Audit de la gestion des litiges - 2025

3.1.1 Documentation et exécution des rôles et des responsabilités en matière de gestion des litiges

Il est essentiel d'établir et de documenter clairement les rôles et les responsabilités afin de promouvoir la clarté, la reddition de comptes et la collaboration tout en favorisant une gestion efficace et efficiente des litiges.

Au sein de RCAANC et de SAC, ces rôles et responsabilités sont décrits dans plusieurs accords et documents d'orientation de haut niveau. Il s'agit notamment de protocoles d'entente entre RCAANC et SAC, protocoles d'entente individuels entre les secteurs Politiques et orientations stratégiques, Traités et gouvernement autochtone et Résolution et partenariats de RCAANC, ainsi que de protocoles d'entente distincts entre RCAANC, SAC et JUS.

Pour plus de clarté et de cohérence, la DSGL a créé une trousse d'outils de gestion des litiges qui décrit les rôles et les responsabilités en plus de fournir des pratiques recommandées pour la conduite des activités liées aux litiges.

Certaines UGL, telle que la Direction des litiges et des règlements de la Direction générale des ententes de règlement et des réclamations pour les expériences vécues dans l'enfance et l'équipe de la Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuit affectée au principe de Jordan et à l'Initiative : Les enfants inuits d'abord ont élaboré des orientations supplémentaires pour tenir compte de leur contexte opérationnel distinct. Dans la plupart des cas, ces documents restent cohérents avec la trousse d'outils, à quelques exceptions près.

• La trousse d'outils de la Direction générale des ententes de règlement et des réclamations pour les expériences vécues dans l'enfance traite de la nature unique des revendications relatives à l'enfance et des litiges propres à la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens.
• À la Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuit, l'équipe du principe de Jordan et de l'Initiative : Les enfants inuits d'abord disposent de documents d'orientation intitulés « Litigation 101 » et « Back to Basics Approach »^{Note de bas de page 9} mis à la disposition du personnel.

Collectivement, ces protocoles d'entente et documents d'orientation forment un cadre pour la gestion des principales activités liées aux litiges, notamment le triage stratégique des causes, la gestion continue des causes, les règlements extrajudiciaires, les réunions d'information à l'intention de la haute direction et des ministres, le soutien aux comités de gouvernance et les rapports sur les passifs éventuels. Toutefois, malgré l'existence de ces documents de référence, l'audit a permis de constater que certains rôles et certaines responsabilités pourraient être mieux précisés.

Bien que la fonction de « surveillance de la gestion » fasse partie du titre de la DSGL, l'examen des rôles et responsabilités documentés a révélé que son rôle de surveillance se limite à des fonctions de soutien telles que l'approbation de certains mandats de règlement, l'élaboration et la fourniture de documents d'orientation de haut niveau, l'organisation de formations spéciales à l'intention du personnel des UGL et la coordination des exercices de triage stratégique des causes et des réunions d'information ministérielles. La documentation actuelle ne précise pas le type de surveillance opérationnelle que la DSGL devrait assurer pour l'ensemble des activités ministérielles en matière de litiges. Ces responsabilités pourraient inclure l'orientation, l'analyse, la prise de décision et un contrôle plus vaste. Vu ses ressources limitées, sa position au sein de RCAANC ainsi que ses connaissances et ses pouvoirs limités relativement aux employés et aux activités de SAC, la DSGL ne peut pas assurer une surveillance opérationnelle plus complète et plus efficace, en particulier en ce qui concerne les UGL de SAC.

Le rôle des USJ ministérielles dans le soutien aux activités de litiges pourrait également être mieux établi. Bien que l'audit n'ait pas inclus l'examen des activités des USJ, les entretiens ont permis de constater que d'après les employés de RCAANC et de SAC, les USJ ministériels jouent un rôle clé dans la surveillance des activités de litiges et la reddition de comptes connexes à la haute direction, de même que dans les interactions avec les avocats plaidants de JUS relatives aux mesures à prendre pour résoudre les causes. La trousse d'outils de la DSGL mentionne la participation limitée des USJ au triage stratégique des causes ainsi qu'aux réunions d'information ministérielles, mais n'établit pas de responsabilités dans d'autres domaines, comme la reddition de comptes directement à la haute direction. Les personnes interrogées ont suggéré de mieux établir, dans la trousse d'outils actuelle, le rôle des USJ dans les questions liées aux litiges afin d'éviter toute confusion et tout chevauchement des responsabilités avec celles des UGL.

