Aperçu d'un Cadre de reconnaissance et de mise en œuvre des droits des peuples autochtones

Table des matières

Contexte

Le gouvernement du Canada s'est engagé à renouveler la relation avec les Premières Nations, les Inuit et les Métis pour en faire une relation fondée sur la reconnaissance des droits, le respect, la coopération et le partenariat. Pour ce faire, il entreprend d'importantes réformes de ses lois et de ses politiques afin d'assurer le respect des droits des peuples autochtones, des traités et d'autres ententes que nous avons signé et soutenu ensemble.Note de bas de page 1 La reconnaissance et la mise en œuvre des droits des peuples autochtones sont au cœur de la relation du Canada avec les Premières Nations, les Inuit et les Métis, et pour faire progresser le travail fondamental de réconciliation.Note de bas de page 2

Comme l'a déclaré le premier ministre le 14 février 2018, le gouvernement du Canada élaborera un Cadre de reconnaissance et de mise en œuvre des droits des peuples autochtones, qui comprendra des lois et des politiques, en partenariat avec les Premières Nations, les Inuit et les Métis. Nous collaborerons également avec nos partenaires des provinces et des territoires sur ce Cadre, ainsi qu’avec d’autres intervenants. Le Cadre veillera à ce que le gouvernement du Canada reconnaisse, respecte et mette en œuvre les droits des peuples autochtones, y compris les droits inhérents et les droits issus de traités, et fournira des mécanismes pour appuyer l'autodétermination. Le cadre appuiera les droits des peuples autochtones, tels qu'ils sont reconnus et confirmés à l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, tout en respectant les articles de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Il sera également compatible avec les Principes régissant la relation du gouvernement du Canada avec les peuples autochtones.

Ces dernières années, le Canada a changé son approche envers la mobilisation auprès des peuples autochtones en ce qui concerne leurs droits, en mettant un accent sur le co-développement de moyens d'aller de l'avant et de solutions plus flexibles. Par exemple, depuis 2015, le Canada co-développe les mandats de discussions avec les partenaires autochtones à plus de 70 tables de discussions de reconnaissance des droits autochtones et l'autodétermination avec plus de 300 communautés, regroupant plus de 800 000 Autochtones. De plus, le budget de 2018 fourni $101,5 millions de dollars sur cinq ans pour appuyer des activités pour faciliter les peuples autochtones dans la reconstitution de leurs nations et de leurs collectifs. Le Cadre s'appuiera sur celles-ci, ainsi que sur d'autres initiatives.

Le volet législatif du Cadre comprendrait des principes et des obligations pour le gouvernement du Canada enchâssés dans des lois pour veiller à ce que la reconnaissance et la mise en œuvre des droits deviennent le fondement de toutes les relations entre la Couronne fédérale et les peuples autochtones. Afin d'appuyer la loi et d’assurer sa cohérence, le volet politique suivrait et compléterait la loi. Le volet politique prendrait la forme d'une nouvelle politique sur la reconnaissance et la mise en œuvre des droits des peuples autochtones fondée sur des distinctions afin de remplacer les politiques sur les revendications territoriales globales et les droits inhérents. Cette nouvelle politique aiderait les fonctionnaires fédéraux à collaborer avec les peuples autochtones pour discuter de l'autonomie gouvernementale, de l'autodétermination et des droits issus des traités et de négocier sur ces sujets. La politique facilitera la mise en œuvre et l'exercice des droits des peuples autochtones, et comprendra le renforcement de l'approche du Canada pour la mise en œuvre des ententes et des traités actuels et nouveaux. De plus, la nouvelle politique reconnaitra l'autorité législative des peuples autochtones, leurs droits fonciers inhérents et, dans de nombreux cas, leurs titres de propriété dans leurs territoires traditionnels. Somme toute, la loi et la politique appuieront la mise en œuvre de la nouvelle Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. En novembre 2017, le gouvernement du Canada s'est engagé à l'appuyer et à la mettre en œuvre au Canada. De nombreuses approches contribuent à avancer ces objectifs, y compris l'harmonisation des lois et des politiques fédérales avec la déclaration.

De plus, la loi renforcerait d'autres initiatives législatives, dont le projet de loi C-262, une Loi visant à assurer l'harmonie des lois fédérales avec la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. L'accent sur la reconnaissance des droits, l'autodétermination et la responsabilisation du gouvernement contribuera à la mise en œuvre de la Déclaration au Canada. Ces approches proposées respecteraient le cadre constitutionnel du Canada, y compris le partage des compétences.

Le gouvernement a l'intention d'adopter une approche pangouvernementale qui favorise la souplesse dans l'expression de l'autodétermination et assure la reconnaissance et la mise en œuvre des droits comme fondement des relations à établir. Les obstacles créés pour nier les droits au gouvernement et empêcher celui-ci d'accomplir l'importante tâche qui consiste à respecter et à préserver les droits des peuples autochtones et issus de traités seront éliminés. Ce travail sera entrepris d'une manière et qui ne nuira pas aux traités et accords existants.

