Évaluation de la mise en œuvre de l'approche améliorée axée sur la prévention du Programme des services à l'enfance et à la famille des Premières Nations au Québec et à l'Île-du-Prince-Édouard

1.2.1. Contexte et description

Le Programme des services à l'enfance et à la famille des Premières Nations (SEFPN) finance les organismes de SEFPN afin qu’ils offrent des services à l’enfance et à la famille adaptés sur le plan culturel dans leurs collectivités, d’une manière raisonnablement comparable à ce que reçoivent les résidants d'autres provinces dans des situations et un lieu géographique semblables, et ce, en respectant les limites des autorisations de programme. À cette fin, le programme finance et encourage la création et l’expansion d’organismes de services à l’enfance et à la famille qui sont conçus et dirigés par les Premières Nations. Comme les services à l'enfance et à la famille relèvent de la compétence des provinces, les organismes tiennent leur mandat et leurs pouvoirs des gouvernements provinciaux et doivent se conformer à la législation provinciale pertinente.

Le financement gouvernemental destiné aux services de protection de l'enfance est complexe et comporte des accords bilatéraux et trilatéraux entre Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC), les 105 organismes de services à l’enfance et à la famille des Premières Nations qu’il finance, les dix provinces et le territoire du Yukon. Dans les régions où il n’y a pas d’organismes de services à l’enfance et à la famille des Premières Nations, AADNC finance les services fournis aux enfants et aux familles des Premières Nations^{Note de bas de page 3} dans les réserves par les ministères ou organismes provinciaux ou territoriaux.

En 2007, on a amorcé une réforme du Programme des SEFPN de manière à ce qu’il passe du modèle de financement précédent à l’AAAP dans l’ensemble des compétences sauf l’Ontario et l’Alberta^{Note de bas de page 4} (connue comme la Directive 20-1). La Directive 20-1 est en vigueur depuis le 1er avril 1991. Elle place un accent accru sur l’intervention précoce et les soutiens à la famille, et verse des fonds en conséquence selon une formule fondée sur les activités (y compris des services de prévention limités) et rembourse les dépenses d'entretien admissibles en fonction du coût réel.

En raison de la mise en œuvre de l'AAAP, on a réorganisé la structure de financement du programme pour y englober trois volets de financement ciblés (entretien, exploitation, mesures préventives/les moins perturbatrices). Les fonds accordés dans le cadre de ces volets ne peuvent servir qu'à des activités liées aux services à l'enfance et à la famille, bien que les agences bénéficiaires puissent rediriger les fonds d'un volet à l'autre selon leurs besoins.

L’AAAP consiste à recentrer le financement des SEFPN vers une optique davantage préventive. Parmi les services de prévention peuvent figurer les services de répit, les programmes de garde parascolaire, le counselling parents-adolescents, la médiation, le soutien à domicile, le mentorat et l’éducation familiale. Les services de prévention peuvent également favoriser le retour anticipé et sécuritaire des enfants dans leur famille. Ce virage s’appuie sur le principe voulant que la mise en œuvre de services de prévention tôt dans la vie d’un enfant atténue souvent le besoin ultérieur de prise en charge, et favorise donc le maintien du noyau familial dans les Premières Nations. Cette réorientation cadre avec la démarche suivie par les provinces, dont les services et réseaux de Services à l’enfance et à la famille sont dorénavant axés sur la prévention plutôt que la protection.

L’AAAP appuie :

• les familles, en leur permettant d’obtenir le soutien et les services dont elles ont besoin avant que la situation ne dégénère;
• la collaboration entre les services communautaires et le système d’aide à l’enfance et à la famille, afin que les familles reçoivent rapidement des services répondant à leurs besoins;
• le placement anticipé des enfants des Premières Nations dans des foyers permanents, notamment en faisant participer les familles à la planification des diverses options de prise en charge;
• la meilleure coordination possible des services et des mesures de soutien, afin d’aider les familles; et
• la coordination des services – financement du personnel, approvisionnement.

À ce jour, six compétences couvrant environ 68 % des enfants des Premières Nations vivant habituellement dans une réserve utilisent le modèle^{Note de bas de page 5} de l’AAAP, et des travaux sont en cours pour l’étendre aux compétences restantes^{Note de bas de page 6} le plus tôt possible.

Les programmes des SEFPN d’AADNC sont financés au moyen de l’autorisation suivante : Paiements aux Indiens, Inuits et Innus devant servir à fournir des services publics dans le domaine du développement social (soutien à des services de prévention et de protection adaptés sur le plan de la culture pour les enfants et les familles indiennes vivant dans les réserves), et proviennent de la Loi sur leministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, L.R.C. (1985), ch. I-6, art.4 et des propositions de politiques subséquentes^{Note de bas de page 7}. Dans l'architecture d’alignement des programmes d'AADNC, le programme se rattache au résultat stratégique « Les gens », qui vise à promouvoir le « bien-être des personnes et des familles au sein des Premières Nations et des collectivités inuites ».

1.2.2 Objectifs du programme et résultats escomptés

AADNC finance une gamme de programmes sociaux, notamment le Programme des services à l’enfance et à la famille des Premières Nations, le Programme pour la prévention de la violence familiale, le Programme d’aide au revenu, le Programme de réinvestissement de la Prestation nationale pour enfants et le Programme d’aide à la vie autonome. L’objectif global des programmes sociaux d’AADNC est de fournir du financement aux administrateurs des Premières Nations pour qu’ils offrent aux résidants vivant dans les réserves des services et des mesures de soutien individuel et familial qui ont été élaborées et mis en œuvre en collaboration avec des partenaires afin :

• d’accroître l’autosuffisance des résidants et des collectivités des Premières Nations;
• d’améliorer la qualité de vie dans les réserves;
• de créer un milieu communautaire où les cas de violence familiale et de maltraitance infantile sont réduits, voire éliminer; et
• de favoriser une plus grande participation au marché du travail et la pleine participation aux possibilités économiques du Canada^{Note de bas de page 8}.

Le Programme des SEFPN vise plus précisément à garantir la sécurité et le bien-être des enfants des Premières Nations dans les réserves en soutenant la prestation, aux enfants et aux familles des Premières Nations, de services de prévention et de protection tenant compte des différences culturelles et conformes aux lois et aux normes de la province ou du territoire de résidence. En outre, les investissements incrémentiels de l’AAAP devraient aider les organismes à demeurer alignés avec les pratiques provinciales émergentes axées sur les services d’intervention précoce.

Selon la documentation initiale du programme, le résultat immédiat escompté des investissements était d’offrir aux enfants et aux familles à risque un accès à des services de protection comparables à ceux de collectivités non autochtones dans des circonstances semblables. Grâce à une intégration horizontale avec les autres organisations et services communautaires, les travailleurs sociaux devraient pouvoir renforcer les partenariats et mieux gérer leurs dossiers (conférences de cas), de façon à améliorer la prestation de services et à offrir des interventions intégrées qui répondent aux besoins réels des enfants et des familles autochtones. Une aide au renforcement des capacités serait fournie aux petites agences qui ne peuvent pas nécessairement faire jouer les économies d’échelle permettant d’offrir une gamme complète de services.

Au moment de la collecte des données aux fins de la présente évaluation, la stratégie de mesure du rendement faisait l’objet d’une révision afin d’améliorer les rapports sur le rendement. Actuellement, les résultats du Programme des SEFPN sont saisis dans la stratégie de mesure du rendement pour les programmes de développement sociaux. Cette stratégie se veut le reflet des résultats de plus haut niveau attendus de l’ensemble actuel des cinq programmes de développement social financés par AADNC et mis en œuvre dans les collectivités des Premières Nations. Elle décrit la responsabilité d’AADNC à l’égard de la mesure et de la gestion des résultats escomptés des cinq programmes et de l’établissement de rapports sur ceux-ci. Il n’y a aucun résultat précis qui s'applique uniquement à l’AAAP des SEFPN, mais plutôt trois résultats plus généraux qui visent le Programme des SEFPN ainsi que d'autres programmes sociaux concernant AADNC.

