{Note de bas de page 20}.

Les personnes interrogées ont avancé qu'ils se posaient des questions relativement au but des garanties d'emprunt ministérielles et s'inquiétaient du manque de clarté quant à la mesure dans laquelle les garanties sont censées favoriser l'accession à la propriété, les logements sociaux ou les deux. Un des répondants a expliqué qu'à l'origine, le programme avait été conçu pour encourager l'accession à la propriété, mais qu'il était plutôt devenu le principal moyen d'obtenir des logements sociaux.

3.1.4 Volet sur l'allocation-logement du Programme d'aide au revenu

Bien qu'elle ne fasse pas partie du Programme de logement, l'allocation-logement est une dépense admissible pour les bénéficiaires d'une aide au revenu (supérieure aux indemnités de vie chère) dans les réserves. Elle vise à subventionner les coûts liés au logement et reflète les politiques de la province où est située la réserve^{Note de bas de page 21}. Les bureaux régionaux d'AANC distribuent les fonds alloués à l'aide au revenu à chaque Première Nation; toutefois, l'approche diffère entre les régions et entre les collectivités quant à la façon dont les fonds de l'allocation-logement sont administrés par rapport à l'aide au revenu. Ce problème a eu des répercussions importantes sur l'abordabilité du logement pour les bénéficiaires de l'aide au revenu, ainsi que sur les administrations des Premières Nations qui tentent de s'assurer que leurs membres à faible revenu ont un logement adéquat.

Selon les personnes interrogées d'AANC, les allocations régionales liées à l'allocation-logement ne prennent pas correctement en compte les besoins réels et ne suivent pas le rythme des politiques provinciales. Cette situation a entraîné des inégalités entre les Premières Nations et les régions où, dans certains cas, les formules utilisées pour l'allocation-logement ne prennent en considération que le nombre de bénéficiaires de l'aide au revenu qui vivent dans des logements sociaux subventionnés par la SCHL faisant l'objet d'une garantie d'emprunt ministérielle alors que dans d'autres régions, la formule prend en compte tous les bénéficiaires d'une aide au revenu, peu importe le type de logement. Cette situation survient malgré le fait que le programme d'aide au revenu d'AANC ait pour but de reproduire les politiques et les taux de la province où la réserve est située et que la répartition provinciale des coûts liés au logement soit appliquée peu importe le type de logement.

En outre, il n'y a pas d'uniformité entre les Premières Nations quant à la façon dont elles administrent les fonds. Elles les incluent souvent dans les paiements d'aide au revenu destinés aux bénéficiaires (conformément aux pratiques provinciales). D'autres fois, elles conservent le montant pour payer le loyer ou utilisent les fonds pour payer l'hypothèque à la SCHL. Il s'ensuit un risque que les sommes prévues pour les bénéficiaires de l'allocation-logement subventionnent les logements pour des personnes qui ne sont pas admissibles à l'aide au revenu^{Note de bas de page 22}.

Ces problèmes doivent être examinés de façon plus approfondie et des recommandations doivent être formulées dans l'évaluation de l'aide au revenu, qui devrait être achevée en juin 2017.

3.1.5 Propriété du logement et logement axé sur le marché

Le gouvernement du Canada joue un rôle modeste pour faciliter l'accession à la propriété et le logement axé sur le marché dans les réserves. Environ le tiers des résidences dans les réserves sont de propriété privée par le biais de différents mécanismes décrits à la section 1.2.1. Dans les collectivités de capacité élevée où la production de recettes est appropriée, l'utilisation de fonds renouvelables pour rembourser les hypothèques ainsi que les relations directes avec les banques sont fréquentes. Les constatations des études de cas concernant les collectivités où des relations directes avec des banques avaient été établies laissent entendre que cette procédure entraîne un portefeuille de logements beaucoup plus durable sur le plan des risques et de la responsabilisation liée au logement que les régimes qui dépendent exclusivement ou presque exclusivement des logements sociaux de la SCHL. Mais finalement, l'accession à la propriété ne constitue pas un marché en soi, et un marché immobilier traditionnel est très rare dans les réserves, étant donné la complexité unique des biens fonciers dans les réserves, comme précisé à la section 3.1.1 relativement aux titres de propriété et aux intérêts fonciers. Sur ce point, plusieurs personnes interrogées se demandaient si « axé sur le marché » décrit adéquatement l'accession à la propriété dans la plupart des collectivités dans les réserves, compte tenu des limites imposées par la Loi sur les Indiens (comme l'absence de propriété privée et de capacités traditionnelles d'acheter, de vendre et de louer à l'extérieur des réserves).

