Lignes directrices en matière de consultation et d'accommodement : rapport sur les thèmes clés
Table des matières
- Objet du rapport
- Introduction
- À propos des lignes directrices en matière de consultation et d'accommodement
- Processus de mobilisation
- Thèmes clés et énoncés de politique
- Thème 1 : Soutenir et respecter les droits en vertu de l'article 35 au moyen de processus significatifs
- Thème 2 : Établir des relations respectueuses
- Thème 3 : Consentement préalable, libre et éclairé et prise en compte des impacts sur les droits en vertu de l'article 35
- Thème 4 : Soutenir la coordination, l'efficacité et l'imputabilité
- Conclusion
Objet du rapport
Le présent rapport explique les principaux thèmes des nouvelles lignes directrices fédérales proposées en matière de consultation et d'accommodement. Il présente également des ébauches d'énoncés de politique qui contribueront à façonner les lignes directrices. Son objectif est d'aider les ministères et organismes fédéraux à comprendre les lignes directrices à venir et de soutenir les activités de promotion avant leur publication.
Toutes les informations contenues dans ce rapport sont provisoires et seront remplacées par la version finale des nouvelles lignes directrices.
Introduction
Le gouvernement du Canada consulte les Premières Nations, les Inuit et les Métis dès qu'une action ou une conduite proposée par le gouvernement pourrait avoir un impact négatif sur leurs droits. Il s'agit d'une obligation légale fondée sur l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, qui reconnaît et affirme les droits des peuples autochtones.
Le gouvernement du Canada mène également des consultations auprès des Canadiens sur des sujets qui comptent pour eux. Ces consultations permettent de recueillir différents points de vue, de promouvoir la transparence, d'instaurer la confiance et de donner aux citoyens la possibilité d'influencer les décisions.
Dans les arrêts Haida et Taku River (2004), ainsi que dans l'arrêt Mikisew Cree (2005), la Cour suprême du Canada a confirmé que la Couronne a l'obligation de consulter les peuples des Premières Nations, les Inuit et les Métis lorsqu'elle envisage des mesures susceptibles d'avoir un impact négatif sur les droits en vertu de l'article 35. Ce devoir découle également de l'honneur de la Couronne, qui exige que celle-ci agisse de manière honorable et de bonne foi envers les peuples autochtones, et de la relation unique que la Couronne entretient avec eux.
Par le biais de consultations significatives, le gouvernement du Canada travaille à renforcer les relations avec les peuples autochtones. Cette approche favorise la réconciliation, aide à respecter les obligations légales, améliore la prise de décisions et assure une gestion responsable des impacts potentiels.
Texte alternatif pour Qu'est-ce que l'obligation de consulter?
Cet organigramme décrit le processus décisionnel permettant de déterminer si la Couronne a l'obligation de consulter les peuples autochtones.
Il commence par l'énoncé suivant : Tous les éléments doivent être réunis pour que l'obligation de consulter s'applique, puis présente 3 questions clés
- Vous pensez à une conduite de la Couronne?
- Qui pourrait avoir un impact sur les droits en vertu de l'article 35?
- Il y a des droits en vertu de l'article 35 dans la zone? (Les droits peuvent être établis ou potentiels.)
Si la réponse à chacune de ces questions est oui, il y a obligation de consulter.
L'obligation de consulter peut s'appliquer dans un large éventail de situations, notamment :
- approbations de projet;
- élaboration de politiques et de règlements;
- décisions opérationnelles;
- autorisations;
- permis.
Dans certains cas, des obligations légales de consulter découlent également de lois, de contrats ou de traités. Ces exigences dépendent des peuples autochtones dont les droits pourraient être touchés et de la manière dont ils le seraient, ainsi que de toutes les circonstances pertinentes à l'activité.
La consultation doit commencer le plus tôt possible pendant la planification, avant que les décisions ne soient prises et les autorisations accordées. Les ministères et les organismes fédéraux sont chargés de comprendre comment leurs actions pourraient avoir un impact négatif sur les droits en vertu de l'article 35.
À propos des lignes directrices en matière de consultation et d'accommodement
Depuis 2008, 2 éditions des Lignes directrices fédérales sur la consultation et l'accommodement expliquent comment le gouvernement du Canada s'acquitte de son obligation de consulter les peuples autochtones et de leur offrir des accommodements. Les nouvelles lignes directrices s'appuieront sur cette approche.