Le résultat immédiat pertinent du Programme des SEFPN est que « Les hommes, les femmes et les enfants dans le besoin ou à risque ont accès à un soutien et à des services de prévention et de protection et y ont recours ». Ce résultat est attribuable au Programme pour la prévention de la violence familiale ainsi qu’au Programme des SEFPN et il est décrit de la façon suivante : « Les services et mesures de soutien en matière de prévention et de protection seront mis à la disposition des hommes, des femmes et des enfants dans les réserves et ces mesures de soutien et services devraient permettre de régler une variété de situations. L’accent sur la prestation de mesures de soutien et de services en matière de prévention aux personnes à risque est en harmonie avec l’approche adoptée par la plupart des provinces lorsqu’elles se penchent sur les enfants à risque et la violence familiale. Les services et mesures de soutien en matière de prévention comprennent, par exemple, les services de répit, le counselling, le soutien et l’éducation familiale à domicile. Les services et mesures de soutien en matière de protection comprennent, par exemple, les refuges pour femmes et les familles, le placement familial, les soins en établissement et les services axés sur les foyers de groupe pour les enfants. »

Voici les indicateurs clés associés à ce résultat : le pourcentage d’hommes, de femmes et d’enfants des Premières Nations à risque ou dans le besoin résidant ordinairement dans une réserve qui utilisent des soutiens et des services de prévention et de protection; et la compatibilité ethnoculturelle des placements. Le premier indicateur sert à déterminer la mesure dans laquelle les services et mesures de soutien en matière de prévention et de protection dans la réserve, à l’extérieur de celle-ci ou dans une autre réserve sont accessibles aux membres des Premières Nations vivant habituellement dans une réserve, et le dernier adopte la Matrice d’indicateurs protection de la jeunesse^{Note de bas de page 9}, qui stipule ce qui suit : « Étant donné que la plupart des provinces et territoires ont adopté des lois concernant l’adéquation ethnoculturelle du placement des enfants autochtones^{Note de bas de page 10}, la mesure prioritaire de la Matrice d’indicateurs de protection de la jeunesse calcule la proportion des enfants autochtones placés dans des familles d’accueil où au moins un parent est autochtone.»^{Note de bas de page 11}

Toujours d'après la documentation initiale du programme, les résultats intermédiaires du programme devaient inclure la création d'environnements familiaux plus sécuritaires, la diminution du nombre d'enfants retirés de leur foyer familial, la réduction du nombre de cas de maltraitance et l'amélioration générale du bien-être des enfants. Pour mesurer l’atteinte de ces résultats, il fallait recueillir des données plus quantifiables. Lors de la phase de planification de cette approche, AADNC s’est engagé à collaborer avec les provinces et les Premières Nations pour faire en sorte que les indicateurs applicables aux Premières Nations puissent être directement extraits de la base de données provinciale.

Dans la stratégie de mesure du rendement actuelle, ce résultat intermédiaire est ainsi formulé : « Les hommes, les femmes et les enfants sont en sécurité ».Ce résultat s’applique au Programme des SEFPN et au Programme pour la prévention de la violence familiale et il est décrit de la façon suivante : « En ayant accès à des mesures de soutien et des services axés sur la prévention qui sont conçus, par exemple, pour permettre aux enfants de demeurer en toute sécurité dans le foyer familial, pour empêcher le genre de situation qui donne lieu à de la violence familiale ou pour empêcher que les plus âgés doivent quitter leur foyer, de meilleurs résultats sont attendus pour les personnes concernées. Les mesures de soutien qui permettent aux enfants de demeurer dans leur foyer familial en toute sécurité devraient permettre d'atteindre le résultat attendu que les enfants soient non seulement en sûreté, mais profitent également d’un environnement plus stable. On s'attend également à ce que les projets de prévention entrepris par les fournisseurs de services des Premières Nations (p. ex., formation, sensibilisation et conférences) augmentent la capacité des Premières Nations de répondre aux différents besoins de leurs collectivités et d’éviter la dégradation des situations jusqu'au point où les personnes ont besoin d’avoir accès à des services de protection. L’intervention précoce ou les approches améliorées en matière de prévention, comme il est envisagé par les services de prévention, devraient réduire le nombre de familles et de personnes qui atteignent l’état de crise dans leurs situations personnelles ou familiales. S’il est possible d’intervenir de façon précoce pour gérer les problèmes qui mènent aux situations de violence familiale, il pourrait être possible d’éviter complètement ce genre de crise. Ces services sont aussi cruciaux pour gérer les problèmes qui mènent aux crises en tout premier lieu afin d’éviter la récurrence de ces incidents.

L’accès des hommes, des femmes et des enfants dans les réserves à des services et à des mesures de soutien en matière de protection, comme un refuge, permet d'assurer la sécurité immédiate des personnes qui doivent quitter une situation de violence familiale. En outre, l’accès à différentes options pour un enfant qui doit quitter son milieu familial (p. ex., quitter une famille d’accueil, foyer avec des membres de la parenté autochtone) offre également une sécurité immédiate, car l’enfant est retiré du milieu non sécuritaire. La disponibilité de refuges ou de lieux semblables pour les hommes, les femmes et les enfants, qui offrent un havre pour fuir des situations violentes ou des milieux non sécuritaires, devrait permettre d'accroître la sécurité des hommes, des femmes et des enfants. Lorsque la sécurité n'est plus un problème, les hommes et les femmes, par exemple, sont mieux à même de quitter leur environnement chaotique et de faire des choix pour eux-mêmes en ayant recours aux programmes et services de prévention communautaires disponibles, ce qui favorise la stabilité de la situation personnelle et familiale

Au moment de l’évaluation, les mesures de rendement pour ce résultat comprenaient la mortalité, le taux d’incident avec blessure et le taux de récidive. L'indicateur de mortalité, qui reflète l'indicateur de la Matrice d’indicateurs de protection de la jeunesse « Pourcentage d'enfants qui décèdent pendant la période où ils sont pris en charge par la protection de la jeunesse », vise à évaluer les conditions générales de sécurité. La mesure des taux de blessures a pour but d'évaluer la sécurité globale dans les collectivités et reflète l'indicateur de la Matrice d’indicateurs de protection de la jeunesse « Blessures graves et décès ». Quant aux taux de récidive (qui font eux aussi écho à la Matrice d’indicateurs de protection de la jeunesse), ils permettent de jauger l'efficacité à long terme des services. Dans le cadre de la stratégie de mesure du rendement actuelle, ces indicateurs ont été remplacés par un indicateur de rendement sur les taux de récurrence. Cet indicateur permet de cerner l’efficacité à long terme des services et du milieu sécuritaire en mesurant le pourcentage de clients qui ont bénéficié de services de prévention ou de protection et qui n’ont plus eu besoin de recourir à ces mêmes services dans les 12 mois suivants la clôture du dossier. Cet indicateur s’applique à tous les clients; cependant, dans le cas des enfants pris en charge, l’indicateur de la Matrice d’indicateurs de protection de la jeunesse stipule que « la récurrence est la proportion d’enfants qui font l’objet d’une intervention à la suite d’une nouvelle allégation de violence ou de négligence dans l'année suivant la clôture de leur dossier aux services de protection de la jeunesse. »

Le principal résultat escompté du Programme des SEFPN est l’établissement d’un milieu familial plus sécuritaire et stable pour les enfants résidant ordinairement dans une réserve. Ce résultat s’applique aux cinq programmes sociaux et il est décrit de la façon suivante : « Les mesures de soutien et les services sociaux fournis ciblent les familles et les personnes à risque qui font souvent face à des obstacles et à des difficultés multiples. La réponse aux besoins fondamentaux et spéciaux des personnes, en assurant un certain niveau de sécurité pour celles à risque, et la prestation de mesures de soutien pour permettre aux hommes et aux femmes de se trouver un travail rémunéré devraient faire en sorte que les hommes, les femmes et les enfants soient en mesure de répondre à tous les besoins supplémentaires qu’ils peuvent avoir et à profiter d’autres occasions fournies par leurs collectivités des Premières Nations. Lorsque les besoins fondamentaux ont été répondus, les personnes sont capables de prendre les mesures nécessaires pour répondre à leurs autres besoins, que ce soit en participant comme bénévoles ou en se trouvant un emploi rémunéré ou en accédant à d’autres programmes pour répondre à des besoins connexes comme le logement, l’éducation ou la santé ».

Il y a deux indicateurs de rendement pour ce résultat applicables au Programme des SEFPN. Le premier est le taux de permanence atteint (propre à l’enfant). Il s’agit d’un indicateur de la Matrice d’indicateurs de protection de la jeunesse et il sert à mesurer le nombre de jours cumulatifs sous garde avant que l’enfant ne soit réintégré et placé de façon permanente chez des parents, adopté, émancipé ou placé dans une famille d’accueil permanente. Le statut de permanence est suivi du placement initial de l’enfant pendant une période pouvant atteindre 36 mois, un jalon auquel la permanence n'est plus considérée comme ayant été atteinte. La réunification durable avec la famille est l’objectif principal pour la plupart des enfants placés hors de leur foyer, et une majorité d’entre eux réintégreront leur domicile dans l’année suivant leur placement initial. Cependant, pour certains enfants, la réunification n’est pas possible et les solutions stables comme les placements permanents en famille d’accueil, en foyers avec des membres de la parenté autochtone et l’adoption doivent être envisagées.

Le deuxième indicateur est le pourcentage de collectivités utilisant des approches communautaires novatrices en matière de prestation de programmes. Cet indicateur mesure la contribution des programmes sociaux aux collectivités des Premières Nations, pour que celles-ci soient en mesure d’offrir aux hommes, aux femmes et aux enfants des Premières Nations l’accès à différentes approches afin de participer au développement social de leur collectivité pour améliorer leur mieux-être social. Il détermine si les approches de rechange à la gouvernance ou à d’autres modèles permettent ou non d’améliorer les résultats sur le plan social et de la santé des hommes, des femmes et des enfants des Premières Nations.