Alors que les non-membres des Premières Nations ne peuvent être en possession légale de terres de réserve, en vertu de la Loi sur les Indiens, ils peuvent obtenir le droit d'utiliser ou d'occuper des terres de réserve en signant des baux ou en acquérant des permis ou des licences. Les baux, permis et licences doivent être approuvés par le conseil de bande et le ministre, et sont délivrés par AANC. De rares exemples comme ceux-ci sont plus près de l'approche traditionnelle axée sur le marché comme à l'extérieur des réserves, en ce sens qu'il est permis de procéder à un échange de services et de revenus, comme les régimes de gestion immobilière comprenant des logements locatifs.

Lorsque les Premières Nations ont l'intention, la capacité, la gouvernance et les moyens de faciliter l'accession à la propriété, elles y arrivent principalement sans avoir recours au gouvernement^{Note de bas de page 23}, même si dans bien des cas, le gouvernement ou des organismes financés par le gouvernement, comme le Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières nations ou d'autres organismes spécialisés dans les infrastructures des Premières Nations, aident les réserves à suivre les processus juridiques et logistiques nécessaires pour accéder à la propriété. Ce rôle du gouvernement est considéré comme approprié (cet aspect sera traité plus en détail dans la section 4.2) et efficace, puisqu'il est axé sur la capacité, les connaissances et l'analyse des paramètres juridiques de la promotion actuelle de l'accession à la propriété, si l'on tient compte des articles de la Loi sur les Indiens qui traitent des terres, qui ne pourraient prévoir les normes actuelles en matière de gestion des terres et de logement.

Même si les participants aux entrevues et aux études de cas étaient généralement d'avis qu'il y a un réel désir de promouvoir l'accession à la propriété, ils se demandaient si une attention suffisante est portée au renforcement de la capacité des administrations des Premières Nations à gérer les divers aspects de la propriété et à la mesure dans laquelle les attentes devraient être importantes ou immédiates relativement à la propriété ou aux marchés du logement étant donné les problèmes de crédit que doivent surmonter les particuliers emprunteurs (comme le manque de crédit ou le lourd niveau d'endettement à des taux d'intérêt excessifs dans le cas du financement des prêts personnels).

Les personnes interrogées ont remis en question la nécessité du Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières Nations au-delà de ses initiatives de renforcement des capacités, compte tenu des relations de crédit directes entre les Premières Nations admissibles et les banques, des résultats limités de l'initiative sur le plan des garanties de prêt réelles jusqu'à maintenant (185 prêts sont garantis par le Fonds, y compris 96 pour des constructions neuves) et des garanties d'emprunt ministérielles offertes.

