Rapport de suivi de la vérification intégrée de la Première Nation d'Attawapiskat

1. Contexte

La Première Nation d’Attawapiskat est une bande indienne située au Nord de l’Ontario, dans la région de la Baie-James, et fait partie du conseil tribal Mushkegowuk. La Première Nation d’Attawapiskat reçoit un financement annuel du gouvernement du Canada, y compris d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, à différentes fins, notamment pour le logement, les services de santé, l'éducation et d'autres services similaires.

La Première Nation d'Attawapiskat est assujettie à une entente de cogestion, une forme d'intervention utilisée par le Ministère pouraméliorer la situation financière d'un bénéficiaire, depuis plus de dix ans. À la suite de problèmes urgents de santé et sécurité liés au logement, la collectivité a déclaré l’état d’urgence en novembre 2011. Peu après, une « vérification intégrée » de la Première Nation d’Attawapiskat et d’AADNC a été initié. Réalisée par le cabinet comptable Deloitte, la vérification intégrée comprend deux volets : 1) une vérification de bénéficiaires de la Première Nation d’Attawapiskat afin d’évaluer la conformité aux ententes de financement d’AADNC et de Santé Canada; 2) une vérification interne du cadre de contrôle de la gestion d’AADNC pour le logement.

Pour la vérification de bénéficiaires, un échantillon de 400 transactions d’AADNC et de 125 transactions de Santé Canada a été sélectionné et testé pour la période du 1er avril 2005 au 30 novembre 2011. Les résultats ont montré que plus de 80 % des échantillons ne pouvaient être confirmés au moyen de pièce justificative. Deloitte n’a donc pu fournir une opinion du vérificateur indiquant que les fonds ont été dépensés aux fins voulues, et conformément aux modalités et conditions des ententes de financement respectives.

Comme il était impossible de fournir une opinion du vérificateur, AADNC a demandé que la société Deloitte effectue des procédures d’audit spécifiéessur les dépenses réclamées par la Première Nation d’Attawapiskat pour la period du 1er avril 2005 et le 30 novembre 2011. Voici le total des dépenses durant chaque année inclue dans la portée de la vérification intégrée :

Le total des fonds ci-dessus, pour la période de vérification, incluait 8,3 M$ pour des activités de logement. Étant donné que la vérification intégrée a été lancée à la suite de problèmes de logement dans la collectivité, l’échantillon choisi portait essentiellement sur les transactions de logement.

Le rapport de vérification intégrée final, disponible sur le site Web d’AADNC, résume les procédures comptables exécutées et les résultats de l’application de ces procédures. Voici les résultats globaux des procédures comptables réalisées par Deloitte :

À la suite de la publication de la vérification intégrée en janvier 2013, le sous-ministre d’AADNC a demandé que la Direction générale des services de vérification et d’assurance (DGSVA) mène un travail de suivi sur les 81 % (323 sur 400) des transactions pour lesquelles Deloitte n’a pu obtenir des justifications suffisantes et pertinentes pour établir s’il était en fait possible de trouver et d’examiner toute partie de la documentation non obtenue lors de la vérification intégrée, puis de faire rapport des résultats de tout examen supplémentaire qu’il était possible de réaliser.

2. Objectif et portée du travail

Le travail de suivi avait pour objectif d’analyser les transactions non justifiées dans l’échantillon original de 400 choisies par Deloitte, afin de déterminer s’il existe des documents supplémentaires de nature à justifier ces transactions. La portée englobait les 323 transactions, dans l’échantillon, pour lesquelles les tests de Deloitte ont donné lieu à l’une des trois conclusions suivantes :