1.2.3 Gestion des programmes, intervenants clés et bénéficiaires

L’administration centrale d’AADNC établit les lignes directrices du programme à l’échelle nationale, les modalités qui doivent figurer dans chaque entente de financement, ainsi que la politique liée aux activités de surveillance et de conformité. Plus particulièrement, le rôle de l’administration centrale consiste :

• fournir, par le truchement des bureaux régionaux, du financement à différents bénéficiaires afin de leur permettre d’offrir des services aux enfants et aux familles conformément à la politique et aux autorisations de programme approuvées;
• diriger la formulation de la politique liée au Programme des SEFPN;
• examiner les changements proposés par les représentants régionaux et les praticiens des Premières Nations;
• surveiller les questions opérationnelles liées à la politique du Programme des SEFPN et aider les régions et les Premières Nations à trouver des solutions aux problèmes qui se présentent au niveau régional;
• exercer un leadership dans la collecte de données et veiller à ce que les rapports requis soient produits en temps voulu;
• interpréter la politique liée du Programme des SEFPN et aider les régions à donner des éclaircissements à cet égard aux bénéficiaires, aux provinces et aux territoires; et
• modifier au besoin le Manuel national du programme et voir à ce que la documentation sur la politique du programme soit conforme à la politique et aux autorisations de programme approuvées.

Avec l'appui du personnel régional, les directeurs généraux régionaux doivent mettre en œuvre et administrer les programmes de développement social en conformité avec les lignes directrices énoncées dans le Manuel national sur le programme. En voici quelques exemples :

• évaluer l’admissibilité des demandes des bénéficiaires et des dépenses;
• conclure avec les bénéficiaires approuvés des accords financiers conformes aux modalités du programme de paiements de transfert; et
• surveiller, recueillir et évaluer les résultats financiers et le rendement du programme des bénéficiaires individuels, et prendre les mesures correctives nécessaires.

Les SEFPN relèvent de la compétence provinciale ou territoriale. Le rôle des provinces et territoires consiste à :

• donner aux bénéficiaires un mandat conforme aux lois et aux normes provinciales ou territoriales;
• veiller à ce que les bénéficiaires se conforment dans leurs activités aux lois et aux normes applicables;
• exercer une surveillance constante quant aux activités des bénéficiaires et prendre les mesures qui s’imposent s’ils ne satisfont pas aux exigences;
• prendre part à des activités tripartites (négociations, règlement de litiges, consultations, etc.) et à des tables de concertation régionales;
• appliquer les lois et les normes applicables aux services à l’enfance et à la famille de façon équitable pour l’ensemble des résidants de la province ou du territoire, que ce soit dans les réserves ou ailleurs;
• communiquer au gouvernement fédéral de l’information concernant les données sur les résultats; et
• assumer les autres rôles et responsabilités que prévoient les ententes établies, comme le cadre de responsabilité tripartite.

Les agences chargées d’exécuter le Programme des SEFPN doivent le faire en conformité avec les lois et les normes provinciales, tout en respectant les modalités de leur entente de financement. Les fournisseurs de SEFPN comprennent notamment les Premières Nations (représentées par les chefs et les conseillers) ainsi que leurs conseils tribaux et leurs organismes (p. ex. organismes de Services à l’enfance et à la famille dans diverses collectivités).

Voici les bénéficiaires admissibles à un financement au titre des SEFPN

• conseils de bandes indiennes reconnues par le ministre des Affaires autochtones et du développement du Nord canadien;
• conseils tribaux;
• agences ou sociétés de SEFPN dûment mandatées par la province ou le territoire concerné;
• gouvernement provincial ou territorial;
• autres fournisseurs de Services à l’enfance et à la famille dûment mandatés, y compris les agences ou sociétés mandatées par la province; et
• Premières Nations et organisations des Premières Nations qui présentent une demande en vue de la réalisation d’activités de renforcement des capacités, dont l’élaboration de nouveaux programmes en lien avec les SEFPN.

Les bénéficiaires du programme comprennent les enfants des Premières Nations à risque et leur famille qui vivent dans les réserves et qui ont besoin que des mesures préventives ou des mesures les moins perturbatrices possible soient prises, ou qui doivent avoir accès à des services de protection de l’enfance, notamment le placement des enfants hors du foyer familial.

1.2.4 L’AAAP au Québec^{Note de bas de page 12}

Au Québec, AADNC finance 15 organismes autochtones des SEFPN. Ces organismes offrent des services à 19 collectivités des Premières Nations, alors que trois centres jeunesse régis par la province s'occupent des huit collectivités restantes. Selon le degré de prise en charge des services par les communautés, différents types d'ententes sont conclus entre AADNC, les conseils de bande (organismes) et/ou les centres jeunesse pour déterminer les rôles et responsabilités de chacun. Ces ententes précisent également le niveau de délégation en matière d'application, dans les réserves, de la Loi sur la protection de la jeunesse du Québec.Elles constituent un préalable au financement des services par AADNC.

La province de Québec offre des services de prévention depuis plus de 25 ans à la population québécoise. En octobre 2006, les Premières Nations, le gouvernement du Québec et le gouvernement fédéral ont signé un accord tripartite pour créer des projets pilotes d’intervention de première ligne sur une période de trois ans afin de réduire la charge professionnelle et le taux de placement dans plusieurs collectivités du Québec.

Le 16 juin 2007, une rencontre politique de suivi donnait l'aval aux services préventifs au sein du Programme des SEFPN, dans l'ensemble des collectivités du Québec. À l’époque, la province avait déjà mis en œuvre certaines mesures de prévention. Par exemple, le Plan stratégique 2005-2010 du ministère de la Santé et des Services sociaux du Québec soulevait l’application des services de prévention offerts aux jeunes à risque et à leur famille. L'approche préférée est axée sur l'intervention précoce continue, dans la collectivité lorsque possible, et vise à prévenir l'aggravation et la récurrence des problèmes d'adaptation sociale des jeunes et de leurs familles.

Au cours de la même période, le projet de loi 125, Loi modifiant la Loi sur la protection de la jeunesse et d’autres dispositions législatives, est entré en vigueur le 9 juillet 2007. Cette loi encourage le maintien des enfants dans leur famille ou leur retour dans leur famille le plus tôt possible. Elle établit également des délais précis pour les placements familiaux selon l’âge de l’enfant et la notion de continuité des soins, de relations stables et de conditions de vie stables correspondant aux besoins et à l’âge de l’enfant sur une base permanente. Elle prévoit d'ailleurs que la participation des parents doit toujours être favorisée et le droit de ceux-ci de recevoir des services sociaux et de santé.

En 2009, les Premières Nations du Québec ont conclu une entente-cadre tripartite avec AADNC et le gouvernement provincial pour la mise en œuvre d'une approche améliorée axée sur la prévention dans l'offre des services aux enfants et aux familles. Dans le cadre de l’AAAP, les organismes de services à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Québec ont reçu environ 59,8 millions de dollars sur cinq ans à titre de nouveau financement, en plus du financement du Programme des services à l’enfance et à la famille existant.

1.2.5 L’AAAP à l’Île-du-Prince-Édouard

À l’Île-du-Prince-Édouard, il y a deux Premières Nations : Lennox Island et Abegweit. Bien que la province ne dispose pas d’un organisme voué aux services à l’enfance et à la famille des Premières Nations, ces deux collectivités ont mis sur pied la Confédération mi’kmaq de l’Île-du-Prince-Édouard, un organisme du conseil tribal constitué en 2002 pour représenter les intérêts communs des Premières Nations d’Abegweit et de Lennox Island, La Confédération mi’kmaq de l’Île-du-Prince-Édouard fournit une vaste gamme de services, dont le Programme PRIDE (Prévention, Respect, Intervention, Développement et Éducation) pour la famille mi’kmaq. Financé par AADNC, le Programme PRIDE fournit des services d'aide à la collectivité et à la famille adaptés sur le plan de la culture pour les deux Premières Nations de l’Île-du-Prince-Édouard.

Conformément aux mandats opérationnels de la plupart des autres SEFPN partout au pays, le Programme PRIDE fonctionne à l’intérieur du mandat provincial en offrant des services de protection de la jeunesse aux collectivités des Premières Nations. Le mandat du gouvernement de l’Île-du-Prince-Édouard, au chapitre des services de prévention et de protection, s’inscrit dans le cadre de la Child Protection Act de mai 2003 (mise en œuvre initialement en 2003, puis modifiée en 2010), qui offre des services de protection exclusivement, et non de prévention. Néanmoins, il offre une orientation sur la responsabilité partagée des individus dans les familles, la collectivité et la province afin de prévenir les situations de négligence et de violence.

La province est responsable de fournir les services de protection de l’enfance exigés par la loi pour tous les enfants. Les services à l’enfance et à la famille des Premières Nations de l’Île-du-Prince-Édouard sont axés sur la prévention, l’intervention précoce et la mesure des résultats chez les enfants pour déterminer le véritable effet des services sur leur vie. À la fin des années 1990, le directeur de la protection de la jeunesse à l'Île-du-Prince-Édouard et la Première Nation de Lennox Island ont mis au point un programme de prévention qui place en avant la sauvegarde de la culture et de l’identité de l’enfant autochtone. En août 2009, les Premières Nations de la province ont conclu un partenariat avec AADNC et le gouvernement provincial pour la mise en œuvre d’une approche améliorée axée sur la prévention dans l’offre des services aux enfants et aux familles. Le cadre conclu fournira 1,7 million de dollars en nouveaux investissements sur cinq ans.