Les examens des processus de certaines UGL (Direction générale des ententes de règlement et des réclamations pour les expériences vécues dans l'enfance, Programmes et des partenariats en matière d'éducation et de développement social, Services à l'enfance et à la famille des Premières Nations, Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuit – Bureau du sous-ministre adjoint ainsi que du principe de Jordan et Initiative : Les enfants inuits d'abord) ont permis de constater que les rôles liés au triage stratégique des causes et aux règlements extrajudiciaires sont généralement exercés comme prévu. Cependant, la Direction des litiges et des règlements de la Direction générale des ententes de règlement et des réclamations pour les expériences vécues dans l'enfance, qui fonctionne dans un contexte très distinct en raison de la nature délicate des litiges dont elle s'occupe, utilise la communication sur papier pendant le processus de triage stratégique des causes pour protéger les renseignements de nature délicate, ou reçoit des dossiers directement de JUS dans le cadre d'un processus sur papier.

Bien que les UGL soient structurées au sein des secteurs afin de favoriser l'intégration avec les équipes chargées des politiques et des programmes, il n'existe aucune attente précise sur la manière dont doivent se faire l'analyse stratégique et la prévention des litiges futurs. L'audit n'a donc pas été en mesure de vérifier si ces activités étaient menées à bien. Il n'est pas non plus certain que les UGL ont la capacité nécessaire pour mener des activités d'analyse stratégique et de prévention en plus de gérer la charge de travail quotidienne liée aux litiges. Auparavant, dans le cadre d'un modèle centralisé, ces activités d'analyse et de prévention devaient être réalisées par la Direction générale de la gestion et du règlement des litiges. Avec la décentralisation, ces responsabilités ont été transférées aux UGL, mais les autres activités liées aux litiges limitent la capacité disponible pour ces travaux.

Des incohérences dans la définition et l'exercice des rôles et les responsabilités en matière de gestion des litiges ont été observées dans l'ensemble des UGL. L'absence d'attentes et d'orientations claires concernant certaines activités telles que l'analyse stratégique et la prévention contribue à ces incohérences et risque de nuire à l'efficacité ou à l'efficience de la gestion des litiges, à la surveillance et à la cohérence de l'approche ministérielle.

3.1.2 Orientations et formation en matière de gestion des litiges

L'audit a permis de constater que les orientations visant à soutenir une gestion efficace des activités de litiges sont établies et documentées dans des documents généraux tels que la trousse d'outils de la DSGL et divers guides élaborés par la DSGL et les différentes UGL.

La trousse d'outils de la DSGL, mise à la disposition du personnel de toutes les UGL, sert de référence de haut niveau pour la conduite des activités de litiges, y compris le triage stratégique des causes et les règlements extrajudiciaires. Les intervenants interrogés ont mentionné qu'il s'agit d'une ressource utile. En outre, la DSGL a élaboré plusieurs documents d'orientation décrivant les pouvoirs, les rôles, les responsabilités et les procédures étape par étape permettant d'obtenir et d'exécuter des mandats de règlement. La DSGL préside également des téléconférences hebdomadaires et mensuelles avec les UGL pour discuter des orientations et répondre aux questions.