Basées sur des exigences légales, elles soulignent l'importance de mener des consultations significatives avec les Premières Nations, les Inuit et les Métis. Les nouvelles lignes directrices refléteront également les engagements du gouvernement du Canada en matière de réconciliation, notamment les Principes régissant la relation du Gouvernement du Canada avec les peuples autochtones, et seront éclairées par la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.
Processus de mobilisation
En 2023, Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada a été chargé de mobiliser les groupes autochtones pour mettre à jour les lignes directrices. Le processus de mobilisation s'est déroulé en 2 phases.
La première phase, en 2024, a réuni des dirigeants des Premières Nations, des Inuit et des Métis, des experts ainsi que des praticiens en consultation. Les participants ont partagé leurs expériences en matière de processus de consultation. Ceux-ci ont souligné la nécessité pour les fonctionnaires fédéraux d'avoir une meilleure compréhension culturelle lorsqu'ils travaillent avec les peuples autochtones. Les participants ont également appelé à améliorer la collaboration, à clarifier les responsabilités et à s'engager à établir des relations à long terme.
La deuxième phase s'est déroulée en 2025. Les participants ont passé en revue des ébauches d'énoncés de politique. Ils ont souligné l'importance d'une collaboration précoce et respectueuse, d'une participation significative, de l'efficacité et de la transparence dans l'élaboration des nouvelles lignes directrices.
Plus de 600 participants provenant de 300 communautés et organisations ont pris part à un total de 42 séances.
Thèmes clés et énoncés de politique
Les énoncés de politique proposés reflètent l'approche à adopter pour que la consultation ne soit plus axée sur des projets individuels, mais plutôt sur la participation des peuples autochtones à la prise de décisions sur les sujets qui les concernent.
Les énoncés de politique décrivent les mesures nécessaires pour renforcer le respect envers les Premières Nations, les Inuit et les Métis. Tous les énoncés de politique s'inscrivent dans un processus continu. L'énoncé de politique 1 : « Respecter les droits en vertu de l'article 35 et évaluer l'obligation de consulter » sert d'énoncé général. Ensemble, les énoncés de politique visent à assurer que les processus de consultation soient respectueux et significatifs.
Les énoncés de politique proposés s'inspirent des principes directeurs et des directives sur la consultation tirés du document intitulé Consultation et accommodement des Autochtones — Lignes directrices actualisées à l'intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l'obligation de consulter, mis à jour afin de refléter les commentaires des groupes autochtones de partout au Canada.
Les nouvelles lignes directrices décriront les considérations juridiques et les recommandations en matière de politiques relatives aux processus de consultation. Elles viseront également à refléter les points de vue des groupes autochtones et à expliquer ce qui est nécessaire pour garantir que la consultation soit significative.
Thème 1 : Soutenir et respecter les droits en vertu de l'article 35 au moyen de processus significatifs
Ce thème affirme que le respect et le soutient des droits en vertu de l'article 35 sont au cœur de tous les processus de consultation et d'accommodement. Il confirme que la Couronne a la responsabilité de déterminer si les actions proposées peuvent avoir un impact sur les droits affirmés ou établis en vertu de l'article 35 et si une consultation des peuples autochtones est nécessaire.
L'obligation constitutionnelle de consulter et d'accommoder peut survenir lorsque des actions fédérales sont envisagées. Le processus de consultation doit être achevé avant que les décisions ne soient prises ou que les travaux ne commencent, parfois avec des mesures d'accommodement à suivre. En cas d'incertitude, ou si une mesure est susceptible d'impacter les droits visés à l'article 35, la mobilisation des groupes autochtones peut éclairer l'évaluation de l'obligation de consulter.
Cette évaluation doit également être éclairée par la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, en fonction du contexte et des circonstances spécifiques de l'action proposée. Les obligations liées aux traités, aux accords sur l'autonomie gouvernementale et aux autres accords fondés sur les droits en vertu de l'article 35 doivent également être prises en compte et respectées tout au long du processus.
Compte tenu de l'histoire du Canada, les droits en vertu de l'article 35 et les intérêts connexes sont souvent présents à un certain degré. Pour déterminer si l'obligation de consulter s'applique, il faut comprendre les droits à l'article 35, leur lien avec les activités d'un ministère et, pour les fonctionnaires fédéraux, posséder de solides compétences culturelles autochtones.