Le Cadre vise à réaliser ce qui suit :

Le Cadre

  • Créera de nouveaux outils et mécanismes pour appuyer l'autodétermination par l'entremise de lois et de politiques.
  • Appuiera les approches fondées sur les distinctions pour les Premières Nations, les Inuit et les Métis.
  • Fera progresser la mise en œuvre des traités et des ententes.
  • Appuiera de nouvelles approches pour l'évolution des traités et des ententes.
  • Tiendra le gouvernement du Canada responsable.

Le Cadre

  • Ne définira et ne limitera pas les droits des peuples autochtones.
  • Ne créera pas des gouvernements de style municipal.
  • N'empiétera pas sur les domaines de compétences provinciales et territoriales.
  • Ne modifiera pas, sans l'accord des parties, tout traité, accord ou arrangement conclu en vertu des politiques existantes ou des tableaux actuellement en vigueur.
  • N'empêchera pas les peuples autochtones de saisir d'autres occasions de faire avancer leurs priorités.
  • N'éteindra des droits et ne demandera pas la cession, la renonciation ou l'abandon de droits.
  • N'imposera pas des solutions.

Ce qui suit est une description des paramètres possibles pour les volets législatifs et politiques du Cadre de reconnaissance et de mise en œuvre des droits des peuples autochtones.

Structure de la loi

Définitions

Lors de l'élaboration des lois, le Canada pourrait travailler avec un ensemble de définitions précises des termes clés afin d'assurer une uniformité et de refléter ce que nous avons entendu des peuples autochtones. Ces définitions serviraient à orienter l'élaboration de la loi proposée et ne seraient pas nécessairement incluses dans la loi elle-même.

Préambule et objectif

Ce que nous avons appris

Les peuples autochtones ont signifié à maintes reprises que la loi sur la reconnaissance doit être encadrée par une compréhension que les droits, y compris le titre, sont inhérents et ne reposent pas sur des compréhensions, des normes ou la reconnaissance de la Couronne. Les peuples autochtones nous ont également dit que la législation devrait inclure des affirmations sur l'intention de mettre en œuvre des traités, la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et les appels à l'action de la Commission de vérité et réconciliation. Enfin, il est essentiel d'intégrer un engagement continu à l'égard des approches axées sur la collaboration.

On a également exprimé le désir de veiller à ce que la législation portant sur la reconnaissance respecte le partage constitutionnel des pouvoirs. Nous avons aussi entendu qu'il doit y avoir un espace permettant aux communautés autochtones d'exercer la compétence dans divers domaines, comme les services à l'enfance et à la famille, selon le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale et les décisions juridiques pertinentes.

Approches possibles

Le préambule pourrait ancrer la législation dans la relation durable entre le gouvernement du Canada et les peuples autochtones et pourrait décrire comment la législation favorisera la réconciliation. Il pourrait affirmer que les droits inhérents et issus de traités des peuples autochtones sont liés à leurs relations avec la terre, ce qui peut comprendre le titre.

Le préambule pourrait comprendre un texte décrivant la diversité des peuples autochtones, y compris leurs cultures et leurs systèmes de gouvernance. Il pourrait décrire l'histoire des relations entre les peuples autochtones et les colons européens, y l'importance des traités et d'autres ententes entre la Couronne et les peuples autochtones. Il pourrait aussi traiter des répercussions négatives des pratiques coloniales, y compris le déni des droits et les promesses non tenues, et de la façon dont ces pratiques continuent d'entraîner des répercussions négatives sur les peuples autochtones aujourd'hui. Il pourrait aussi identifier les contributions des peuples autochtones au développement du Canada.

Le préambule pourrait documenter l'importance de décennies d'efforts inlassables de défense des droits de la part des dirigeants et des communautés autochtones, ainsi que renvoyer à des rapports et des études, en particulier les rapports du Comité spécial sur l'autonomie politique des Indiens (communément appelé le « rapport Penner »), de la Commission royale sur les peuples autochtones et de la Commission de vérité et réconciliation, qui ont tous réclamé, dans les 30 dernières années, un changement dans la façon dont le gouvernement du Canada reconnaît et met en œuvre les droits des peuples autochtones.

Ces sources d'experts ont souligné à maintes reprises que le Canada doit appuyer le renouvellement et le développement de communautés autochtones autonomes qui prennent leurs propres décisions pour leur propre peuple.

Le préambule pourrait reconnaître que le gouvernement du Canada doit mettre en œuvre les obligations fédérales liées à ces droits d'une manière qui les respecte et qui est conforme aux ententes signées avec les peuples autochtones et l'honneur de la Couronne. Il pourrait faire référence aux droits enchâssés dans la Loi constitutionnelle, y compris la Charte canadienne des droits et libertés et la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.