Comme il en a été question précédemment, certaines UGL (p. ex. Direction générale des ententes de règlement et des réclamations pour les expériences vécues dans l'enfance, Programmes et partenariats en matière d'éducation et de développement social ainsi que principe de Jordan et Initiative : Les enfants inuits d'abord de la Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuit) se sont dotées d'orientations supplémentaires afin d'approfondir les informations contenues dans la trousse d'outils de la DSGL. Toutefois, certaines UGL ont indiqué qu'elles ne disposent pas des ressources ou du temps dont elles auraient besoin pour élaborer des orientations sur mesure reflétant la nature précise de leur travail. Par conséquent, des aspects importants du fonctionnement des UGL, tels que la gestion des recours collectifs, ne sont décrits dans aucun document d'orientation à l'échelle de la DSGL ou des UGL. En l'absence d'orientations précises, les employés des UGL s'adressent souvent à des collègues d'expérience, à d'autres UGL ou aux USJ pour obtenir de l'information et de l'aide. L'audit a également révélé qu'il n'existe aucun processus officiel permettant d'évaluer régulièrement si les orientations existantes en matière de gestion des litiges au sein de RCAANC et de SAC sont adéquates et complètes.

L'audit a permis de constater que les orientations existantes ne décrivent pas les attentes en matière d'analyse stratégique, d'intégration de la gestion des litiges aux activités de politique et de programme, ou de prévention des litiges futurs. Les entretiens ont montré que les attentes concernant ces activités ne sont pas claires et que tous ne comprennent pas de la même façon comment aborder les travaux d'analyse stratégique, d'intégration ou de prévention. Il s'agit d'un enjeu important puisque le modèle décentralisé devait permettre à la DSGL, en tant qu'organisme de surveillance, de soutenir l'analyse stratégique et de faciliter la prise de mesures de prévention en collaboration avec les UGL et leurs homologues chargées des programmes et des politiques. Ce résultat est cependant difficile à obtenir en l'absence d'attentes et d'activités clairement établies pour orienter les travaux.

Bien que les documents d'orientation de la DSGL et des UGL servent également de ressources de formation pour les nouveaux employés des UGL, il n'existe aucun programme officiel de formation à la gestion des litiges. Les entretiens ont révélé que les gestionnaires de dossiers possèdent des connaissances institutionnelles précieuses en matière de gestion des litiges, mais que ces connaissances se perdent souvent lors du départ de ces employés. Les séances d'orientation proposées par la DSGL ne sont pas obligatoires, et la formation est généralement proposée sur une base ponctuelle lorsque de nouvelles exigences surgissent ou en réponse à des demandes précises des UGL.

L'audit a révélé que, dans le contexte décentralisé actuel, les UGL présentent différents niveaux de connaissance, d'expérience et de capacité quant à leurs responsabilités en matière de gestion des litiges. Certaines n'ont pas les ressources nécessaires pour élaborer et tenir à jour des documents de formation, et s'en remettent à la DSGL pour leur fournir des orientations et une formation générales. Certains mandats ont également conduit des UGL à élaborer leurs propres orientations et pratiques sur mesure, ce qui a entraîné des incohérences au sein des ministères et l'adoption d'approches de gestion des litiges différentes. En l'absence d'orientations complètes et d'une formation obligatoire, les activités de gestion des litiges risquent de ne pas être exécutées de manière efficace ou efficiente, ce qui empêcherait la pleine atteinte des objectifs du modèle décentralisé. De plus, si l'on ne porte pas l'attention voulue à l'établissement et à la mise en œuvre d'activités de prévention des litiges, les conséquences pourraient être négatives à long terme.

3.1.3 Structures de gouvernance et de surveillance

La DSGL offre un soutien et des services de secrétariat à une série de comités de gouvernance sur la gestion des litiges aux niveaux des directeurs généraux et de la haute direction. Cela inclut :