Cependant, il convient de souligner que le tiers des Premières Nations se sont déjà engagées à miser sur le soutien du Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières Nations à des fins de renforcement des capacités et du crédit des particuliers et des administrations des bandes pour rendre l'accès à la propriété et l'obtention de prêts hypothécaires plus durables à long terme. Même si les relations directes avec les banques se sont avérées efficaces, le seuil de l'admissibilité à un prêt est plus bas dans ces cas en raison des garanties d'emprunt ministérielles et par conséquent, il est potentiellement plus facile de se procurer un prêt directement auprès des banques que par l'entremise du Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières Nations. Autrement dit, la capacité d'une Première Nation à garantir un prêt est considérée avant le crédit ou les méthodes de paiement des emprunteurs, ce qui représente une responsabilité pour la bande. Selon les gestionnaires de fonds, le Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières Nations travaille de façon à considérer le créancier de la même façon qu'il serait considéré à l'extérieur des réserves. En raison de l'utilisation considérable qu'en font les Premières Nations intéressées parallèlement au nombre relativement faible de garanties de prêt réelles, il est possible qu'avec un renforcement de la gouvernance et de la capacité dans les réserves et la réalisation de travaux en cours pour améliorer la gestion du crédit et des dettes des particuliers et des administrations des bandes, les prêts hypothécaires obtenus par le biais du Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières Nations augmentent.

Finalement, des informateurs clés ont suggéré la mise en place d'un continuum des priorités pour répondre aux besoins en matière de logement dont le point de départ serait les besoins liés à la santé et à la sécurité ainsi que les besoins sociaux, ensuite la gestion et la planification des terres et enfin l'accession à la propriété et la promotion du logement axé sur le marché, au besoin. Au bout du compte, l'accession à la propriété et le logement axé sur le marché ne peuvent être vus comme des solutions durables aux problèmes liés au logement dans les réserves que s'ils font partie d'un continuum d'options en matière de logement. Dans bon nombre de collectivités des Premières Nations, il demeure indispensable de renforcer les capacités nécessaires pour remplir les conditions préalables au logement axé sur le marché, comme la présence d'options claires concernant le régime foncier pour les achats et les transferts, une économie assez solide et des particuliers ayant un bon dossier de crédit, avant que de telles initiatives puissent être mises en œuvre avec succès.

Parmi les conditions préalables essentielles au logement axé sur le marché figurent les possibilités de développement économique et d'emploi pour les membres des collectivités des Premières Nations, le soutien et l'engagement des dirigeants des Premières Nations, des travailleurs de métier qualifiés à l'échelle locale, des gestionnaires du logement formés, des garanties pour le prêteur, du financement disponible et accessible, du financement pour les infrastructures, des politiques détaillées en matière de logement et une certaine capacité d'application de même que la participation et l'éducation de la collectivité^{Note de bas de page 24}.

4.1.1 Portrait national

Les Premières Nations qui rapportent des données à AANC ont ajouté 13 600 unités d'habitation entre 2005 et 2014, pour un total d'environ 111 000 unités actuellement. À peu près 31 % de ces unités appartiennent à des intérêts privés et les autres sont un mélange de logements locatifs appartenant aux bandes, de logements sociaux ou d'autres types d'unités sous la responsabilité des bandes. Ces chiffres prennent en compte les unités qui ont été démolies ou ajoutées dans le cadre de modifications des limites et qui représentent habituellement une croissance d'un à deux pour cent par année (voir figure 2). La population dans les réserves a notamment augmenté à un taux de quatre à cinq pour cent par année, avec un taux de naissance beaucoup plus élevé qu'à l'extérieur des réserves.

Équivalent textuel de la Figure 2 : Chiffres montrant la croissance du parc immobilier des collectivités des Premières Nations à l’étude : 2005 à 2014

Cette figure est un tableau à barres verticales qui illustre le nombre total de logements par année et la variation comparativement au total de l’année précédente; les nouveaux logements sont ajoutés au haut de chaque barre, pour montrer le total sur un seul axe. Le graphique indique qu’il y a environ 96 500 logements existants la première année et 1 196 nouveaux logements en 2005. En 2006, 1 934 logements sont ajoutés, et 2 263, 1 625, 1 617, 1 408, 1 449, 1 164, 1 932 et 1 355 logements sont ajoutés de 2007 à 2014, respectivement. Sur le second axe, un graphique linéaire illustre le changement en pourcentage comparativement à l’année précédente, soit environ une croissance de 1 % en 2005 comparativement à l’année précédente, et de 2 %, 2,3 %, 1,6 %, 1, 5 %, 1,2 %, 1,2 %, 1,1 %, 1,3 % et 1,3 % de 2006 à 2014, respectivement.