De plus, le préambule pourrait reconnaître qu'en vertu de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, le Canada a reconnu et confirmé les droits des peuples autochtones et issus de traités. Il pourrait mentionner le fait que les tribunaux canadiens ont maintenu à maintes reprises les droits des peuples autochtones, créant ainsi de solides précédents jurisprudentiels pour la reconnaissance et la mise en œuvre des droits des peuples autochtones.

Le fait que les peuples autochtones ont vécu et gouverné sur des terres qui font maintenant partie du Canada pourrait également être mentionné. Le préambule pourrait également reconnaître les droits des peuples autochtones, qui dans de nombreux cas comprennent le titre, sur leurs terres et territoires traditionnels. En ce qui concerne les terres et les titres sur des terres de la Couronne, le préambule pourrait faire référence à des arrangements constructifs tels que la cogestion et la prise de décision partagée en tant que mécanismes permettant de donner vie à la reconnaissance.

Le préambule pourrait reconnaître, à la suite d’une consultation auprès des provinces et des territoires, que le fédéralisme coopératif et le pluralisme juridique orienteront les relations. Le préambule pourrait également reconnaître que la législation crée de nouvelles opportunités pour que les parties puissent définir la façon dont elles se réuniront et étudieront des méthodes pour coopérer et coexister.

Le préambule pourrait conclure en réaffirmant l'engagement du gouvernement du Canada à l'égard de la réconciliation avec les Premières Nations, les Inuit et les Métis par le biais de relations renouvelées de nation à nation, entre les Inuit et la Couronne et de relations de gouvernement à gouvernement fondées sur la reconnaissance des droits, le respect, la coopération et le partenariat.

Après le préambule, la loi pourrait énoncer l’objectif, qui pourrait être :

  • Contribuer à la réconciliation significative avec les peoples autochtones;
  • Assurer que la reconnaissance et la mise en œuvre des droits forment la base de toutes les relations entre le gouvernement du Canada et les peuples autochtones et;
  • Assurer que le gouvernement du Canada respecte ses obligations en ce qui concerne les droits des peuples autochtones, y compris en :
    • Appuyant les peuples autochtones pendant qu'ils déterminent leurs nations et leurs collectifs; Favorisant une gamme d'options pour la reconnaissance fédérale des nations et des collectifs autochtones autodéterminés et de leur pourvoir de se gouverner eux-mêmes.

Obligations qui lient la Couronne

Ce que nous avons appris

Dans le cadre de la mobilisation pancanadienne et à plus de 70 tables de discussion sur la reconnaissance des droits ancestraux et l'autodétermination dans l'ensemble du pays, le Canada s'est invariablement fait répéter que la législation doit comprendre des engagements fédéraux clairs pour veiller à ce que la reconnaissance et la mise en œuvre des droits des peuples autochtones deviennent le véritable fondement de toutes les relations entre le gouvernement du Canada et les peuples autochtones. Nous avons entendu que ces engagements devraient découler de la jurisprudence liée à l'article 35, de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et des appels à l'action de la Commission de vérité et réconciliation. Nous avons également entendu qu'il est essentiel de prendre un engagement à l'égard de la prise de décisions fondées sur le consentement pour ce qui est des questions liées aux droits des peuples autochtones en se fondant sur le principe de consentement libre, préalable et éclairé.

Les peuples autochtones nous ont dit que la reconnaissance des droits et des titres, et de leur nature inhérente, sera essentielle pour que le gouvernement respecte ses engagements à l'égard de la conduite de la Couronne dans les relations avec les peuples autochtones. D'autres ont exprimé que les enjeux qui concerne le titre pourraient avoir un impact qui dépasse les compétences du gouvernement fédéral, et ont indiqué qu'un Cadre pour la reconnaissance doit respecter les compétences provinciales et territoriales. Plusieurs peuples autochtones s'attendent à ce que le gouvernement fédéral reconnaisse leurs nations et leurs collectifs ainsi que le droit inhérent de ces entités à l'autodétermination. Nous avons entendu que les processus d'autodétermination actuels imposent un fardeau indu aux communautés autochtones et que les nouvelles approches doivent être plus efficaces et financièrement équitables. Nous avons aussi entendu qu'il doit y avoir une plus grande clarté dans la relation entre le Canada et les peuples autochtones afin d'appuyer la collaboration et avancer la participation des Autochtones dans l'économie canadienne.

Les nations et les collectifs autochtones, leurs systèmes de gouvernance, leurs circonstances et leurs priorités sont diversifiés. Ainsi, nous avons entendu que toute nouvelle approche visant à faire progresser l'autodétermination doit être suffisamment souple pour répondre à la diversité des contextes et refléter leurs coutumes et leurs pratiques juridiques traditionnelles. Les gouvernements autochtones devraient être en mesure d'exercer progressivement leurs compétences en fonction des priorités de leurs communautés, en suivant un échéancier et un rythme qui leur convient.