• Aucune pièce justificative : La documentation originale qui appuie à la fois sa réalité (c.-à-d. une facture, un livre de paie, des feuilles de temps, un contrat, une entente, etc.) et son exhaustivité (c.-à-d. de l’information sur les paiements, comme des chèques oblitérés, des reçus de virement électronique de fonds et des relevés bancaires) n’a pu être obtenue.
• Pièces justificatives incomplètes : La documentation originale qui confirme son exhaustivité (c.-à-d. de l’information sur les paiements, comme des chèques oblitérés, des reçus de virement électronique de fonds et des relevés bancaires) n’a pu être obtenue.
• Pièces justificatives douteuses : La une documentation originale qui appuie la réalité (c.-à-d. une facture, un livre de paie, des feuilles de temps, un contrat, une entente, etc.) de la transaction, et/ou une explication quant à son admissibilité ou caractère raisonnable n’a pu être obtenue.

3. Travail de suivi effectué

Dès que le sous-ministre a fait sa demande de suivi de la vérification intégrée de la Première Nation d’Attawapiskat, la DGSVA s’est occupée de mettre en place un nouveau contrat avec Deloitte de manière à ce que le travail de suivi puisse commencer dès que possible. Néanmoins, le lancement du travail de suivi a été retardé jusqu’à l’été 2013, comme l’explique le calendrier qui suit :

• 11 février 2013 – À l’issue de consultations avec Deloitte, le cadre de référence de suivi et le contrat est mis en place.
• Mars 2013 – À l’occasion de plusieurs rencontres, la DGSVA et Deloitte discutent de la portée du travail de suivi, et des façons et moments choisis pour communiquer avec la Première Nation afin qu’elle consente à ce qu’on communique avec les fournisseurs, et qu’on examine les dossiers bancaires et les anciens documents comptables, durant la période visée, en vue de recréer les documents financiers.
• 9 avril 2013 – La DGSVA donne instruction à Deloitte de prendre contact avec la Première Nation pour l’informer de ce travail de suivi et pour prendre des arrangements en vue de recueillir la documentation voulue.
• 12 avril 2013 – Deloitte informe la DGSVA qu’il a téléphoné à la chef de la Première Nation, laquelle a déclaré qu’étant donné qu’AADNC ne l’a pas avertie de ce travail de suivi, elle exige de recevoir une « lettre officielle » du Ministère avant de satisfaire à la demande de Deloitte. La chef ajoute que le bureau de la bande sera fermé du 13 au 28 avril 2013 en raison de la saison de chasse officielle.
• 12 avril 2013 – La dirigeante principale de la vérification et de l’évaluation (DPVE) d’AADNC envoie à la chef une lettre l’informant que le sous-ministre d’AADNC a exigé un suivi de la vérification intégrée, en vue d’obtenir une opinion sur l’état consolidé des dépenses remis par la Première Nation d’Attawapiskat. La chef est informée que la vérification de suivi se concentrera tout d’abord sur les 323 transactions qui, selon la vérification intégrée, sont « incertaines, incomplètes ou n’ont aucune pièce justificative », et comprendra aussi une évaluation des transactions bancaires de la Première Nation durant l’exercice financier 2011-2012.
• 13 au 28 avril 2013 – Le bureau de la Première Nation d’Attawapiskat est fermé.