Environ 1 600 unités par année sont ajoutées et 400 sont retirées ou démolies. De 2005 à 2014, 12 869 résidences ont été construites, ce qui indique qu'environ 10 % du parc immobilier a été construit depuis 2005. Pendant la même période, il y a eu 23 737 rénovations effectuées sur des habitations appartenant aux bandes. Les données montrent également une diminution marquée du nombre d'unités construites de 2010 à 2014 et des rénovations de 2013 à 2014 par opposition aux années précédentes.

À l'échelle nationale, environ 75 % des résidences sont jugées « adéquates » par les gestionnaires du logement des Premières Nations et les administrateurs des bandes, ce qui n'a pas changé de 2005 à 2014 (voir figure 3).

Une évaluation des conditions de logement a conclu qu'environ deux habitations sur dix ont besoin de travaux de rénovation majeurs, et que cinq pour cent d'entre elles nécessitent des travaux de plomberie (voir figure 4). Il y a eu une très modeste diminution du pourcentage de résidences nécessitant des travaux de rénovation majeurs en général de 2005 à 2014.

Entre 1,5 % et 2 % des résidences (1 600 à 2 200 résidences) dans les réserves n'ont pas de service d'alimentation en eau (système d'alimentation en eau communautaire, individuel [puits ou source] ou livrée par camion) en tout temps et ce pourcentage n'a pas changé entre 2005 et 2014. Le pourcentage de résidence sans service d'élimination des eaux usées a légèrement diminué, passant d'environ 3,8 % à 2,6 % (ou environ 1 900 habitations) (voir figure 5). Le lien entre le logement et les infrastructures liées au logement est essentiel. L'incapacité à financer les infrastructures empêche souvent la construction de nouvelles résidences, en particulier les systèmes d'alimentation en eau, les routes et les réseaux d'égouts^{Note de bas de page 33}.

Équivalent textuel de la Figure 3 : Nombre de logements construits et rénovés de 2005 à 2012 et pourcentage de logements adéquats de 2005 à 2014

La figure est un tableau à barres verticales adjacentes, dont la première barre indique le nombre de logements construits par année et la seconde barre indique le nombre de logements rénovés. Le nombre d’unités d’habitation construites se chiffre à approximativement 1 550, 2 050, 2 200, 1 600, 1 350, 1 550, 1 450, et 1 050 de 2005 à 2012, respectivement. Le nombre d’unités d’habitation rénovées se chiffre à environ 2 500, 2 700, 3 350, 2 650, 3 350, 3 700, 3 150 et 2 400 de 2005 à 2012, respectivement. Le second axe est un graphique linéaire indiquant le pourcentage de logements jugés adéquats de 2005 à 2014. La courbe montre qu’il y a eu très peu de changement, le pourcentage se situant entre 72 % et 75 %.

Équivalent textuel de la Figure 4 : Pourcentage des logements à l’échelle nationale devant être remplacés ou nécessitant des travaux de rénovation majeurs ou de plomberie de 2005 à 2014

Cette figure est un graphique à trois courbes organisé par année. La première courbe représente le pourcentage des logements exigeant des rénovations majeures; le pourcentage étant relativement stable entre 22 % et 23 % de 2005 à 2009, fléchissant légèrement de 21 % à 19 % entre 2010 et 2013, et se situant à environ 20 % en 2014. La deuxième courbe est le pourcentage des logements devant être remplacés, qui est stable à approximativement 5 % de 2005 à 2014. La troisième courbe représente le pourcentage des logements exigeants des travaux de plomberie, qui fluctue légèrement entre 3 % et 4 % de 2005 à 2012.