Le Programme PRIDE est une pierre d’assise du développement familial des Mi’kmaq et fait fond sur la croyance voulant que les enfants, les familles et les collectivités profitent plus de services qui sont sensibles et en harmonie avec leurs croyances culturelles et leurs valeurs traditionnelles. Cette vision est la suivante : offrir une approche globale et adaptée à la culture pour le bien-être des personnes, des familles et des collectivités ainsi que pour la réduction des risques grâce à des services de prévention et de protection. Les dix objectifs du Programme PRIDE sont les suivants^{Note de bas de page 13} :

1. favoriser la valeur sacrée et inhérente des enfants;
2. renforcer les valeurs culturelles et traditionnelles de la compassion, du partage et de la coopération au sein de la collectivité pour assurer le bien-être des enfants et de leurs familles;
3. respecter la dignité et l'indépendance des enfants et des adultes, ainsi que leur droit de participer aux décisions qui ont une incidence sur leur vie;
4. aider les parents, la famille élargie et la collectivité à élever des enfants en santé, heureux et résilients;
5. renforcer le lien entre les enfants qui résident ordinairement dans la réserve et dont on s'occupe même à l'extérieur de leur collectivité avec leur patrimoine mi'kmaq, défendant et soutenant une relation continue avec leur famille immédiate et élargie, ainsi qu'avec leur collectivité;
6. favoriser et renforcer la fierté culturelle chez les enfants et les jeunes;
7. renforcer les réseaux d'aide et la prise de décision en collaboration dans la collectivité, ainsi qu'entre les fournisseurs de services communautaires et externes;
8. favoriser les intérêts des enfants à tout moment, pour leur sécurité et leur bien-être;
9. valoriser les parents et le rôle des parents, ainsi que le rôle de la collectivité pour soutenir les parents; et
10. renforcer la vie des familles et des collectivités.

Le système de prévention de la violence chez les Premières Nations de l’Île-du-Prince-Édouard en place dans le cadre de l’AAAP est axé sur le mieux-être individuel, familial et communautaire et la réduction des risques par le truchement de trois types d’interventions axées sur la prévention :

1.2.6 Ressources financières dans le cadre de l’AAAP au Québec et à l’Île-du-Prince-Édouard

L'approche met en place trois volets de financement, soit l'entretien, l'exploitation et les services de prévention.

• l'entretien est prévu au budget chaque année en fonction des dépenses réellement engagées au cours de l'exercice précédent;
• le financement de l'exploitation et des services de prévention repose sur un modèle de coûts élaboré aux tables tripartites régionales et est conforme au financement raisonnablement comparable qui est accordé à la province de référence en vertu de l'autorisation de programme d'AADNC; et
• le financement accordé au titre d'un des trois volets peut être affecté à un autre volet pour répondre aux besoins et aux circonstances auxquels est confrontée chaque collectivité.

Le tableau 3 ci-dessous donne un aperçu du montant du financement de l’AAAP dans les deux provinces (en millions de dollars).

Évaluations antérieures

L’évaluation de la mise en œuvre de l’AAAP en Alberta^{Note de bas de page 14} a montré que l’approche en matière de prévention est sensible aux besoins de la collectivité et que dans l'ensemble, elle offre un modèle adapté à la culture aux collectivités des Premières Nations de toute la province. Bien qu’elle ait révélé certaines données préliminaires indiquant des réussites liées à la mise en œuvre de l’approche, on y a également relevé des problèmes touchant les compétences, ainsi que des préoccupations concernant les pénuries de ressources humaines, les salaires, le soutien du gouvernement, la direction des organismes, les liens avec la collectivité et l'isolement géographique.

Ce rapport a été suivi de l'examen national de mi-parcours en 2010-2011, centré sur la pertinence générale de l'AAAP, sur les pratiques prometteuses des programmes de prévention, ainsi que sur les différents points de vue concernant l'élaboration d'autres cadres tripartites. L'examen a confirmé la nécessité d'une approche axée sur la prévention compte tenu de la surreprésentation des enfants pris en charge, des facteurs de risque communs sous-jacents dans les collectivités des Premières Nations et des problèmes de prestation de services. Dans le cadre du rapport, on a également passé en revue les facteurs qui contribuent ou qui font obstacle aux ententes-cadres relatives à l’AAAP, ainsi que les pratiques exemplaires en matière de prévention.

Enfin, l’évaluation de l’AAAP de 2013 en Saskatchewan et en Nouvelle-Écosse a mis au jour la nécessité de se munir d’une approche axée sur la prévention dans ces deux compétences. En effet, le rapport fait état d’une augmentation des activités de prévention et relève des données indiquant que l’AAAP appuie la sécurité et le bien-être des enfants et des familles dans les réserves. Toutefois, il montre également que les organismes de SEFPN étaient confrontés à des défis liés aux ressources humaines, au respect des normes provinciales et à l’isolement géographique. D’autres préoccupations relatives à la surveillance du rendement et à la production de rapports ont également été soulignées.

2.2.1 Pertinence

L’évaluation incorporait les constatations d’évaluations antérieures de l’AAAP pour répondre à quelques questions liées à la pertinence de l’approche. Les sources d’information ont examiné de plus près la pertinence du programme au Québec et à l’Île-du-Prince-Édouard plus particulièrement.

1. Quels sont les besoins des Premières Nations du Québec et de l' l’Île-du-Prince-Édouard en matière de services de protection de l'enfance et de prévention?
2. D’un point de vue réaliste, peut-on s’attendre à ce que l’AAAP atteigne les objectifs prévus?
3. Le gouvernement du Canada et le Ministère ont-ils un rôle légitime, approprié et nécessaire à jouer pour répondre à ce besoin?
   • Existe-t-il d’autres programmes comprenant des activités semblables et partagent-ils les mêmes objectifs?
   • Y a-t-il un chevauchement avec d’autres activités de programmes?
   • Le rôle du gouvernement fédéral est-il approprié compte tenu des rôles des autres organisations?

2.2.2 Conception et exécution

L'analyse a examiné la mise en œuvre de l’approche dans chaque province, et a tenté de cerner comment les activités de l’AAAP pouvaient logiquement contribuer à l’atteinte des résultats attendus, en quoi la conception et la prestation de l’AAAP contribuent à la réalisation des résultats dans la pratique et les facteurs qui ont facilité l’atteinte des résultats ou l’ont empêchée.

1. Dans quelle mesure les activités sont-elles liées logiquement à l'obtention des extrants et des résultats attendus?
2. Dans quelle mesure la conception et l’exécution de l’AAAP ont-elles facilité la production des extrants et accru son efficacité globale?
3. L’approche a-t-elle été mise en œuvre comme planifiée? Sinon, pourquoi?
   1. La gestion ou la gouvernance de l’AAAP est-elle efficace ou y a-t-il des améliorations à y apporter?
   2. Dans quelle mesure les mécanismes de surveillance et de rapport sont-ils efficaces pour appuyer la prise de décision?
   3. Dans quelle mesure l’AAAP a-t-elle stimulé la coopération constructive et recentré les réseaux de collaboration vers l’amélioration des services de protection de l’enfance?
4. Quels sont les facteurs clés qui ont facilité ou entravé l’atteinte des résultats?

2.2.3 Rendement (efficacité, efficience et économie)

L’évaluation a examiné les progrès précoces réalisés vers l’atteinte des résultats prévus, en reconnaissant qu’il faut souvent attendre plusieurs années avant de pouvoir mesurer les retombées des programmes de prévention. L’évaluation était surtout axée sur les résultats immédiats et intermédiaires. Elle a aussi tenté de déterminer si l’approche utilisée est la plus efficiente et économique qui soit pour atteindre les extrants et les résultats.

1. Dans quelle mesure les progrès vers les résultats visés ont-ils été atteints grâce à l’AAAP?
2. Résultats imprévus, positifs ou négatifs? Le cas échéant, a-t-on pris des mesures pour tirer profit de ces résultats ou pour les atténuer?
3. L’approche actuelle représente-t-elle le moyen le plus économique et le plus efficient pour atteindre les objectifs fixés?
4. Existe-t-il des solutions de rechange plus économiques et plus efficientes qui permettraient d'atteindre les mêmes résultats?

Étude des documents

Une étude des documents complète a été réalisée dans le cadre de l'examen national de mi-parcours de l’AAAP en 2010-2011. Pour les besoins de cette évaluation, des documents supplémentaires liés précisément à l’AAAP au Québec et à l’Île-du-Prince-Édouard ont été examinés. Il s'agissait de documents de politiques et de programmes, de plans d'activités, de rapports de vérification récents, d'examens et d’évaluations. Les documents ont été lus et analysés à la lumière des questions et des thèmes de l’évaluation.