Dans le but de soutenir l'autodétermination et de respecter les droits en vertu de l'article 35, ce thème met également l'accent sur des processus significatifs qui permettent aux groupes autochtones de participer aux décisions susceptibles d'avoir un impact sur leurs droits. Ces indicateurs contribuent à établir des relations respectueuses. Depuis que l'obligation de consulter a été établie, de nombreuses décisions de la Cour suprême du Canada et d'autres tribunaux ont réaffirmé la nécessité pour la Couronne d'agir de manière honorable et de bonne foi, dans le but général de faire progresser la réconciliation.
Les éléments des processus de consultation significatifs sont tirés des décisions judiciaires, inspirés par les politiques gouvernementales et les engagements du Canada, ainsi que par les commentaires formulés par les peuples autochtones partout au Canada lors de leur processus de mobilisation.
Énoncé de politique : Respect des droits en vertu de l'article 35 et évaluation de l'obligation de consulter
Dans l'exercice de ses activités, le gouvernement du Canada respectera les droits ancestraux et issus de traités, potentiels ou établis, des Premières Nations, des Inuit et des Métis, par le biais de consultations et d'accommodements lorsque les droits et les intérêts connexes en vertu de l'article 35 pourraient être touchés de façon négative par une conduite proposée du gouvernement du Canada.
Les fonctionnaires fédéraux doivent déterminer, dès le départ, si la conduite proposée peut avoir une incidence négative sur les droits en vertu de l'article 35, et à quel degré. Cette évaluation préliminaire sera éclairée par la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.
En cas de doute quant aux répercussions potentielles sur les droits en vertu de l'article 35, il est prévu que cette évaluation s'appuie sur la mobilisation des groupes autochtones potentiellement touchés.
Les processus de consultation et d'accommodement doivent être menés conformément aux principes juridiques applicables et le cas échéant, en conformité avec les accords relatifs aux droits conclus avec les groupes autochtones en vertu de l'article 35, qui peuvent inclure des traités, des traités modernes, des accords sur l'autonomie gouvernementale et d'autres accords pertinents.
Énoncé de politique : Processus significatif
Un processus de consultation significatif est essentiel pour engendrer des relations avec l'intention de développer des résultats positifs.
Un processus significatif présente les caractéristiques suivantes :
- il est réalisé de manière respectueuse, opportune, efficiente et réactive;
- il est souple, transparent et prévisible;
- il est fondé sur la bonne foi et l'honneur de la Couronne;
- il est respectueux de l'individualité des communautés autochtones, de leur mode de vie, de leurs connaissances autochtones;
- il est soutenu par un dialogue et un échange d'informations sur la conduite et son impact sur les droits en vertu de l'article 35, dans le but d'éviter des impacts sur les droits;
- il comprend des mesures d'accommodement et des mécanismes d'imputabilité pour les engagements pris durant le processus, conformément à toutes les circonstances pertinentes.
Thème 2 : Établir des relations respectueuses
Ce thème s'appuie sur ce dont les groupes autochtones ont besoin pour participer de manière significative aux processus de consultation. Il décrit les étapes visant à établir le respect et la confiance.
Il oriente les fonctionnaires fédéraux à mobiliser dès le début et à respecter les processus et les structures de gouvernance propres aux groupes autochtones. Aussi, il souligne la nécessité de veiller à ce que les groupes autochtones bénéficient du soutien dont ils ont besoin pour participer de manière significative à un processus qui permet au Canada de respecter ses obligations légales et constitutionnelles.
Afin d'établir des relations respectueuses, les fonctionnaires fédéraux sont encouragés à communiquer avec les groupes autochtones avant le début du processus de consultation et d'accommodement. Cela peut se faire dans le cadre de la planification d'un processus de consultation ou de manière informelle, selon la situation et les possibilités. Cette participation précoce aide les fonctionnaires à se renseigner directement sur les droits en vertu de l'article 35, les protocoles culturels, les priorités et les valeurs qui risquent d'être affectés par une action fédérale. Lorsqu'elle est bien menée, cette approche permet d'établir la confiance et la compréhension et favorise une collaboration plus étroite.
La capacité des groupes autochtones varie. Par conséquent, leurs besoins en matière de participation significative aux processus de consultation et d'accommodement sont également différents. Il est donc important d'évaluer les besoins de chaque groupe afin qu'il puisse participer efficacement. Cette évaluation devrait être effectuée à un stade précoce afin que le gouvernement du Canada puisse soutenir la participation des groupes autochtones.
Énoncé de politique : Mobilisation précoce et continue
La mobilisation entre les représentants fédéraux et les groupes autochtones susceptibles d'être touchés devrait débuter tôt et être continue. Une mobilisation précoce favorise la compréhension mutuelle et l'efficacité des processus de consultation et d'accommodement. La communication continue permet d'assurer la tenue de discussions proactives et stratégiques, d'une manière qui favorise les relations, établit la confiance et fait avancer la réconciliation.