Équivalent textuel de la Figure 5 : Nombre total de logements et pourcentage des logements sans système d’alimentation en eau (figure supérieure) et sans système d’élimination des eaux usées (figure inférieure) de 2005 à 2014

Il y a deux graphiques. Le premier est un graphique à barres dont le premier axe représente le nombre total des logements sans alimentation en eau pour une année donnée, c’est-à-dire approximativement 1 600, 1 700, 2 250, 2 050, 2 050, 2 000, 1 950, 2 150, 1 900 et 1 800 de 2005 à 2014, respectivement. Le second axe de ce graphique est une courbe reliant chaque barre et représentant le pourcentage des logements sans alimentation en eau pour une année donnée. Ces pourcentages sont 1,6 %, 1,7 %, 2,2 %, 2,1 %, 2,1 %, 1,9 %, 2,2 %, 1,9 % et 1,8 % de 2005 à 2014, respectivement.

Le second graphique est organisé de la même façon, sauf qu’il illustre le nombre de logements sans égout, le total étant d’approximativement de 3 750, 3 350, 3 750, 3 700, 3 700, 3 700, 3 400, 3 350, 3 050 et 2 900 de 2005 à 2014, respectivement. Les pourcentages sont de 3,9 %, 3,4 %, 3,7 %, 3,6 %, 3,5 %, 3,5 %, 3,1 %, 3 %, 2,7 % et 2,6 % de 2005 à 2014, respectivement.

Selon les données du recensement canadien, en 2011, environ neuf pour cent des personnes vivant dans des réserves déclaraient vivre dans une habitation surpeuplée. Ce taux a légèrement diminué à chaque période de recensement, passant d'un taux de 12 % en 2001 à 10 % en 2006. La croissance rapide de la population dans les réserves est supérieure au rythme de construction des logements et contribue au surpeuplement. Par conséquent, les logements se détériorent beaucoup plus rapidement que prévu, ce qui fait augmenter les coûts d'entretien et compromet la santé des locataires; le problème le plus courant étant la moisissure^{Note de bas de page 39}, ^{Note de bas de page 40}. Même si des rénovations sont effectuées dans les habitations surpeuplées, il y a une forte probabilité que la moisissure réapparaisse^{Note de bas de page 41}. Cette situation a été confirmée par les gestionnaires du logement des Premières Nations dans les collectivités qui ont participé aux études de cas, qui ont affirmé que la moisissure était leur plus grande préoccupation et qu'il s'agissait de la plus fréquente raison justifiant des rénovations. Elle a été associée à une construction médiocre (normalement, les logements construits avant les régimes fonciers actuels) et à l'utilisation par les occupants de systèmes de ventilation modernes dans les résidences plus récentes (problème réglé grâce à des programmes d'éducation destinés aux occupants dans beaucoup de collectivités) et est aggravée par le surpeuplement.

4.1.2 Observations régionales, géographiques et économiques

Il y avait des écarts importants entre les régions quant au pourcentage de logements jugés adéquats par les gestionnaires du logement des Premières Nations. La plupart des régions ont connu une très légère hausse des logements adéquats, alors que la Saskatchewan a connu une diminution importante^{Note de bas de page 42} et que l'Alberta a connu une importante augmentation^{Note de bas de page 43}. Le Manitoba et la Colombie-Britannique faisaient constamment partie des régions où le pourcentage était parmi les plus bas, et c'était au Canada Atlantique et au Québec qu'il était le plus élevé (voir figure 6).

En outre, même si le surpeuplement a légèrement diminué entre 2001 et 2011, les seules régions où une amélioration marquée a été observée étaient l'Ontario et le Québec, alors que les taux de surpeuplement dans les Prairies étaient systématiquement plus élevés. Les taux de surpeuplement étaient constamment plus faibles dans la région de l'Atlantique, en Colombie-Britannique et au Yukon (voir figure 7).