Les peuples autochtones ont exprimé toute une gamme de points de vue concernant leur degré d'autonomie dans le processus de reconnaissance et dans le processus d'autodétermination et d'autonomie gouvernementale. Par exemple, certains ont affirmé clairement que le Canada devrait reconnaître les droits et titres inhérents, y compris la gouvernance autochtone et les systèmes de droit, sans exiger de preuve de droits.

Nous avons également entendu des appels en faveur d'une nouvelle approche à l'égard de la primauté du droit, avec une loi traitant de la reconnaissance prévalant sur toutes les lois en cas de conflit, reconnaissant que les gouvernements de nations ou d'autres collectifs reconnus forment un nouvel ordre de gouvernement au sein du fédéralisme canadien. D'autres ont fait valoir qu'un Cadre de reconnaissance des droits doit respecter le cadre constitutionnel existant et le partage des pouvoirs, et fonctionner dans des domaines de responsabilité fédérale sans empiéter unilatéralement sur les compétences provinciales et territoriales d'une manière inconstitutionnelle. Certaines parties ont fait remarquer qu'un Cadre de reconnaissance pourrait faciliter la coopération et les ententes de partenariat avec les provinces ou les territoires dans la mise en œuvre de l'autodétermination des Autochtones.

Les peuples autochtones ont indiqué que les nations et les collectifs ont besoin d'arrangements financiers durables et de débouchés économiques.

Enfin, nous avons entendu que les peuples autochtones s'attendent à pouvoir exercer le droit inhérent à l'autodétermination et que les outils ou les mécanismes établis par des lois sur la reconnaissance et la mise en œuvre des droits des peuples autochtones visent à offrir des options ou des avenues de rechanges aux peuples autochtones pour faire avancer leur autodétermination. La législation proposée ne supplanterait pas les ententes ou arrangements existants en matière de gouvernance autochtone, mais offrirait plutôt une plus grande flexibilité aux nations et aux collectifs autochtones dans l'exercice de leur autodétermination. Des nouveaux accords pourraient également permettre le maintien des droits au sein et en marge des accords, au moyen d'examens périodiques, afin de fournir un processus ordonné pour l'évolution des accords.

Approches possibles

La législation pourrait exiger que le gouvernement du Canada se conduise selon des principes contraignants de reconnaissance et de respect des droits des peuples autochtones, et pourrait inclure des obligations contraignantes pour assurer cette conduite.

La législation viserait à permettre des choix et reconnaître le droit inhérent des peuples autochtones à faire avancer leur autodétermination par la constitution ou la reconstitution de leurs nations ou de leurs collectifs autodéterminés Elle pourrait éliminer des obstacles qui ont empêché le Canada, à travers l'histoire, de reconnaître ces nations et ces collectifs sans qu'il soit nécessaire de négocier. Elle pourrait permettre au Canada de reconnaître une nation ou un autre collectif comme entité ayant le pouvoir de se gouverner par l'entremise d'un gouvernement ayant la capacité juridique d'une personne physique. La législation pourrait prévoir qu'une fois reconnue, l'organe directeur de la nation ou du collectif autochtone en question puisse immédiatement des compétences fondamentales en matière de gouvernance, sans qu’il soit nécessaire de négocier. Elle pourrait aussi faire en sorte que les nations et les collectifs reconnus puissent prendre des dispositions pour l'exercice d'autres pouvoirs dans le cadre d'ententes avec le Canada, et les provinces et les territoires, le cas échéant. En pareils cas, des pratiques exemplaires liées à la cogestion ou à la prise de décisions partagée pourraient être utilisées.

L'approche éventuelle envisage un processus de reconnaissance axé sur la collaboration appuyé par des obligations contraignantes pour le Canada. Elle pourrait aussi inclure la poursuite continue d'ententes négociées concernant certaines compétences et titres fonciers, lorsqu'il y a lieu.

Pour appuyer davantage le processus de reconnaissance, la législation pourrait obliger le ministre à être chargé, pour le compte du gouvernement du Canada, d’établir, en collaboration avec les peuples autochtones, et avec les provinces et les territoires lorsqu'il y aura lieu :

  • Des mesures supplémentaires pour appuyer le processus par lequel le Canada reconnaît les nations et les collectifs autochtones;
  • Des approches pour guider l'élaboration et la mise en œuvre d'arrangements financiers entre le Canada et les nations et les collectifs autochtones reconnus;
  • Des mesures supplémentaires pour mettre en œuvre les droits des peuples autochtones, y compris le titre, et qui comprennent:
    • Des mesures pour affirmer la coexistence du titre ancestral, avec les compétences et les intérêts d'autres gouvernements (c'est-à-dire le Canada, les provinces et les territoires);
    • Des mesures pour coordonner l'exercice et la protection des compétences des peuples autochtones, la Couronne fédérale et les provinces et les territoires, lorsqu'il y aura lieu.