• Comité des directeurs généraux sur les litiges (CDGL) : Composé de membres au niveau des directeurs généraux (DG) et de représentants de l'USJ, ce comité fournit des orientations sur des questions clés liées aux litiges, notamment des questions nécessitant une rétroaction ministérielle, y compris les mandats de négociation de règlements, les stratégies de litiges, les nouvelles politiques en matière de litiges et les enjeux relatifs aux responsabilités éventuelles. Le CDGL peut également acheminer des questions au Comité de la haute direction sur les litiges, au besoin.
• Comité mixte sur les questions budgétaires et les activités : Composé de représentants de RCAANC, de SAC et de JUS, ce comité supervise le partenariat relatif aux services juridiques. Il se réunit généralement toutes les six (6) semaines pour fournir des conseils et faire des recommandations sur les aspects propres aux activités et aux finances des services juridiques ainsi que pour coordonner et contrôler les protocoles d'entente ministériels afin de garantir une utilisation des ressources conforme aux priorités stratégiques et à la capacité financière de chaque organisation.
• Comité ferroviaire de la haute direction : Tribune interministérielle composée de DG de SAC, de RCAANC, de Transports Canada et de JUS où l'on discute des enjeux ou des revendications relatifs aux biens-fonds ferroviaires.
• Comité de la haute direction sur les litiges (CHDL) : Composé de chefs de secteur, de sous-ministres et de représentants de l'USJ, ce comité sert de tribune de discussion et d'orientation sur les questions liées aux litiges avec les Autochtones qui ont des conséquences majeures sur les activités et les politiques de RCAANC, de SAC et des autres ministères.
• Groupe de travail des sous-ministres (SM) sur les litiges avec les Autochtones : Créé par le SM de RCAANC en juin 2024, ce groupe sert de tribune de discussion et d'orientation pangouvernementale sur la gestion des litiges avec les Autochtones. Il se compose des SM de RCAANC, de SAC, de JUS, du ministère des Finances, du Bureau du Conseil privé et du Secrétariat du Conseil du Trésor. Ce groupe de travail est appuyé par un groupe de travail sur la gestion des litiges du niveau des DG, coordonné par la DSGL.

Bien que chaque structure de gouvernance dispose d'un mandat qui lui est propre, la plupart des comités et groupes de travail du niveau des DG se réunissent uniquement au besoin. L'audit a permis de constater des incohérences dans le recours au CDGL par les UGL. Certaines d'entre elles consultent régulièrement ce comité sur les questions visées par son mandat, tandis que d'autres travaillent directement avec leurs unités chargées des politiques et des programmes et avec JUS, sans faire participer le CDGL à leurs dossiers de litiges.

En outre, le CHDL a cessé de se réunir de 2022 à 2024 et n'a repris ses réunions trimestrielles qu'en juin 2024, en raison de l'attention accrue portée aux litiges avec les Autochtones et aux passifs éventuels connexes.

L'approche actuelle, qui consiste à recourir seulement au besoin à certaines structures de gouvernance, résulte peut-être d'une mauvaise communication de leur mandat, de leur objectif et de leur importance pour les responsables des secteurs. Sans tirer pleinement parti des structures de gouvernance pour assurer surveillance opérationnelle et stratégique, au contrôle opérationnel et stratégique, il existe un risque qu'une approche ministérielle cohérente de la gestion des litiges avec les Autochtones ne soit pas atteinte. Cela pourrait contribuer à rendre l'affectation des ressources inefficiente, nuire à l'harmonisation des priorités et compliquer le soutien des objectifs de réconciliation du gouvernement du Canada.

3.2.1 Prévisions et gestion des coûts des services juridiques

La DSGL et les secteurs/UGL dépendent de JUS pour fournir rapidement des prévisions précises et fiables conformément aux échéances fixées dans les protocoles d'entente entre RCAANC et JUS, et entre SAC et JUS, pour 2021-2024. Selon les protocoles d'entente :