• 18 avril 2013 – La chef adresse à plusieurs cadres supérieurs d’AADNC un long courriel exprimant ses préoccupations à l’égard de la coordination du travail de suivi, y compris l’avis que Deloitte lui a signifié au téléphone le 12 avril 2013. La chef indique dans ce courriel que la Première Nation ne pourra pas participer à ce travail de suivi avant juillet.
• 26 avril 2013 – Dans sa réponse au courriel de la chef du 18 avril, la DPVE souligne l’importance du projet et la volonté du Ministère de mener à bien sans délai la vérification de suivi des questions en suspens.
• 9 mai 2013 – La chef écrit à la DPVE pour protester que du personnel de Deloitte s’est rendu dans la collectivité en avril 2012 en quête de pièces justificatives alors qu’elle, les conseillers et le cogestionnaire de la Première Nation assistaient à une audience du tribunal à Toronto. La chef écrit que la Première Nation [Traduction] « attend avec impatience de votre Ministère la demande de permission de se rendre chez la Première Nation d’Attawapiskat » et fera en sorte que l’autorisation de visite sera accordée « lorsqu’on disposera du personnel et des ressources voulus pour trouver la documentation nécessaire en vue de justifier les 323 transactions en question ».
• 28 mai 2013 – La DPVE envoie à la chef une lettre dans laquelle elle note qu’elle souhaite fixer la date à laquelle les vérificateurs étudieraient la documentation en souffrance. La lettre mentionne qu’AADNC est en contact avec des représentants de Santé Canada (SC) et que des discussions se dérouleraient avec SC pour s’informer de la façon dont il s’y est pris pour mener à bien son récent travail de suivi.
• 5 juin 2013 – Une téléconférence se tient entre la DGSVA et des représentants de Santé Canada ayant réalisé le travail de suivi sur les 82 % des 125 transactions de Santé Canada qui étaient non justifiées. SC explique que des représentants de son bureau régional de l’Ontario ont traité directement avec la Première Nation pour se procurer d’autres pièces justificatives.
• 28 juin 2013 – La DPVE informe par écrit la chef que des représentants d’AADNC s’occuperaient du travail de vérification de suivi, ajoutant que ces représentants remettraient à la Première Nation la liste des 323 transactions en question, de même que des documents précis exigés pour chaque transaction. La DPVE demande que l’information soit fournie dans un délai d’un mois, à l’expiration duquel des représentants d’AADNC se rendraient dans la collectivité pour étudier ces documents.
• 11 juillet 2013 – Les représentants du bureau régional de l’Ontario ont déterminé que les contacts chez la Première Nation pour le travail de suivi étaient son directeur exécutif et son expert technique.
• 16 juillet 2013 –Un message décrivant les 323 transactions non justifiées et les documents exigés, en demandant qu’ils les mettent à la disposition des intéressés au plus tard le 15 août, a été renvoyé au directeur exécutif et à l’expert technique de la Première Nation. La liste contenait 323 transactions, toutes déjà incluses dans l’échantillon de vérification original, mais pour lesquelles les vérificateurs n’ont pu obtenir une documentation suffisante. L’échantillon comprenait différentes dépenses et d’autres transactions, y compris des écritures de rajustement de fin d'année portant sur une grande variété de comptes du grand livre général de 2006 à 2011 (la portée de la vérification intégrée).