Les processus visant à appuyer la coexistence des compétences et des titres autochtones et de la Couronne, y compris l'ensemble des négociations, seraient élaborés conjointement avec les peuples autochtones, de manière à leur permettre de jouer un rôle central dans la conception de solutions qui répondent à leurs droits et intérêts distincts.

Le gouverneur en conseil pourrait donner suite à la recommandation du ministre d'ajouter des nations ou d'autres collectifs reconnus, et leurs gouvernements, à une annexe de la loi. En formulant sa recommandation au gouverneur en conseil, le ministre pourrait être tenu d'obtenir des conseils indépendants fournis soit par un comité consultatif spécial, soit par une institution (voir : « Mise en œuvre du Cadre : Institutions »).

La législation pourrait également traiter des autorités et des compétences fondamentales. Les gouvernements autochtones pourraient choisir les autorités et les compétences qu'ils désirent exercer, et le rythme qui leur convient et conformément à la volonté de leurs membres. La liste des attributions pourrait également être modifiée au fil du temps, et le Canada pourrait être tenu d'apporter toute modification dans le cadre d'un processus de collaboration avec les peuples autochtones. Les processus de modification de la liste des attributions pourraient être appuyés par des conseils transparents de la part de la nouvelle institution indépendante. On prévoit actuellement que le gouvernement d'une nation ou d'un collectif autochtone pourrait immédiatement exercer n'importe laquelle des compétences dans la liste des attributions immédiatement après avoir reçu la reconnaissance du gouvernement fédéral, dans des domaines de compétence comme les suivants :

  • l'appartenance à la nation ou au collectif;
  • la nature, la structure, la composition et les fonctions de l'organe directeur;
  • les règles et procédures de sélection des membres de l'organe directeur;
  • les règles et procédures relatives aux conflits d'intérêts de l'organe directeur;
  • les règles et procédures d'adoption des lois;
  • le système de gestion financière et de responsabilisation;
  • les règles et procédures pour la tenue des réunions de l'organe directeur;
  • le processus de modification d'une constitution;
  • la capacité de déléguer les responsabilités, les pouvoirs et les obligations et/ou fonctions de l’organe directeur à une autre entité;
  • le pouvoir de légiférer en matière de langue et de culture.

Le Canada reconnaît la multiplicité des intérêts des groupes autochtones, en particulier les Premières Nations, en ce qui a trait à la façon et au moment de se prévaloir des mécanismes fédéraux de reconnaissance de leurs nations ou collectifs dans le cadre de la législation proposée. La nature et le moment de la transition d'un groupe donné vers l'autodétermination et l'autonomie gouvernementale sont des choix qui devraient demeurer à la discrétion de la nation ou du collectif concerné. L'intention sous-jacente à la législation proposée vise à permettre ce genre de choix.

Dans le cas où une nation ou un collectif composé d'une ou de plusieurs bandes visée(s) par la Loi sur les Indiens désire être reconnu(s) par le Canada, plusieurs avenues pourraient être envisagées pour obtenir le résultat escompté. Certaines voudront peut-être être reconnues comme nation ou collectif et se soustraire immédiatement à l'application de toutes les dispositions relatives aux structures et à la gouvernance de la Loi sur les Indiens, et éventuellement de toute autre disposition relative à la gouvernance d'autres textes législatifs fédéraux (comme la Loi sur la gestion des terres des premières nations). Certaines opteront peut-être pour remplacer leur statut de nation ou de collectif reconnu par le statut de bande en vertu de certaines ou de l'ensemble des dispositions de la Loi sur les Indiens ou d'autres textes législatifs fédéraux, car ils continuent de définir leurs propres mécanismes de gouvernance et leurs propres pouvoirs. Encore, d'autres peuvent souhaiter que leurs bandes soient reconnues comme des sous-unités de la nation ou du collectif à certaines fins, y compris possiblement l'exercice de certains pouvoirs (« fondamentaux » ou d'autre nature). La législation pourrait rendre possibles toutes ces voies menant à l'autodétermination et à l'autonomie gouvernementale.

Si la nation ou le collectif ne veut pas prendre immédiatement des dispositions pour la gouvernance en dehors de la Loi sur les Indiens, la législation pourrait prévoir la possibilité que la gouvernance continue de fonctionner sous les auspices de la Loi sur les Indiens. Dans ce cas, la nation ou un autre collectif pourrait, comme première étape, remplacer la bande en tant qu'organe directeur. La législation pourrait également prévoir les modifications corrélatives nécessaires à la Loi sur les Indiens et à toute autre texte législatif fédéral liée à la gouvernance autochtone (par exemple, la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations, la Loi sur la gestion financière des Premières Nations et autres) pour permettre au gouvernement d'une nation ou d'un autre collectif reconnu d'assumer le rôle juridique conféré à une bande aux fins de la gouvernance. Si la nation ou le collectif détermine par la suite qu'il est prêt à se soustraire davantage à l'application des dispositions relatives à la gouvernance de la Loi sur les Indiens, la législation pourrait permettre cette transition au moment et au rythme choisis par la nation ou le collectif en question.