• Des séances de planification stratégique communes sont organisées entre RCAANC, SAC et JUS pour étayer le processus de prévision et de suivi de la demande et de la prestation de services juridiques.
• Les résultats de ces séances de planification et de prévision sont consignés aux annexes B.2 (services consultatifs) et E (litiges) du protocole d'entente. Les prévisions relatives aux services consultatifs sont communiquées par la DSGL aux programmes pour examen et rétroaction, et les prévisions relatives aux services de gestion des litiges sont communiquées par la DSGL aux UGL pour examen et rétroaction.
• JUS exige qu'on lui fasse parvenir le renouvellement de tous les protocoles d'entente au plus tard le 1er avril de chaque année et vise à obtenir les mises à jour annuelles signées de l'annexe B le plus tôt possible au cours de chaque exercice financier; toutefois, il peut y avoir des retards.
• Un calendrier de facturation par anticipation est également établi pour les paiements effectués par RCAANC et SAC à JUS, généralement répartis comme suit :
  • un premier versement (50 % de la prévision approuvée) pour la période de juillet à septembre;
  • un deuxième versement (40 % de la prévision approuvée) pour novembre;
  • un troisième versement (10 % de la prévision approuvée) en février (c.-à-d., un autre paiement anticipé avant la fin de l'exercice).
• Des rapports sur les services juridiques doivent être fournis par JUS à RCAANC et à SAC au minimum tous les trimestres afin de préciser les coûts réels engagés par rapport aux prévisions. Des renseignements complémentaires par secteur d'activité (services consultatifs et litiges) doivent également être fournis par JUS dans le cadre des exercices de prévision des revenus du ministère (octobre, décembre et février) ainsi qu'en fin d'exercice, au début d'avril.
• Tout changement apporté au montant à payer prévu doit être reflété dans la feuille de calcul de rajustement des prévisions en cours d'exercice.

Toutefois, les entretiens et l'examen des documents indiquent qu'il a été difficile de s'acquitter continuellement de toutes les tâches, fonctions et engagements définis dans les protocoles d'entente en ce qui concerne les prévisions et la facturation. Plus particulièrement, le calendrier et le niveau de détail des informations échangées entre les parties ont parfois rendu difficile le maintien d'un cycle de prévision et de facturation totalement harmonisé et opportun. Bien que les prévisions et les rapports soient communiqués régulièrement, le calendrier de leur livraison et la nécessité d'apporter des éclaircissements ont parfois retardé la mise au point des annexes du protocole d'entente. En outre, les différences sur le plan des formats utilisés et du niveau de détail des rapports ont limité la capacité des ministères à valider et à rapprocher pleinement les renseignements dans le cadre du processus de prévision.

Ces défis et la nature intrinsèquement complexe du cycle des litiges contribuent à la difficulté d'estimer et de gérer efficacement les coûts des services juridiques tout au long du processus de gestion des litiges. Au moment de l'audit, la DSGL négociait des protocoles d'entente révisés entre RCAANC et JUS et entre SAC et JUS afin de mieux harmoniser les pratiques de production des rapports financiers de JUS aux attentes du protocole d'entente, et d'appuyer la gestion des coûts. La DSGL a également mis en place une équipe spéciale, qui comprend des représentants de JUS et du DPFRE de RCAANC (mais pas de SAC)^{Note de bas de page 10}, afin de traiter les questions relatives à la production de rapports. Le Comité mixte sur les questions budgétaires et les activités peut également servir de tribune où RCAANC, SAC et JUS discutent des protocoles d'entente. La DSGL et JUS ont pris des mesures pour améliorer la coordination et la clarté des rapports, y compris une meilleure segmentation des rapports par secteur et par région. La poursuite des efforts à cet égard devrait permettre d'améliorer la cohérence et la rapidité des prévisions et des pratiques de gestion des coûts à l'avenir.

3.2.2 Responsabilité des coûts des services juridiques

Étant donné la nature décentralisée de la gestion des litiges dans les ministères, la responsabilité en la matière incombe aux SMA des secteurs. Toutefois, les intervenants (UGL et DSGL) ne comprennent pas toujours de la même façon la responsabilité des coûts des services juridiques associés à ces litiges. La DSGL gère la relation avec JUS par l'entremise du protocole d'entente, mais ne contrôle pas l'étendue des services juridiques auxquels ont accès les secteurs et les UGL. Au sein de RCAANC, le DPFRE alloue les budgets des services consultatifs juridiques aux secteurs au début de l'exercice, ceux-ci étant responsables de la gestion de ces budgets. La DSGL gère le budget des services de litiges pour les UGL. En cas de dépassement des coûts pour les services consultatifs et les services de gestion des litiges, le DPFRE de RCAANC peut utiliser les réserves du Ministère ou réaffecter des fonds. Par conséquent, les réaffectations de fonds attribuables à des dépassements de coûts de services consultatifs ou de gestion des litiges ne sont pas toujours claires pour les SMA des secteurs, car elles font partie d'exercices de réaffectation plus vastes à l'échelle ministérielle. À SAC, le DPFRE paie JUS pour les services de gestion des litiges et de consultation par l'intermédiaire d'un compte de dépôt, ce qui entraîne une déconnexion entre ceux qui paient les services juridiques et ceux qui les demandent.