De juillet à novembre 2013, plusieurs conférences téléphoniques ont eu lieu entre le directeur exécutif et la DGSVA, durant lesquelles ils ont discuté de la liste des transactions. Dans cette même période, la Première Nation a envoyé des documents relatifs à un total de 110 transactions dans l’échantillon (34 %), qui ont tous été examinés et analysés par les vérificateurs de la DGSVA. Pour bon nombre des transactions auxquelles se rapportaient les documents, la preuve de paiement qui aurait pleinement justifié la réalité des transactions faisait défaut.

La DGSVA s’est rendue sur place à Timmins du 16 au 17 janvier 2014 pour rencontrer le directeur exécutif de la Première Nation et les vérificateurs externes en vue d’obtenir un soutien à l’égard des transactions dans l’échantillon qui résultent des écritures de rajustement de fin d’année. Durant cette visite de deux jours, AADNC a recueilli des documents pour 71 transactions de plus, portant à 181 sur 323 (56 %) le nombre total de transactions pour lesquelles des documents ont été fournis. Il est toutefois à noter qu’à ce stade beaucoup de documents relatifs à une transaction qui justifiaient un paiement étaient encore en souffrance.

Après la visite à Timmins, la DGSVA a organisé avec le directeur exécutif une visite à Attawapiskat, fixée à la semaine du 17 février 2014, afin d’examiner les documents originaux relatifs à tous les échantillons reçus par courriel, et de repérer et d’examiner tout autre document pertinent. Le vérificateur externe de la Première Nation d’Attawapiskat, Ross Pope and Co., a proposé d’envoyer son personnel durant la visite afin d’aider AADNC à recueillir des documents. Malgré les difficultés de planification d’une visite à Attawapiskat, attribuables au peu de logements disponibles dans la collectivité, l’équipe de vérification a réussi à organiser un logement et le déplacement.

La visite à Attawapiskat a eu lieu du 17 au 21 février 2014. L’équipe de vérification, composée de trois vérificateurs de la DGSVA, était accompagnée de deux employés du cabinet comptable qui connaissent les processus, pratiques et dossiers comptables de la Première Nation, afin d’aider à repérer les documents et à se les procurer. À l’occasion de cette visite, l’équipe a pu trouver et examiner des documents, ainsi qu’obtenir des explications justifiant d’autres transactions. Les documents examinés sur place comprenaient de l’information sur les paiements en souffrance (relevés bancaires et chèques oblitérés, ou reçus de virement électronique de fonds), des factures, des listes de fournisseurs et des résumés du grand livre général.

Comme l’illustre le tableau ci-dessous, l’équipe de vérification a pu obtenir des documents supplémentaires, portant le nombre total de transactions justifiées par des éléments probants à 184 (46 %), contre 77 (19,25 %) durant la vérification intégrée.

Les résultats illustrés ci-dessus sont présentés en plus de détails à la section 4 ci-dessous, y compris la ventilation des résultats des tests par exercice financier.

4. Résultats du travail de suivi

En tout, l’équipe de vérification a pu obtenir la documentation complète à l’appui de 107 autres spécimens de transactions. L’annexe A présente les résultats détaillés des tests, contenant les conclusions originales de Deloitte à l’occasion de la vérification intégrée, de même que les conclusions de la DGSVA à l’achèvement du travail de suivi. Ces résultats détaillés sont résumés dans les tableaux qui suivent :

¹ Ces deux montants sont négatifs parce qu’il y avait des crédits (c.-à-d. de contre-passations de comptes de dépense), choisis dans l’échantillon, qui étaient supérieurs aux montants positifs (débit), donnant lieu à des totaux négatifs nets.

Comme l’illustrent les tableaux ci-dessus, l’équipe de vérification a pu entièrement justifier 46 % des 400 transactions par des éléments probants, et conclure ainsi que ces transactions sont « complètes – pas de problème ». En termes monétaires, toutefois, le pourcentage des transactions complètes était beaucoup plus élevé (c.-à-d. 77,8 %, soit 29 545 294 $ des 38 007 882 $ de la valeur totale de la transaction). Les transactions sans pièce justificative convenable constituaient 54 % des 400 transactions dans l’échantillon, pour une valeur en dollars de 8 462 588 $. Comme le total du financement en lien avec le logement durant la période visée par la vérification était de 8,3 M$, le pourcentage relatif des transactions liées au logement dans l’échantillon qu’il a été impossible de justifier est de 22,2 % (1 842 260 $ des 8,3 M$).

Quand elle a réalisé ce travail de suivi, l’équipe de vérification a formulé les observations suivantes sur les domaines où les contrôles étaient susceptibles d’amélioration :