La législation pourrait établir des règles concernant l'application ou la non-application, selon le cas, de dispositions de lois fédérales comme la Loi sur les Indiens, la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations et la Loi sur la gestion financière des Premières Nations pour régler les situations où l'exercice du pouvoir de gouvernance d'une nation ou d'un collectif peut entrer en conflit avec l'application de ces lois. Cela permettrait aux nations et aux collectifs de déterminer et de concevoir leurs propres systèmes et mécanismes de gouvernance en fonction de leurs priorités et circonstances propres.

Essentiellement, la législation pourrait prévoir que les nations et les collectifs peuvent déterminer les attributions permanentes de toute unité ou organe directeur préexistant au moment et au rythme de leur choix.

Enfin, le Canada pourrait reconnaître que toute composante fiscale de la relation de gouvernement à gouvernement du Canada avec des nations et d'autres collectifs reconnus s'harmonise aux responsabilités, aux pouvoirs et aux fonctions de ces nations et de ces collectifs.

En résumé, la législation pourrait :

  • permettre au gouvernement du Canada de reconnaître les nations et les collectifs autochtones comme des entités juridiques ayant le statut et les capacités d'une personne physique;
  • permettre l'exercice autodéterminé de la gouvernance par les nations et les collectifs reconnus par le gouvernement fédéral;
  • affirmer l'intention du Canada d'établir des relations financières de gouvernement à gouvernement avec des nations et des collectifs reconnus;
  • obliger le Canada à élaborer conjointement d'autres mesures pour appuyer ces éléments.

Mise en œuvre du Cadre : Institutions

Ce que nous avons appris

Les peuples autochtones ont constamment indiqué que de nouvelles institutions sont nécessaires pour assurer la mise en œuvre des droits des peuples autochtones. Nous avons entendu que de nouvelles institutions indépendantes pourraient surveiller la mise en œuvre des droits des peuples autochtones, y compris la mise en œuvre des traités et des ententes par le gouvernement du Canada. Certaines institutions pourraient également être habilitées pour faciliter la résolution des différends entre les groupes autochtones et la Couronne et entre les groupes autochtones sans avoir recours aux tribunaux. Les éléments communs qui se dégagent des recommandations et d'autres commentaires sont que toute nouvelle institution doit :

  • être neutre;
  • avoir une portée nationale;
  • avoir la responsabilité de veiller à ce que le gouvernement fédéral s'acquitte de ses obligations à l'égard des droits des peuples autochtones;
  • avoir le pouvoir de faire rapport au Parlement.

Certains nous ont dit que le Canada devrait créer des organismes entièrement nouveaux, alors que d'autres ont demandé que les organismes existants assument des fonctions supplémentaires. Certains ont recommandé la création de plusieurs institutions ayant de vastes mandats :

  • un organisme chargé de superviser la mise en œuvre de la législation Cadre;
  • un organisme de surveillance des traités pour surveiller la mise en œuvre des traités;
  • une institution de règlement des différends mise sur pied conjointement;
  • d'autres institutions à l'appui de la reconstruction des nations autochtones et de la gouvernance.

Par ailleurs, certains ont recommandé des organismes ayant des mandats plus restreints. Par exemple, il a été proposé qu'un organisme de surveillance soit créé au sein du Bureau du vérificateur général pour surveiller les progrès de la mise en œuvre des traités modernes partout au Canada et en faire rapport au Parlement, et pour examiner les mesures prises par le Canada à cet égard. Selon cette approche, d'autres institutions seraient tenues de remplir une fonction de surveillance semblable pour d'autres traités et de remplir toute autre fonction proposée.

La mobilisation pancanadienne a permis de cerner un thème récurrent, soit la nécessité d'assurer une surveillance adéquate de la mise en œuvre des droits des peuples autochtones. En effet, les peuples autochtones ont clairement indiqué que le Canada doit mieux mettre en œuvre pleinement les obligations fédérales décrites dans les traités et d'autres ententes. Dans certains cas, on a recommandé de mettre l'accent sur le renforcement des capacités.

Dans le cadre de la mobilisation pancanadienne, certains participants autochtones ont indiqué que toute nouvelle mesure de responsabilisation, comme les fonctions de surveillance et de règlement des différends, doit tenir compte du fait que les objectifs et les définitions de la réussite peuvent être différents pour les peuples autochtones par rapport au paradigme occidental.