Même si à l'échelle nationale, un éloignement accru est généralement associé à une diminution du caractère adéquat des logements, cette relation est moins évidente lorsque l'on examine les écarts régionaux. Le contraire semble vrai en Saskatchewan et en Alberta (où l'éloignement accru est lié à un caractère plus adéquat), ce qui laisse supposer certains problèmes avec les indicateurs du caractère adéquat (voir section 5).

Cependant, lorsque l'on examine les taux de surpeuplement, une relation entre l'éloignement accru et le surpeuplement accru est observée à l'échelle nationale et dans chaque région. Il y a aussi une relation importante entre le taux d'emploi, le surpeuplement et le caractère adéquat.

Même si toutes ces variables s'entrecroisent pour brosser un tableau des liens clairs qui existent entre l'éloignement ainsi que l'économie et le caractère adéquat et le surpeuplement, le meilleur indicateur du caractère adéquat et du surpeuplement est la région, une tendance manifeste se dessinant dans les prairies où les conséquences sont beaucoup plus graves, même lorsque d'autres variables sont contrôlées.

Équivalent textuel de la Figure 6 : Écarts entre les régions quant au pourcentage de logements jugés « adéquats » observé, en moyenne, dans les collectivités de 2005 à 2014

Il s’agit d’un graphique à barres organisé par région, chaque région comprenant deux barres pour illustrer la différence entre 2005 et 2014. Dans la région de l’Atlantique, la première barre montre 80 % pour 2005 et la seconde, 83 % pour 2014; au Québec le pourcentage est de 83 % en 2005 et de 89 % en 2014; en Ontario, 73 % en 2005 et 79 % en 2014; au Manitoba, 65 % en 2005 et 68 % en 2014; en Saskatchewan, 82 % en 2005 et 70 % en 2014; en Alberta, 68 % en 2005 et 77 % en 2014; en Colombie-Britannique, 79 % en 2005 et 81 % en 2014; et au Yukon, 69 % en 2005 et 68 % en 2014.

Veuillez noter que le taux national s’est maintenu à environ deux pour cent.

Équivalent textuel de la Figure 7 : Pourcentage des personnes vivant dans des logements surpeuplés dans les réserves par région pour les années de recensement 2001, 2006 et 2011

Il s’agit d’un graphique à barres organisé par région, chaque région comprenant trois barres pour illustrer la différence entre les années de recensement 2001, 2006 et 2011. En Alberta, les pourcentages sont 17 %, 16 % et 17 %. En Atlantique, les pourcentages sont 5 %, 3,5 % 4 %. En Colombie-Britannique, les pourcentages sont stables à 4 %. Au Manitoba, les pourcentages sont 21 %, 20 % et 23 %. En Ontario, les pourcentages sont 9 %, 6,5 % et 5 %. Au Québec, les pourcentages sont 13 %, 7,5 % et 8 %. En Saskatchewan, les pourcentages sont 21 %, 18 % et 19 %. Au Yukon, les pourcentages sont 4 %, 3 % et 4 %.

Les membres des collectivités qui ont participé aux études de cas possédant des régimes d’habitation comprenant des politiques, des plans de logement et des ressources consacrées au logement clairs, ont unanimement affirmé que leur capacité à entretenir leur portefeuille de logements est attribuable à leur capacité à produire des recettes, et dans tous les cas où une société de logement efficace était présente, les recettes découlaient principalement, pour ne pas dire exclusivement, des revenus locatifs. Cette observation peut expliquer les écarts régionaux. Le principal aspect pouvant expliquer partiellement les tendances décrites précédemment distinguant les Prairies des autres régions semble lié à l’opposition aux régimes de location, d’autant plus que lorsque l’on mesure les facteurs économiques et géographiques, les différences régionales entre les Prairies et toutes les autres régions persistent. Les personnes interrogées ont essentiellement indiqué qu’il s’agissait d’un facteur important empêchant ces collectivités d’apporter des améliorations considérables à leur parc immobilier.