• Méthodes de tenue de documents : l’équipe de vérification a observé qu’on pourrait améliorer les méthodes de tenue de documents de la Première Nation, surtout à l’égard des premières années dans la portée (c.-à-d. 2005-2006, 2006-2007 et 2007-2008). Très peu de renseignements bancaires avaient été conservés pour ces premières années, outre que d’autres pièces justificatives étaient également absentes. Comme un nouveau système comptable a été mis en place après 2006-2007, il s’est révélé très difficile d’obtenir de l’information comptable relative aux deux premières années.
• Supervision de la comptabilisation des projets d’immobilisations : La Première Nation a conclu avec un tiers un contrat de comptabilité et de tenue des livres pour ses projets d’immobilisations. Ce tiers comptable remet tous les mois à la Première Nation une balance de vérification de tous les comptes relatifs aux projets d’immobilisations, mais aucune autre pièce justificative. La Première Nation actualise son propre système comptable de manière à ce qu’il concorde avec les soldes inscrits dans les balances de vérification mensuelles fournies. Aucune autre pièce justificative n’est fournie, et il semblerait qu’il n’y a ni supervision, ni surveillance de cette comptabilité par un tiers.
• Autorisation pour les dépenses et rajustements : On a observé que l’autorisation pour certaines transactions de dépenses et d’écritures de rajustement n’était pas correctement documentée ou conservée. Ainsi, l’équipe a pu parfois obtenir des factures pour des services ou biens reçus, mais sans qu’on fournisse un contrat, une entente ou un bon de commande approuvé dans les formes. Il y avait très peu de preuve d’une autorisation convenable, sous forme d’approbations documentées de la part du gestionnaire concerné, pour les écritures de rajustement (c.-à-d. pour les notes de crédit délivrées aux fournisseurs).

5. Recommandations

En fonction des observations et des résultats des tests exécutés, et à la lumière des résultats antérieurs d’AADNC ainsi que de ceux obtenus par Santé Canada, l’équipe de vérification formule les recommandations qui suivent :

1. La Première Nation d’Attawapiskat devrait appliquer les mesures correctives pour donner suite aux constatations issues de la vérification intégrée originale, y compris un réexamen de ses politiques, pratiques et procédures comptables pour faire en sorte que les transactions soient documentées, approuvées par un représentant autorisé et conservées conformément aux modalités des ententes de financement conclues avec AADNC.
   
   Réponse de la Première Nation d’Attawapiskat : La Première Nation continue de mettre en œuvre des mesures correctives afin de remédier aux lacunes qui apparaissent au niveau de la documentation.
2. La Première Nation d’Attawapiskat devrait renforcer la supervision et la surveillance du tiers comptable qui s’occupe de la comptabilisation de ses projets d’immobilisations, afin de garantir l’exactitude des rapports de fin d’exercice. Cela comprend la fourniture par ce tiers comptable des dossiers complets sur la totalité des transactions comptables effectuées au cours de l’année.
   
   Réponse de la Première Nation d’Attawapiskat : La Première Nation convient qu’il est nécessaire d’assurer une surveillance plus étroite de la tierce partie chargée de la comptabilité et d’avoir des dossiers relatifs à chaque transaction effectuée pendant l’année. Nous notons aussi que le gestionnaire des projets d’immobilisations conserve un ensemble de dossiers supplémentaires, et que, par conséquent, les problèmes identifiés peuvent être réglés sans trop d’efforts.
3. AADNC devrait comptabiliser une créance de la Première Nation d’Attawapiskat de 1 842 260 $, soit 22,2 % du financement total du logement, moins toute retenue sur le logement pour cette même période. Cela correspond à la valeur des transactions de logement qu’il a été impossible de justifier lors de la vérification intégrée ou par les présentes procédures de suivi.
   
   Réponse de la Première Nation d’Attawapiskat : Nous sommes fortement préoccupés concernant le pourcentage de créances suggéré de 22,2 % d’un montant de 1 842 260 $. La majorité des fonds compris dans ce montant sont associés à deux marchés majeurs. Ces deux marchés ont été achevés, et tous les fonds ont été dépensés, tel que détaillé ci‑dessus [voir section 6]. Il est possible que la documentation se rapportant à ces transactions soit incomplète, mais aucune conclusion, aucun document ni aucune preuve ne suggèrent que les fonds n’ont pas été dépensés en totalité.
4. AADNC devrait mener un examen financier des exercices 2012-2013 et 2013-2014, axé sur le financement qui présente le plus de risque, en même temps qu’un examen détaillé connexe des états financiers, en coordination avec Santé Canada.
   