Analyse documentaire

Une analyse documentaire nationale et internationale a été effectuée pour examiner les besoins en matière de SEFPN (en particulier les services de prévention pour les Premières Nations du Québec et de l’Île-du-Prince-Édouard). Plus précisément, l’analyse s’est penchée sur la théorie de la prévention, les facteurs de risque qui nécessitent l’AAAP et les pratiques exemplaires. La documentation a été lue et analysée, et un compte rendu des thèmes et des points de vue pertinents a été dressé. Les constatations de l’analyse documentaire ont été triangulées avec l’information provenant d’autres sources.

Entrevues avec des informateurs clés

Trente-deux entrevues ont été effectuées auprès des principaux intervenants du programme afin de connaître les perceptions et opinions des personnes qui jouent un rôle important ou ont de l’expérience liée à l’AAAP. Les entrevues se sont aussi avérées cruciales pour comprendre la mise en œuvre du programme dans les collectivités et l’atteinte précoce des résultats. Les personnes interrogées appartenaient aux groupes d'entrevues suivants : responsables des SEFPN à AADNC (quatre), directeurs et employés d’organismes de SEFPN (21) et représentants provinciaux (sept).

Il s’agissait d’entrevues semi-structurées, menées en personne ou par téléphone. Des comptes rendus détaillés ont été pris pendant les échanges. Ils ont été transcrits et analysés en fonction des thèmes de la recherche. Le caractère confidentiel des entrevues a été préservé tout au long de l’évaluation.

Études de cas

Les études de cas ont été effectuées pour compiler des données à l’échelle communautaire sur la mise en œuvre et le rendement de l’AAAP au Québec et à l’Île-du-Prince-Édouard. Trois études de cas ont été réalisées (deux au Québec et une à l’Île-du-Prince-Édouard). Elles étaient axées sur les organismes de SEFPN et les collectivités qu'ils desservent. Au total, quatre collectivités ont été visitées, à savoir Lennox Island et Scotchfort (une des trois réserves de la Première Nation d’Abegweit) à l’Île-du-Prince-Édouard, et Mashteuiatsh et Gesgapegiag au Québec. Les études de cas ont été réalisées à différentes fins :

1. donner un aperçu détaillé de la mise en œuvre et du rendement des programmes;
2. examiner les résultats des programmes dans les collectivités, dont les facteurs qui ont favorisé leur réussite ou qui y ont nui; et
3. déterminer les pratiques et les leçons retenues prometteuses auprès des travailleurs de première ligne et des membres des collectivités (et, potentiellement, auprès des enfants et des familles ayant recours aux services).

Les études de cas n’ont pas porté sur le rendement d'un organisme en particulier. Elles traitaient plutôt des organismes dans le cadre plus vaste de la mise en œuvre du programme.

La DGEMRE a retenu les services de Johnston Research Inc. une firme autochtone indépendante d'expérience, afin qu'elle mène les études de cas. Le personnel de Johnston Research Inc., accompagné et appuyé par celui de la DGEMRE, s’est rendu dans les collectivités pour réaliser les entrevues, observer le milieu et les installations et diriger des groupes de discussions.

Enfin, deux visites ont été effectuées au Québec (Wendake et Kitigan Zibi) afin de mener des entrevues, de faire de l’observation et d’obtenir des documents de deux organismes de SEFPN supplémentaires.

Sondage

Le sondage a été soumis aux directeurs d’organismes et au personnel des organismes des SEFPN de première ligne au Québec. Il n’a pas été distribué dans l’Île-du-Prince-Édouard étant donné que toutes les collectivités des Premières Nations de cette province sont desservies par la Confédération mi’kmaq de l’Île-du-Prince-Édouard et n’étaient pas véritablement couvertes par les études de cas. Le sondage a été utilisé en tant que sources d’information quantitatives pour valider les constatations d’autres méthodes qualitatives. Il a été distribué à 15 organismes et rempli par 14 membres du personnel de neuf d'entre eux. Il convient de mentionner que compte tenu de l’échantillon total et du taux de réponse, le sondage n’a pas pu être utilisé à des fins d’inférence statistique. En fait, il a permis de dégager de l’information plus approfondie provenant de sources multiples dans chaque organisme.

Le sondage a permis d’obtenir l’opinion des répondants quant à la mise en œuvre de l'AAAP, leurs observations dans la collectivité concernant l'effet de la transition vers une approche améliorée axée sur la prévention, leur rétroaction sur l'établissement de partenariats et l'élaboration d'un continuum de soins, ainsi que des remarques sur les pratiques prometteuses et les leçons tirées.

2.3.1 Considérations, points forts et limites

Facteurs déterminants

Certains facteurs déterminants clés révèlent le fait que le besoin d’activités de prévention est plus profond chez les Premières Nations. Une étude complète de la documentation traitant de la violence touchant l’enfant et la famille a conclu qu’il y a un besoin de se doter de services de prévention adaptés sur le plan culturel dans les Premières Nations du Québec et de l’Île-du-Prince-Édouard. Les principaux facteurs de risque (de causes diverses) qui contribuent à ce besoin crucial de mettre en œuvre l’AAAP dans les collectivités des Premières Nations sont corrélés entre eux (selon l’analyse documentaire) et comprennent des problèmes émotionnels, familiaux, sociaux et du comportement qui peuvent être divisés en quatre types de facteurs : (1) individuels; (2) familiaux; (3) sociaux; et (4) contextuels.

Les facteurs individuels renvoient aux facteurs psychobiologiques (par exemple, la dépression, les maladies mentales, l'anxiété) qui ont une influence décisive sur le comportement individuel.

Les facteurs familiaux renvoient à la culture et à la situation familiale. Ils comprennent l’éclatement de la famille, le comportement inadéquat des parents à l’égard des enfants et le risque que les enfants, en particulier les garçons, reproduisent le comportement de leurs parents. Les personnes interrogées ont indiqué que les répercussions intergénérationnelles des pensionnats indiens ont limité la capacité des personnes d’acquérir des compétences parentales et de s’acquitter de leurs responsabilités communautaires par l’entremise de leurs processus de socialisation culturels et habituels.

Les facteurs sociaux regroupent les déterminants socioéconomiques comme la pauvreté, la faible scolarisation, des possibilités d'emploi limitées, le piètre état des logements et des installations sanitaires et la mauvaise qualité de l'eau qui touchent, par ailleurs, un nombre élevé d'Autochtones. En 2001, plus de la moitié d’entre eux (52,1 %) vivait dans la pauvreté et selon les personnes interrogées, la vie dans ces conditions contribue invariablement à un sentiment de désespoir et de détresse. Les documents examinés montrent qu’au Canada, 40 % des enfants autochtones vivent actuellement dans la pauvreté comparativement à 17 % dans le reste du Canada. Par exemple, un examen de la documentation réalisé par D. Macdonald & Daniel Wilson (2013) indique que la pauvreté en soi ne signifie rien; toutefois, elle est porteuse d’une lourde charge symbolique dans notre monde capitaliste. Dans le cas de l’AAAP, la pauvreté se traduit par un manque de ressources, de pouvoir, d’influence et d’accès aux services et soulève le besoin d’une mise à jour continue de l’AAAP, si l’on désire réaliser ces résultats.

Le tableau 4 montre que la population d’Autochtones et d’Indiens inscrits affiche un taux de participation à l’économie plus faible comparativement à la population non autochtone, et que les taux de chômage sont plus du double dans le cas des Indiens inscrits que dans le cas de la population non autochtone (à l’exception des Indiens inscrits vivant à l’extérieur des réserves à l’Île-du-Prince-Édouard, en raison de leur faible nombre).

En ce qui a trait à l’éducation, le tableau 5 présente le rendement scolaire de la cohorte des 25 à 64 ans. Les non-Autochtones et les Indiens inscrits vivant à l’extérieur des réserves sont plus susceptibles d’avoir reçu une éducation postsecondaire que les Indiens inscrits vivant dans les réserves.

Le tableau 6 montre qu’au Québec et à l’Île-du-Prince-Édouard, les Indiens inscrits ou visés par un traité dans les réserves touchent des revenus médians inférieurs aux autres groupes de la population des mêmes provinces. À l’Île-du-Prince-Édouard, les Indiens inscrits ou visés par un traité dans les réserves touchent un revenu médian de 20 100 dollars comparativement à 27 600 dollars pour les Indiens inscrits ou visés par un traité à l’extérieur des réserves et à 34 400 dollars pour les non-Autochtones de la province. Dans ces deux comparaisons, les personnes qui vivent dans des réserves touchent des revenus inférieurs aux autres groupes de la population à l’Île-du-Prince-Édouard. Au Québec, la situation est semblable, car les Indiens inscrits ou visés par un traité vivant dans les réserves touchent un revenu médian de 23 900 dollars comparativement à 30 000 dollars pour ceux vivant à l’extérieur des réserves, et le fossé se creuse encore davantage lorsqu’on établit la comparaison avec des non-Autochtones au Québec, qui touchent un revenu médian de 35 300 dollars.