Approches possibles

La législation pourrait élargir le mandat des organismes existants ou créer une nouvelle institution (ou plusieurs institutions), qui pourrait être fondée sur le développement conjoint et la gouvernance partagée. Compte tenu de la diversité des approches et des fonctions qui ont été proposées et du besoin d'appuyer le processus de reconnaissance des nations et des collectifs, les fonctions clés de toute institution élargie ou nouvelle pourraient comprendre un rôle consultatif pour la reconnaissance fédérale des nations et des collectifs autochtones; le règlement extrajudiciaire des différends; une surveillance de la mise en œuvre des droits des peuples autochtones et la surveillance de la réconciliation et de l'éducation du public.

Rôle consultatif pour la reconnaissance fédérale des nations et des collectifs autochtones

La loi pourrait permettre au ministre d'obtenir des conseils d'experts indépendants pour appuyer son rôle dans le processus fédéral de reconnaissance des nations et des collectifs autochtones. Deux options possibles pour ce rôle sont envisagées :

  1. Le rôle consultatif pourrait être assumé par un comité consultatif spécial créé par le ministre au besoin;

    Dans le cadre de cette option, la législation pourrait permettre au ministre de mettre sur pied un tel comité, au cas par cas, au fur et à mesure que les nations et les collectifs autochtones demandent la reconnaissance. Ce comité aurait trois membres, dont un recommandé par la partie autochtone qui demande la reconnaissance, un choisi par le ministre et un désigné conjointement par les deux premiers membres. Un tel comité pourrait être chargé de fournir des conseils transparents et accessibles au public, appuyés par des recherches, au ministre afin d'appuyer la reconnaissance fédérale des nations et des communautés. Dans l'exercice de ses fonctions, tout comité devrait considérer les connaissances traditionnelles, les types de preuves, et les méthodes d'études des peuples autochtones. Le ministre pourrait être tenu de prendre les conseils d'un tel comité en considération au moment de formuler la recommandation finale au gouverneur en conseil quant à la reconnaissance fédérale de la nation ou du collectif.
  2. Le rôle consultatif pourrait être assumé par l'institution (ou par l'une des institutions) prévue dans la loi pour remplir les fonctions de règlement extrajudiciaire des différends, de surveillance et d'éducation décrites ci-dessous.

    Dans le cadre de cette option, l'institution donnée pourrait être mandatée pour fournir au ministre des conseils transparents et accessibles au public, appuyés par des recherches, afin d'appuyer la reconnaissance fédérale des nations et des collectifs. Dans l'exercice de ses fonctions, tout comité devrait considérer les connaissances traditionnelles, les types de preuves, et les méthodes d'études des peuples autochtones. Le ministre pourrait être tenu de prendre ces conseils en considération au moment de formuler la recommandation finale au gouverneur en conseil quant à la reconnaissance fédérale de la nation ou du collectif. De plus, l'institution pourrait fournir des fonds pour appuyer le développement des capacités de gouvernance pour appuyer l'autodétermination des groupes autochtones.
Règlement extrajudiciaire des différends

Des services facultatifs et non contraignants de règlement extrajudiciaire des différends, y compris la recherche requise, pourraient également être fournis par une institution pour aider à résoudre les problèmes liés au respect des obligations du gouvernement du Canada à l'égard des droits des peuples autochtones; aux questions relatives à la reconnaissance fédérale des nations et des communautés, y compris la composition et l'appartenance. De plus, les nations ou les collectifs pourraient avoir accès aux services visant à traiter des questions relatives au territoire partagé avec d'autres nations ou collectifs.

Si une institution devait être créée, elle pourrait être contrainte de tenir compte du savoir autochtone, des traditions juridiques et du droit coutumier.

Surveillance de la mise en œuvre des droits des peuples autochtones

Une institution nouvelle ou existante pourrait surveiller le respect des obligations du gouvernement du Canada en vertu des lois, des traités, ou d'autres ententes reliées aux droits.

L'institution pourrait aussi jouer un rôle dans la surveillance de la mise en œuvre des outils de responsabilisation de gestion et des rapports sur les résultats ministériels en ce qui a trait au Cadre.

Une telle institution pourrait être tenue de 1) préparer un rapport annuel détaillant ses observations concernant le respect par le gouvernement du Canada de ses obligations, ainsi qu'effectuer un examen de ses services de règlement des différends et 2) déposer le rapport au Parlement.

Surveillance de la réconciliation et de l'éducation du public

Une surveillance plus large de la réconciliation au Canada et de la reddition de comptes sur les progrès réalisés, ainsi que déployer des efforts d'éducation du public pour s'assurer que tous les Canadiens participent à ce processus, pourrait être entreprise par un corps distinct, tel que le Conseil national de réconciliation, comme le recommande le conseil d'administration provisoire.