   Réponse de la Première Nation d’Attawapiskat : Nous sommes conscients que la Première Nation doit surveiller plus étroitement ses activités de comptabilité, de tenue de dossiers et de documentation, mais nous ne savons pas trop ce qu’on entend par « examen financier » ni comment AADNC compte réaliser cet examen. Nous espérons pouvoir discuter avec vous pour clarifier ce point.

6. Réponse de la Première Nation d'Attawapiskat

Le 25 juillet 2014, la Première Nation d’Attawapiskat a répondu aux conclusions du présent rapport. Les réponses se rapportant aux recommandations du rapport ont été incluses dans la section 5. La section suivante décrit les préoccupations de la Première Nation en ce qui a trait aux résultats détaillés des analyses présentées à l’annexe A :

1. Factures pour le constructeur d’habitation XXX : Les échantillons 184, 203 et 204 se rapportent tous à un projet d’habitation de 25 logements entrepris par XXX, l’entrepreneur, dont les bureaux sont situés à XXXXXXXX (Québec). Les fonds pour ce projet ont été placés dans un compte bancaire séparé sous la surveillance de XXXXXXXXXXX, un représentant de XXX et gestionnaire de comptes financiers pour les grands projets d’immobilisations. Un marché a été mené à bien, et les factures ont été envoyées aux bureaux de XXXXXXXXXXX de XXX, qui a utilisé les fonds appropriés en fonction des certificats d’achèvement. La Première Nation d’Attawapiskat n’a donc pas conservé ces factures et les documents connexes.
   
   Les dépenses pour ce projet ont dépassé le financement approuvé par la Société canadienne d’hypothèques et de logement, et les travaux ont été complétés avec des sources de la Première Nation. La Première Nation a conclu avec XXX un règlement définitif ne pouvant pas être divulgué pour ces logements.
2. Financement pour des logements modulaires : Les échantillons 197, 198, 201, 202 et 254 se rapportent à un projet d’habitation modulaire de 12 logements administré par la Première Nation et financé à partir de ses sources. L’entrepreneur, XXXXXXXXXXXXXXXXXXX, a reçu tout le montant convenu, et il a confirmé avoir été payé. Le fournisseur de matériaux de construction, XXXXXXXXXXXXXXXX, a aussi été payé en entier. Cependant, en raison de la nature du financement, l’entrepreneur a été payé à partir des sources de la Première Nation à mesure que les fonds étaient disponibles, ce qui a créé des problèmes de suivi des paiements. Nous pouvons tout de même confirmer que les logements ont été terminés et que l’entrepreneur général et le fabricant de matériaux de construction ont reçu tout l’argent qui leur était dû pour leur travail respectif.
3. Matériaux de rénovation prépayés : Les échantillons 253 et 255 se rapportent chacun à des matériaux de rénovation qui ont été prépayés en vue d’une livraison par les routes d’hiver par un fournisseur de XXXXXXXX. Cette transaction avait été planifiée par le gestionnaire de la bande à l’époque. Les matériaux ont été livrés à la collectivité pour ses travaux de rénovation.
4. Paiement versé à la XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX : L’échantillon 256 se rapporte à un règlement définitif du fournisseur, la XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX, pour le paiement final des biens fournis pour la construction de huit logements en 2007. Nous notons que la relation avec ce fournisseur était tendue. Il était donc difficile d’obtenir les documents liés à la transaction.
5. Achat d’une maison communautaire : Enfin, l’échantillon 220 se rapporte à un paiement versé à une membre de la collectivité pour avoir converti sa maison en habitation communautaire. La valeur de la maison a été déterminée en fonction des matériaux commandés et des travaux de rénovation effectués par les occupants l’été précédent. Cette transaction a été initiée par l’ancien gestionnaire de la bande. Les dossiers ne sont donc pas disponibles.

Annexe A : Résultats détaillés des tests