Énoncé de politique : Faciliter la participation significative des groupes autochtones
Les capacités et les ressources nécessaires aux groupes autochtones potentiellement touchés pour participer de manière significative à un processus de consultation et d'accommodement seront pris en considération par les fonctionnaires fédéraux dès que possible.
Les représentants fédéraux doivent travailler à soutenir la participation significative des groupes autochtones potentiellement touchés. Dans certains contextes, il peut s'agir d'un soutien financier ou d'autres options adaptées, en fonction des ressources disponibles. Ce travail peut être effectué en collaboration avec d'autres entités participant au processus.
Thème 3 : Consentement préalable, libre et éclairé et prise en compte des impacts sur les droits en vertu de l'article 35
La Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones permet d'interpréter le droit canadien, y compris l'obligation de consulter. Elle souligne l'importance d'impliquer les peuples autochtones dans les décisions qui touchent leurs droits et leurs intérêts par le biais de la consultation et de la coopération. Elle met également en évidence des situations où les processus visent à obtenir le consentement préalable, libre et éclairé. Ce thème met l'accent sur la recherche du consentement préalable, libre et éclairé dans les processus de consultation et d'accommodement, dans des circonstances particulières. Il couvre également l'essence même de la consultation : évaluer et éviter les impacts sur les droits en vertu de l'article 35. Ces deux aspects vont de pair.
Chaque étape de ce processus met l'accent sur la collaboration afin d'éviter, dans la mesure du possible, tout impact sur les droits en vertu de l'article 35. Lorsque l'impact est important et ne peut être évité, des mesures d'atténuation ou d'autres mesures d'accommodement appropriées doivent être mises en place. Si l'impact sur les droits à l'article 35 persiste, une indemnisation peut s'avérer une mesure d'accommodement appropriée. Tout dépend toujours des circonstances.
Le consensus est un élément important du processus et doit être pris en compte tout au long de celui-ci, en fonction de la situation. Dans certaines circonstances particulières, cela permet à un groupe autochtone de donner son consentement préalable, libre et éclairé. En d'autres termes, il est essentiel que l'identification des impacts potentiels sur les droits en vertu de l'article 35 et l'élaboration de mesures visant à éviter, à réduire ou à atténuer ces impacts se fassent en temps opportun afin de permettre aux groupes autochtones de décider s'ils donnent leur consentement.
Énoncé de politique : Consentement préalable, libre et éclairé dans les consultations et l'accommodement
Les fonctionnaires fédéraux travailleront à établir et à maintenir un consensus tout au long du processus, en tenant compte de toutes les circonstances pertinentes, dans le but d'obtenir le consentement préalable, libre et éclairé pour la conduite fédérale proposée; tel qu'approprié et éclairé par la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.
Énoncé de politique : Évaluation des impacts sur les droits en vertu de l'article 35, y compris les impacts cumulatifs
Les fonctionnaires fédéraux travailleront à comprendre les impacts sur les droits en vertu de l'article 35 en évaluant les répercussions potentielles de la conduite fédérale proposée sur ces droits, par la consultation avec les groupes autochtones qui pourraient être touchés.
Les impacts cumulatifs anticipés de la conduite proposée sur les droits en vertu de l'article 35 et les intérêts connexes feront souvent partie de cette évaluation. Il est attendu que les fonctionnaires fédéraux s'efforcent de déterminer les impacts cumulatifs en utilisant une approche holistique qui prend en compte les impacts potentiels combinés de la conduite fédérale proposée sur les droits en vertu de l'article 35, ainsi que les activités passées, existantes et futures prévisibles dans le même secteur, y compris les processus naturels (tels que les inondations ou les feux de forêt). Le cas échéant, il est recommandé de collaborer avec les autres paliers de gouvernement afin d'éclairer l'évaluation des impacts cumulatifs.
Énoncé de politique : Mesures d'accommodement
À la suite de l'évaluation des impacts potentiels sur les droits en vertu de l'article 35 et les intérêts connexes, il est attendu qu'un dialogue sur les mesures d'accommodement ait lieu, en tenant compte de toutes les circonstances pertinentes.