Modifications à la Loi d'interprétation

Ce que nous avons appris

Certains groupes autochtones ont depuis longtemps intérêt à ce qu'une clause de non-dérogation soit ajoutée à la Loi d'interprétation, ainsi que l'abrogation des clauses de non-dérogation existantes, afin de s'assurer que les droits autochtones et les droits issus de traités sont respectés; et qu'ils ne sont ni abrogés ni l'objet de dérogation.

Approches possibles

La législation pourrait modifier la Loi d'interprétation fédérale afin d'ajouter une clause de non-dérogation universelle qui exigerait que d'autres lois fédérales soient interprétées de manière à respecter les droits ancestraux et issus de traités protégés par la Constitution et non à les abroger ou à y déroger. La législation pourrait également abroger les clauses actuelles de non-dérogation afin d’avoir une approche fédérale cohérente pour interpréter la législation.

Nouvelle politique sur la reconnaissance et la mise en œuvre des droits des peuples autochtones

Ce que nous avons appris

Nous avons entendu que le cadre stratégique actuel du Canada pour appuyer la reconnaissance et la mise en œuvre des droits des Autochtones est imparfait, et que l'approche adoptée dans le passé à savoir insister sur les dispositions des traités et des ententes relatives à la « cession, à la libération et à l'abandon » est inappropriée et désuète. Nous devons nous attaquer aux problèmes causés par les revendications territoriales globales et les politiques sur le droit inhérent, comme l'imposition de mandats fédéraux stricts qui ne tiennent pas compte des distinctions entre les groupes autochtones, et les approches rigides et inappropriées de la certitude qui entravent cette volonté de repartir sur de nouvelles bases dans les relations. Nous avons aussi entendu dire que trop souvent, le gouvernement du Canada agit comme s'il n'était pas tenu de reconnaître des droits et d'entamer des négociations concernant l'exercice de ces droits de bonne foi, alors que la jurisprudence nous dit le contraire.

Dans le cadre de décennies d'efforts de défense des intérêts par les dirigeants et les collectivités autochtones, le rapport de la Commission royale sur les droits des peuples autochtones (1996), le rapport Penner (1983), les appels à l'action de la Commission de vérité et réconciliation (2015), les Principes régissant la relation du gouvernement du Canada avec les peuples autochtones (2017), les discussions sur la reconnaissance des droits ancestraux et l'autodétermination et le processus de mobilisation mené par la ministre des Relations Couronne-Autochtones, nous avons entendu que des changements sont nécessaires pour assurer que les politiques répondent de façon efficace aux besoins et aux intérêts des collectivités autochtones, qu'elles soient fondées sur la reconnaissance, et qu'elles s'harmonisent avec les nouvelles lois et la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, y compris la notion du consentement libre, préalable et éclairé.

Approches possibles

Depuis 2015, le Canada a considérablement modifié son approche politique en matière de politiques en ce qui concerne l'engagement des peuples autochtones à l'égard de leurs droits, passant d'un modèle d'imposition de mandats fédéraux préétablis et de possibilités limitées d'évolution des ententes à une approche axée sur des solutions souples et des voies d'avenir élaborées conjointement.

Les politiques de négociation du Canada doivent rattraper notre retard par rapport à nos approches. L'objectif fondamental du remplacement des politiques sur les revendications territoriales globales et les droits inhérents par une politique sur la reconnaissance et la mise en œuvre des droits des peuples autochtones serait de faire de l'élaboration conjointe la norme de base de l'engagement fédéral avec les peuples autochtones pour faire progresser la mise en œuvre de leurs droits. La politique pourrait s'appuyer sur les principes d'une conception axée sur le citoyen, les peuples autochtones étant au cœur du processus. De même, elle pourrait officialiser les innovations politiques qui créent déjà des progrès importants aux tables de négociation, comme l'élaboration conjointe de tous les mandats de négociation et de nouvelles approches de la certitude.

La politique de la reconnaissance et de la mise en œuvre des droits des peoples autochtones chercherait spécifiquement de fournir des mécanismes pour préserver et mettre en œuvre les obligations établies dans la loi. La politique serait co-développée avec les peuples autochtones selon un échéancier qui permettrait d'appuyer pleinement la loi au moment de son entrée en vigueur.

Prochaines étapes

La voie vers la réconciliation et le renouvellement des relations Couronne-Autochtones nécessitera l'adoption continue d'approches collaboratives. En d'autres termes, il faudra travailler en partenariat avec les peuples autochtones, coopérer avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, et faire participer l'industrie, d'autres intervenants, et tous les Canadiens.

En plus de la législation et en s'appuyant sur celle-ci, une série de politiques et de mécanismes seront nécessaires pour réaliser la mise en œuvre du Cadre de reconnaissance et de mise en œuvre des droits autochtones. Cela comprend le soutien de la capacité des organisations autochtones et des gouvernements à réaliser pleinement leur potentiel.

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