Les facteurs contextuelscomprennent les caractéristiques historiques qui ont une influence sur la vie des Autochtones, par exemple le fait que les Autochtones ont été dépossédés de leurs terres, la perte de maîtrise sur leurs conditions de vie, l’extinction de leurs croyances et de leur spiritualité, le sentiment d’être victimes de discrimination raciale et l’affaiblissement de leurs institutions sociales et politiques. Tous ces facteurs contextuels ont gravement porté atteinte à leur confiance et ont contribué à leur prédisposition au suicide, à l’automutilation et à d’autres formes d’autodestruction (Commission royale, 1995).

Ces facteurs, loin d’être isolés, se combinent les uns avec les autres et influent de manière conjuguée sur les comportements individuels. Minde et Minde (1995) montrent que les problèmes psychosociaux observés auprès des enfants et les adolescents amérindiens, tant sur le plan de l'adaptation sociale que scolaire, sont le produit de l'interaction entre le statut socioéconomique et les conditions environnementales, d'une part, et, d'autre part, les caractéristiques socioculturelles et historiques propres à chaque communauté.

Les constats dégagés de la documentation sont corroborés par les informateurs clés, qui signalent que les pensionnats indiens et leurs conséquences ont non seulement joué un rôle au chapitre de l’éclatement culturel, mais ont aussi sapé la vie familiale, détruit les compétences parentales et créé des conditions propices à l’émergence de situations de négligence et de violence répandues qui ont été vécues par des générations d’enfants ou dont ils ont au moins été témoins. Les informateurs clés estiment que sans le financement du gouvernement fédéral pour l’exécution de programmes de prévention, qu’il soit question du Québec ou de l’Île-du-Prince-Édouard, les bénéficiaires auraient été incapables de recevoir le niveau de service qu’ils considèrent aujourd’hui comme étant essentiel.

Dans la même veine, Beauvais (1996) et Machamer et Gruber, (1998) montrent que l'interaction entre la pauvreté et le désœuvrement dans les réserves, les pratiques parentales et les interactions familiales inadéquates contribuent au risque de consommation abusive d'alcool et de stupéfiants, de démotivation et d’abandon scolaire précoce chez les adolescents amérindiens. La pauvreté, l’isolement des réserves ainsi que le désœuvrement sont aussi considérés comme des variables prédictives puissantes sur le plan de l’identification de la causalité du suicide chez les adolescents et les jeunes adultes autochtones (Bagley, Wood et Khumar, 1990).

Certains facteurs de risque, la pauvreté ou l’alcoolisme des parents par exemple, accroissent la probabilité d’une réaction négative. Le risque peut se loger à l’échelle personnelle ou familiale ou encore dans un milieu plus vaste. La vulnérabilité devant une réaction négative augmente de façon exponentielle au rythme de chaque facteur de risque supplémentaire. C’est ce qu’on appelle le cumul des facteurs de risque. Les personnes interrogées et les participants aux études de cas se sont dits grandement préoccupés par ces facteurs de risque en insistant sur le surpeuplement, la piètre qualité des logements, les problèmes de santé mentale, la toxicomanie, les traumatismes historiques, l’absence de soutiens sociaux, les besoins distincts de la population générale et les problèmes continus au chapitre du financement et de la prestation des services. Pour Moodie, R. et Jenkins, R. (2005), qui ont recensé les avis de plusieurs experts dans le domaine de la santé mentale, il est nécessaire d’investir massivement en amont, soit en promotion de la santé mentale et en prévention des troubles mentaux, pour arrêter les coûts sans cesse croissants des interventions curatives des troubles mentaux et des problèmes de santé physique qui leur sont associés.

La forte corrélation entre la situation socioéconomique et le rendement scolaire des enfants est bien établie. La documentation montre également qu’il existe une corrélation entre le niveau de scolarité, comme facteur de risque, et la pauvreté infantile selon le groupe ethnique. Rudy Pohl, dans Poverty in Canada, observe que les jeunes parents, plus particulièrement les jeunes mères monoparentales sont les plus vulnérables et font face à des difficultés liées à l’éducation et à l’emploi qui peuvent mener à la pauvreté (Pohl, Rudy. (2002). Poverty in Canada. Street level consulting and counseling). Toutefois, en ce qui a trait aux enfants vivant dans la pauvreté, il existe une demande beaucoup plus importante qui nécessite un soutien supplémentaire pour qu’ils puissent vivre et réaliser leur plein potentiel. Il est reconnu que les enfants vivant dans la pauvreté sont plus vulnérables que tout autre segment de la population et il est tout aussi bien connu que la pauvreté est corrélée à différents désavantages sur les plans physique, social et économique qui se manifestent plus tard en cours de vie.

Fait intéressant au Canada, le gouvernement et le milieu des affaires sont préoccupés par le remplacement de la main-d’œuvre et les pénuries de main-d’œuvre qualifiée alors qu’en même temps, les études réitèrent que dans la population canadienne, le segment démographique le plus jeune et qui connaît la croissance la plus rapide au pays est celui des Autochtones, alors que ce même segment est celui qui est le plus touché par le problème de la pauvreté.

Comme le montre la figure 1, l’âge médian (le point du milieu où la moitié de la population est supérieure au point de référence et l’autre moitié inférieure au même point) est considérablement inférieur chez les Indiens inscrits dans les réserves comparativement à leurs homologues non autochtones. Au Canada, il y a un écart de 16 ans entre les hommes non autochtones comparativement aux hommes qui sont des Indiens inscrits dans les réserves, et un écart de 17 ans entre les femmes. Cet écart s’élargit jusqu’à près de 18 ans entre les hommes non autochtones de l’Île-du-Prince-Édouard et les hommes qui sont des Indiens inscrits dans les réserves de la province, et atteint près de 19 ans dans le cas des femmes. Au Québec, l’écart est de 17 ans pour les hommes et de 16,4 ans pour les femmes.

Figure 1 Source : Statistique Canada, ENM 2011, totalisations spéciales d’AADNC.

La description textuelle de la figure 1 Âge médian pour les non-Autochtones et les Indiens inscrits dans les réserves

Cette figure est un diagramme à bandes des âges médians des non-Autochtones et des Indiens inscrits dans les réserves. La source de la figure est « Statistique Canada, ENM 2011, totalisations spéciales d’AADNC ». Les chiffres qui figurent sur le côté du diagramme augmentent par tranches de cinq ans, de 0 à 50. Le diagramme comprend quatre grappes de bandes : « Hommes – Non-Autochtones », « Femmes – Non-Autochtones », « Hommes – Indiens inscrits, dans les réserves » et « Femmes – Indiens inscrits, dans les réserves ». Chaque grappe renferme trois bandes : la bande bleue correspond aux âges médians canadiens, la bande rouge représente les âges médians de l’Île-du-Prince-Édouard, et la bande verte est celle des âges médians du Québec (la signification des couleurs est expliquée dans la légende qui figure au bas du diagramme)

Pour la grappe « Hommes – Non-Autochtones », l’âge médian du Canada semble être environ 40 ans, l’âge médian de l’Î.-P.-É semble être environ 42 ans et l’âge médian du Québec semble être environ 40 ans.

Pour la grappe « Femmes – Non-Autochtones », l’âge médian du Canada semble être d’environ 41 ans, l’âge médian de l’Î.-P.-É semble être d’environ 43 ans et l’âge médian du Québec semble être d’environ 42 ans.

Pour la grappe « Hommes – Indiens inscrits, dans les réserves », l’âge médian du Canada semble être d’environ 23 ans, l’âge médian de l’Î.-P.-É semble être d’environ 24 ans et l’âge médian du Québec semble être d’environ 23 ans.

Pour la grappe « Femmes – Indiens inscrits, dans les réserves », l’âge médian du Canada semble être d’environ 25 ans, l’âge médian de l’Î.-P.-É semble être d’environ 24 ans et l’âge médian du Québec semble être d’environ 26 ans.

La pauvreté infantile demeure au niveau où elle était en 1989, année à laquelle tous les partis des Communes ont adopté une résolution qui prévoyait l’éradication de la pauvreté chez les enfants. La même année, les gouvernements fédéral et provinciaux se sont engagés à éradiquer la pauvreté au plus tard en 2000, mais cela ne s’est pas avéré et le Canada se classe au 25e rang des 30 pays de l’Organisation de coopération et de développement économique, une organisation qui surveille les taux de pauvreté infantile à l’échelle internationale. Dans le cas des enfants autochtones, les données du recensement de 2006 (étude de Statistique Canada) montrent que le taux de pauvreté infantile moyen pour tous les enfants du Canada est de 17 % alors que celui pour tous les enfants autochtones est de 40 %.