Cela signifie que les fonctionnaires fédéraux travailleront avec le(s) groupe(s) autochtone(s) potentiellement touché(s) et, éventuellement, d'autres entités participantes, à l'élaboration de mesures d'accommodement appropriées, dans le but d'abord d'éviter, puis de réduire, d'atténuer ou, dans certains cas, d'indemniser les effets négatifs sur les droits en vertu de l'article 35 et les intérêts connexes.
Thème 4 : Soutenir la coordination, l'efficacité et l'imputabilité
Ce dernier thème invite les ministères et organismes fédéraux à travailler de manière coordonnée et efficace lorsqu'un même projet nécessite plusieurs décisions ou autorisations qui donnent toutes lieu à une consultation. Il s'agit notamment de pouvoir s'appuyer sur les informations recueillies dans le cadre d'un processus de consultation mené par un autre organisme gouvernemental et, le cas échéant, de déléguer les aspects procéduraux de la consultation et de l'accommodement.
L'objectif est d'éviter que plusieurs ministères fédéraux ou différents niveaux de gouvernement posent les mêmes questions et tiennent les mêmes discussions avec un groupe autochtone au sujet du même projet. Lorsqu'une telle situation se présente, les nouvelles lignes directrices recommandent de désigner un ministère chargé de coordonner les activités de consultation.
Dans ces cas, il est important que les groupes autochtones susceptibles d'être touchés soient informés de tout accord de délégation ou de recours. Les groupes autochtones souhaitent également pouvoir examiner et confirmer les informations et les analyses utilisées dans le processus décisionnel.
Pour instaurer la confiance dans les processus de consultation, les ministères et organismes fédéraux doivent communiquer clairement avec les groupes autochtones concernés sur la manière dont les informations recueillies seront utilisées pour éclairer les décisions. Cette approche améliore l'imputabilité et aide à définir clairement qui est chargé de mettre en œuvre les engagements pris au cours du processus de consultation.
Énoncé de politique : Délégation et recours
Bien que l'obligation de consulter sur la conduite fédérale et de prendre des mesures d'accommodement demeure la responsabilité du gouvernement du Canada, celui-ci peut déléguer les aspects procéduraux du processus à un tiers, ce qui inclut les provinces, les territoires, les municipalités, les promoteurs privés ou des entités similaires.
Le gouvernement du Canada s'appuiera également, le cas échéant, sur des renseignements recueillis par le biais de mécanismes de consultation existants pour éclairer la consultation, y compris celle menée par le biais de processus réglementaires ou d'évaluations environnementales.
En agissant ainsi, les fonctionnaires fédéraux sont censés veiller à ce que les groupes autochtones potentiellement touchés soient conscients que le Canada a un devoir de consultation et soient informés de l'approche de délégation ou de recours. En tenant compte de toutes les circonstances pertinentes, il est attendu que les fonctionnaires fédéraux confirment auprès du ou des groupes autochtones concernés que les renseignements utilisés pour éclairer le processus sont appropriés avant qu'ils ne soient pris en compte dans le processus décisionnel du gouvernement du Canada.
Énoncé de politique : Coordination, prise de décision et imputabilité
Lorsqu'un processus de consultation exige la participation de plusieurs ministères ou organismes fédéraux, un ministère ou organisme responsable est nommé pour coordonner ce processus particulier.
Le ministère ou organisme fédéral qui dirige le processus est soit chargé du processus de consultation et d'accommodement et des engagements correspondants, ou responsable de désigner clairement le responsable fédéral qui sera imputable après le processus, en tenant compte de toutes les circonstances pertinentes.
Le responsable est chargé de communiquer la décision du ministère ou de l'organisme fédéral aux groupes autochtones potentiellement touchés, incluant la justification de la décision, ainsi que les prochaines étapes clairement énoncées là où des engagements ont été pris. Le ministère ou l'organisme fédéral responsable est également chargé de maintenir une communication continue.
Conclusion
Les informations recueillies au cours du processus de mobilisation et qui ont servi à élaborer les énoncés de politique proposés seront résumées dans un rapport final sur « Ce que nous avons appris ».
Les nouvelles lignes directrices fédérales en matière de consultation et d'accommodement serviront de guide afin de garantir que les processus de consultation et d'accommodement préservent l'honneur de la Couronne, favorisent la réconciliation et respectent les droits et les intérêts connexes des peuples autochtones en vertu de l'article 35.
En mettant l'accent sur le respect des droits en vertu de l'article 35, en établissant des relations solides avec les peuples autochtones et en fournissant des conseils sur le consentement préalable, libre et éclairé, les nouvelles lignes directrices viseront à renforcer la consultation et l'accommodement en tant que processus significatifs et collaboratifs.