Quelle que soit l'approche adoptée pour la gestion des litiges, des dépassements de coûts peuvent survenir en l'absence d'une compréhension cohérente et de responsabilités claires en ce qui concerne les coûts des services juridiques. Il est également important d'assurer une collaboration continue avec JUS et de clarifier les attentes relatives aux rôles pour ce qui est de la ventilation des coûts et des justifications.

3.2.3 Demande de services consultatifs juridiques

L'audit a porté sur la manière dont RCAANC et SAC utilisaient les services de JUS et sur la question de savoir si cette utilisation était conforme aux responsabilités ministérielles établies, et si des mesures étaient en place pour aider à gérer les dépenses juridiques liées aux demandes. Les entretiens et l'examen de la documentation n'ont pas permis de recenser de cas où les UGL ont demandé l'appui de la JUS pour des questions qui auraient pu être traitées à l'interne. Toutefois, l'évaluation a été limitée par plusieurs facteurs ayant une incidence sur la capacité à analyser pleinement la nature et la portée des services de consultation juridique.

L'audit a permis de constater que le volume des services consultatifs demandés par les UGL est relativement faible par rapport à ceux demandés par les secteurs des politiques et des programmes. Dans certains cas, les structures organisationnelles combinent la gestion des litiges avec des fonctions de politique ou de programme, ce qui rend difficile la distinction entre les demandes liées aux litiges et celles liées à des conseils juridiques ou politiques plus généraux. Une plus grande clarté sur la délimitation entre les avis juridiques liés à un litige et les autres services consultatifs permettrait de mieux comprendre quand il convient de solliciter l'avis des USJ.

Les procédures utilisées pour demander des services de consultation juridique et pour faire le suivi de ces demandes varient d'une UGL à l'autre et ne sont pas appliquées de manière systématique. Les approches vont de points de contact désignés pour les demandes à des arrangements informels ou continus, et la documentation limitée en ce qui concerne les coûts connexes. Cette variabilité limite la capacité à contrôler et à évaluer de manière cohérente la nature et la portée des services consultatifs.

En 2023, JUS et la DSGL ont lancé un projet pilote afin d'estimer les heures de travail requises pour les 35 dossiers les plus importants, qui représentent environ 62 % de la facturation prévue à RCAANC. En cas de succès, ce projet pourrait ultérieurement être réalisé à SAC. La DSGL a indiqué que son utilisation reste limitée, ne couvrant à ce jour qu'environ 30 000 $ des coûts de consultation. Étant donné que les domaines des politiques et des programmes sont les principaux utilisateurs de services consultatifs, la plupart des UGL n'ont pas besoin d'utiliser le formulaire de demande de services juridiques en deçà des conseils reçus par l'intermédiaire des dossiers de gestion des litiges de JUS. Des efforts sont en cours pour étendre l'utilisation du formulaire au sein de RCAANC, y compris des discussions avec l'USJ pour clarifier les responsabilités en matière de préparation des estimations. La généralisation du modèle à SAC n'est prévue qu'une fois qu'il aura prouvé son efficacité à RCAANC.

Cependant, la DSGL a l'occasion de continuer à évaluer les résultats du projet pilote actuel et de mettre en œuvre d'autres mesures pour accroître l'utilisation du formulaire au sein de RCAANC. Il pourrait également s'avérer nécessaire de clarifier davantage les attentes et les canaux d'approbation.