D’une façon unique, la très récente visite (du 6 au 15 octobre 2013) de James Anaya, enquêteur des Nations Unies et rapporteur spécial sur les droits autochtones qui est venu constater par lui-même la situation difficile dans laquelle se trouvent les peuples autochtones au Canada, renforce le besoin continu de l’AAAP. Dans un entretien téléphonique, le professeur de droit concède que l’objectif est d’abord et avant tout de se faire une idée de la situation que vivent les peuples autochtones au Canada en écoutant directement ce que le plus grand nombre possible d’entre eux ont à dire. Il ajoute que le Canada se classe constamment parmi les meilleurs pays pour ce qui est des normes de développement humain et en dépit de cette richesse et de cette prospérité, les peuples autochtones vivent dans des conditions semblables à celles qui prévalent dans des pays où les normes de vie sont de loin inférieures et où la pauvreté abonde. Et il enchaîne en indiquant que dans une collectivité visitée, il y a eu un suicide toutes les six semaines depuis le début de l’année.

« En dépit des mesures positives, des défis de taille demeurent, explique-t-il, et selon ce que j’ai appris, je ne peux qu’en conclure que le Canada est confronté à une crise lorsqu’il est question de la situation des peuples autochtones ». Il a aussi traité de la période caractérisée par les pensionnats indiens au Canada et en soulignant comment celle-ci continue « de jeter une ombre de désespoir dans les collectivités autochtones », exhortant le gouvernement fédéral d’élargir le mandat de la Commission de vérité et réconciliation « aussi longtemps que nécessaire, parce que bon nombre des problèmes sociaux et économiques graves auxquels sont confrontés les peuples sont directement liés à cette expérience », a-t-il récapitulé au terme de sa mission. Sa visite est la dernière d’une série de déplacements effectués par les rapporteurs spéciaux des Nations Unies sur les droits des autochtones, dont les constatations ont été semblables à celles de M. Anaya.

L'approche améliorée axée sur la prévention répond à un besoin continu et pressant, soit celui de contribuer à la baisse des facteurs de risques qui sont à l'origine de graves problèmes psychosociaux observables dans les collectivités autochtones. Ces problèmes sociaux sont source de déstabilisation sociale et d’un développement économique en dents de scie. Par conséquent, la prévention s’impose comme une approche adaptée à la situation à laquelle sont actuellement confrontées les collectivités autochtones. La nécessité de mettre en œuvre une approche préventive a été corroborée par tous les intervenants dans les deux provinces (Québec et Île-du-Prince-Édouard) que nous avons interrogées. Selon eux, les Premières Nations ont toujours réclamé haut et fort la mise en œuvre de la prévention dans les collectivités autochtones comme unique voie pouvant contrer les facteurs de risque présents dans leurs collectivités. En outre, certains ont fait valoir qu’ils avaient utilisé une approche axée sur la prévention avant que le gouvernement du Canada n’assume la responsabilité de cette initiative.

Compte tenu de leur expérience et des données probantes disponibles, l’affirmation du besoin continue de l’AAAP par les informateurs clés est cruciale. Le besoin continu de ce type de programme devient d’autant plus éloquent lorsqu’on observe l’existence continue des enfants des Premières Nations qui vivent des situations de négligence et de violence partout au Canada. À défaut d’un financement dédié, les collectivités ne seraient pas à même d’offrir une gamme de services de prévention.

Initiative d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et de Santé Canada.

Principe de Jordan– Il s’agit d’une initiative conjointe d’AADNC et de Santé Canada fondée sur l’affaire de Jordan River Anderson, un enfant d’une Première Nation né avec un rare trouble neuromusculaire qui a nécessité son hospitalisation dès la naissance. Les gouvernements fédéral et provincial n’ont pas réussi à s’entendre pour déterminer qui était responsable financièrement des soins prodigués à Jordan dans un foyer d’accueil avec soins médicaux. Les deux ordres de gouvernement ont tenté de trouver une solution; toutefois, l’état de santé de Jordan s’est détérioré et il est décédé à l’hôpital avant que l’on ait pu trouver une solution. Le 12 décembre 2007, la Chambre des communes a appuyé à l’unanimité une motion d’initiative parlementaire (M-296) stipulant que « le gouvernement devrait immédiatement adopter le principe de l’enfant d’abord, d’après le principe de Jordan, afin de résoudre les conflits de compétences en matière de services aux enfants des Premières Nations ». AADNC et Santé Canada collaborent avec les provinces et les Premières Nations dans le but de mettre en œuvre le principe de Jordan. Les personnes-ressources et les processus fédéraux et provinciaux sont en place afin de traiter tout cas présenté.

Santé Canada et l’Agence de la santé publique du Canada

Santé Canada s’associe à AADNC (c.-à-d., aux SEFPN) pour instituer une approche coordonnée et axée sur la collaboration à l’égard des services à l’enfance, y compris pour répondre aux besoins des enfants vulnérables dans les réserves. Voici certains des programmes qui misent sur la collaboration :

1. Programme des services de santé non assurés: Ce programme offre des soins de santé non couverts par les provinces et les territoires aux Indiens inscrits vivant dans des réserves ou à l’extérieur de celles-ci ainsi qu’aux Inuits vivant n'importe où au Canada. Le Programme des services de santé non assurés couvre le coût des produits pharmaceutiques, des services dentaires, des services ophtalmologiques, du transport médical, des fournitures et de l’équipement médical et de l’intervention en cas de crise en santé mentale. En 2009-2010, les dépenses totales engagées au titre des services de santé non assurés se sont élevées à 989,1 millions de dollars.
2. Programme d’aide préscolaire aux Autochtones : Depuis 1997, le Programme d’aide préscolaire aux Autochtones vise à fournir des programmes de développement de la petite enfance qui comprennent des stratégies d’intervention précoce, conçues et contrôlées à l’échelle locale, qui favorisent un sentiment identitaire positif et une volonté d’apprendre chez les enfants d’âge préscolaire des Premières Nations. Le Programme d’aide préscolaire aux Autochtones touche plusieurs domaines : éducation, promotion à la santé, culture et langue, nutrition, soutien social et participation parentale et familiale. Le programme d’aide préscolaire aux Autochtones complète parfaitement les objectifs d’une approche axés sur la prévention à l’égard des services à l’enfance.
3. Initiative relative au trouble du spectre de l’alcoolisation fœtale : Cette initiative vise les problèmes de santé rattachés à la consommation d’alcool par les mères pendant la grossesse. Son objectif principal est de réduire le nombre de nouveau-nés présentant des troubles du spectre de l’alcoolisation fœtale et d’aider les enfants qui reçoivent ce diagnostic, et leur famille, à améliorer leur qualité de vie. En ciblant les parents à risques actuels ou futurs, ce programme vient compléter les programmes d’aide à l’enfance.
4. Programme canadien de nutrition prénatale : Il s’agit d’une approche communautaire en matière de développement (qui ne cible pas précisément les mères autochtones). L’objectif du volet relatif aux Premières Nations et aux Inuits du Programme canadien de nutrition prénatale est d’améliorer la santé nutritionnelle des mères et des nouveau-nés, pour les femmes inuites et des Premières Nations, les mères de nouveau-nés et les nouveau-nés jusqu’à l’âge de 12 mois qui vivent dans des réserves ou des collectivités inuites, plus particulièrement celles considérées comme à risque élevé.
5. Programme de soins de santé maternelle et infantile : Ce programme soutient les femmes enceintes des Premières Nations ainsi que les familles ayant des nourrissons et des jeunes enfants dans les réserves, pour que ces personnes profitent de toutes leurs possibilités en matière de développement et d'espérance de vie. La clientèle de ce programme est constituée de l'ensemble des femmes enceintes et des nouveaux parents. De plus, du soutien à long terme est fourni aux familles qui ont besoin de services additionnels.
6. Programme Grandir ensemble: Le programme Grandir ensemble encourage les approches communautaires et culturellement appropriées de développement en santé des enfants des collectivités inuites et des Premières Nations. Il est axé sur le développement des enfants de 0 à 6 ans dans le contexte de la famille et de la collectivité, l’objectif ultime étant de créer un contexte familial et communautaire sain dans lequel les enfants pourront s'épanouir. L’une de ces composantes, les compétences parentales, vise à promouvoir l’acquisition de compétences parentales adaptées à la culture. Certaines des activités comprennent des ateliers sur les aptitudes au parentage, des programmes de formation au rôle de parent et des groupes de soutien pour les parents; ce programme-cadre bien avec le mandat des SEFPN.
7. Programme d’action communautaire pour les enfants : Il s’agit d’un programme de promotion de la santé financé par l’Agence de la santé publique du Canada, en partenariat avec les provinces et les territoires. Il cible tous les enfants (de 0 à 6 ans) considérés comme à risque, et non pas précisément les enfants autochtones. Le Programme d’action communautaire pour les enfants accorde de l’importance à la collaboration et aux partenariats et contribue grandement au développement des capacités communautaires. Il cible les familles à faibles revenus, les enfants élevés par des parents adolescents, les enfants ayant des retards de développement ou d'autres problèmes de comportement et les enfants subissant de la violence ou de la négligence.

Ministère de la Justice du Canada

1. Stratégie de la justice applicable aux Autochtones : La stratégie de la justice applicable aux Autochtones est une stratégie nationale sous l’égide du ministère de la Justice du Canada. Depuis sa création, en 1991, elle a financé plus d’une centaine de projets communautaires dans des collectivités autochtones partout au Canada. Elle visent à favoriser une plus grande maîtrise des processus de la justice à l’échelle communautaire (approche en matière de prévention et de guérison communautaires à l’égard des services à l’enfance), à réduire la victimisation, le crime et l’incarcération et à faire connaître, dans le cadre du système de justice conventionnel, les besoins culturels des Autochtones qui ont des démêlés avec la justice. Bon nombre des projets adoptent une approche fondée sur la prévention du crime qui s’avère profitable pour les familles à risque de maltraitance d’enfant et de violence familiale.
2. Stratégie nationale antidrogue : Il s’agit d’une stratégie horizontale dirigée par le ministère de la Justice du Canada (en partenariat avec 11 autres partenaires fédéraux) qui vise à réduire la production et la distribution de drogues illicites. L’un des volets du plan d’action en matière de prévention (surveillé par Santé Canada) cible les jeunes et met en œuvre des interventions communautaires. Étant donné que la maltraitance et la négligence des enfants sont souvent liées aux toxicomanies, ce programme vient aussi faciliter les SEFPN dans les efforts de prévention et il est décrit dans les domaines d’applicabilité des principales lois relatives aux activités de la Stratégie nationale antidrogue (p. ex., la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents, le Code criminel du Canada et la Loi canadienne sur la santé).

Ressources humaines et Développement des compétences Canada

1. Initiative en matière de garde d'enfants chez les Premières nations et les Inuits: Ce volet de la Stratégie de formation pour les compétences et l'emploi destinée aux Autochtones permet d'offrir des services de garde aux enfants inuits et des Premières Nations dont les parents commencent un nouvel emploi ou participent à un programme de formation. L’Initiative en matière de garde d'enfants chez les Premières Nations et les Inuits est un programme de 50 millions de dollars qui a appuyé plus de 8 500 places en garderies dans 486 collectivités inuites et des Premières Nations partout au Canada. Les signataires d’ententes autochtones créent des programmes en fonction des besoins de leur collectivité (surtout des places pour les enfants d’âge préscolaire); certains sont des programmes offerts après l’école.
2. Stratégie de développement des ressources humaines autochtones : Cette stratégie offre des possibilités de formation en cours d’emploi aux Autochtones (dans les réserves et à l’extérieur de celles-ci). Elle est complémentaire aux services à l’enfance en ce qu’elle facilite l’accès à un emploi sûr aux parents, améliore la situation de vie de la famille et réduit le stress de la pauvreté. Puisque la pauvreté est l’un des principaux facteurs contribuant à la maltraitance des enfants, sa réduction pourrait améliorer le bien-être des enfants.

En ce qui a trait aux rôles et aux responsabilités, on ne peut passer sous silence l’importance du soutien de l’engagement des ministères fédéraux, provinciaux et territoriaux lors de la négociation d’ententes sur l’AAAP dans les collectivités autochtones. Ces partenaires, à l’instar des collectivités des Premières Nations, ont un rôle important à jouer dans le cadre de l’AAAP. Ainsi, ces programmes communautaires qui adoptent une approche axée sur la prévention et l’intervention précoce à l’égard des services à l’enfance, de la période prénatale jusqu’à l’adolescence, prennent parfois appui sur un modèle de partage des coûts avec d’autres partenaires financiers. Tout en visant à soutenir et à créer des familles saines dans des collectivités saines, ils sont mis en œuvre d’une manière qui reflète la culture et les valeurs des collectivités où ils sont situés. Cependant, la plupart des personnes interrogées ont souligné qu’il était nécessaire de mettre en place un mécanisme central ou un tiers chargé de coordonner ces efforts, comme l’AAAP des SEFPN.

Toutes les personnes interrogées conviennent qu’il faut se doter d’une interface renforcée entre les partenaires fédéral, provincial ou territorial et des Premières Nations en augmentant le nombre de tables régionales tripartites sur les services à l’enfance et à la famille des Premières Nations en partenariat les uns avec les autres (Santé Canada, Ressources humaines et Développement social Canada) pour définir des options de prestation de services à guichet unique à l’égard du développement de la petite enfance.

Défis liés à l’exécution du programme

Les modèles de financement de l’AAAP pour le Québec et l’Île-du-Prince-Édouard ont été élaborés en collaboration avec des représentants provinciaux et des Premières Nations, et visent à refléter des engagements du gouvernement fédéral en matière de financement de manière à ce que le financement versé par la province soit équivalent ou supérieur à des composantes de financement comparables. Selon ce qui se dégage des entrevues auprès des informateurs clés et des études de cas, le financement pluriannuel favorise la sécurité d’emploi et des services et offre une certaine marge de manœuvre quant à l’affectation des dépenses. Cependant, la partie relative à l’entretien du financement prévu dans l’entente quinquennale est fondée sur les coûts engagés au cours des années précédentes et il n’y a aucun mécanisme pour réviser le modèle d’établissement des coûts afin de tenir compte des besoins financiers additionnels. Par conséquent, il y a un risque que les modèles deviennent désuets, en particulier au regard des augmentations salariales, des changements que les provinces apportent à leurs modèles de prestation de services et aux pressions exercées par les coûts à l’échelle provinciale.

Quoi qu’il en soit, dans des cas exceptionnels, AADNC autorise les demandes de financement supplémentaires aux fins de l’entretien. L’incertitude quant à savoir si ces demandes de financement supplémentaire seront acceptées ou non peut créer un stress pour l’équipe de direction de l’organisme. À l’Île-du-Prince-Édouard, il a été signalé que les préoccupations relatives au financement avaient incité le personnel responsable du Programme PRIDE à planifier minutieusement les dépenses et à gérer le flux du financement à l’intérieur de catégories de financement précises. Au cours des cinq dernières années, le Programme PRIDE n’a présenté qu’une seule demande de financement supplémentaire qui a été approuvée par AADNC.

Au Québec, les difficultés suivantes rattachées à la conception de programmes ont été soulevées par les répondants qui ont participé aux études de cas et aux visites des lieux : le besoin d’un programme uniforme et mieux coordonné; un système de communications amélioré entre les services de protection et de prévention; et les limites actuelles dans la prestation des services à domicile.

Il a été mentionné qu’il était nécessaire de se doter de programmes plus uniformes, pour ne pas dire qu’il n’y en avait pas suffisamment, mais plutôt que le calendrier des sessions est parfois inapproprié. Il est important d’offrir des programmes à différentes périodes pour répondre aux besoins d’un plus grand nombre de clients, étant donné que la plupart d’entre eux n’ont à leur disposition aucun moyen leur permettant de se rendre à l’extérieur des réserves pour recevoir les services. Dans une collectivité, les parents ont indiqué qu’ils désireraient avoir accès à un plus grand nombre de programmes même s’ils devaient pour cela payer des frais (des frais mensuels de 20 $ ont été proposés), car, expliquent-ils, aucune autre mesure n’était offerte pour favoriser la participation de leurs enfants. Bon nombre de répondants ont suggéré que l’on mette en place des services accessibles les fins de semaine.

Le personnel chargé de la prévention et de la protection ainsi que la direction de la Première Nation de Gesgapegiag ont indiqué qu’il devrait mettre en place un système amélioré pour favoriser la communication entre les services de protection et de prévention. Dans la Première Nation de Mashteuiatsh, il semble que dans les pratiques exemplaires, la meilleure solution consiste à offrir séparément les services de prévention et de protection (p. ex., dans un immeuble séparé de manière à ce que les parents puissent comprendre clairement où se situe la limite); toutefois, il est aussi impératif de s’assurer que ces deux services sont étroitement liés. Dans la Première Nation de Mashteuiatsh, les services de protection incluaient les services de l’AAAP dans le cadre des conférences de cas familiales afin de mieux aider les participants. Il y a été observé que les services à domicile étaient insuffisants et qu’il pourrait être avantageux de mettre en place un programme psychoéducatif comme l’AAAP pour offrir des expériences d’enseignement des compétences parentales à domicile.

Au Québec et à l’Île-du-Prince-Édouard, on a aussi relevé des difficultés relatives à la prestation du programme attribuables au manque de locaux à bureau et de logements pour les employés dans les collectivités isolées, ce qui complique la prestation de programmes supplémentaires et, dans certains cas, la prestation de programmes uniformes et stables. Les organismes contournent cette difficulté en collaborant avec d’autres fournisseurs de services comme les écoles et en louant des locaux à bureaux. Par exemple, le Programme PRIDE loue des locaux à bureau auprès du centre de santé de Lennox Island. Les programmes sont exécutés sur place ou à l’école élémentaire locale. Au cours de la visite à la réserve de Scotchfort (Première Nation d’Abegweit), la construction du nouveau centre de ressources familiales et communautaires de la Première Nation d’Abegweit (financée par l’Agence de promotion économique du Canada atlantique, l’Island Comunity Fund et la Première Nation d’Abegweit) était presque achevée. Les bureaux du Programme PRIDE de la Première Nation seront situés dans ce nouvel immeuble.