Archivée - Évaluation sommative de la Stratégie de gestion de l’eau des Premières nations

En 2002-2003, le Conseil du Trésor a autorisé Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) et Santé Canada (SC) à mettre en œuvre la Stratégie de gestion de l'eau des Premières nations (SGEPN ou la Stratégie) à compter de 2003-2004. Cette autorisation prend fin en mars 2008. Ce rapport a été préparé en réponse à une exigence du Conseil du Trésor concernant la réalisation d'une évaluation sommative de la Stratégie de gestion de l'eau des Premières nations en vue du renouvellement, en mars 2008, des autorisations qui s'y rattachent.

La Stratégie vise à corriger des problèmes urgents liés à l'eau potable et aux eaux usées dans les collectivités des Premières nations. La Stratégie est fondée sur une approche à barrières multiples en vertu de laquelle une eau potable salubre est le résultat de plusieurs facteurs : la protection de la source, les installations et activités de traitement de l'eau potable et des eaux usées, la formation et l'accréditation des opérateurs des installations, les normes et recommandations, et la capacité de la collectivité. Dans le budget de 2003, on a accordé à la Stratégie une somme additionnelle de 600 M$ pour une période de cinq ans : 115,9 M$ administrés par SC et 484,1 M$ administrés par AINC. Ce financement représente, de façon approximative, entre 25 et 30 pour cent du financement total consacré par AINC aux systèmes d'aqueduc et d'égouts dans les collectivités des Premières nations.

Contexte

Pendant plus de dix ans, les recherches ont indiqué que les résidents d'un grand nombre de collectivités des Premières nations n'ont pas accès à de l'eau potable salubre. À titre d'exemple, un examen des données disponibles réalisé par AINC en 1995 semblait indiquer que le quart des systèmes d'aqueduc posaient un risque important pour la santé humaine. Malgré des investissements de plus de 560 M$ consacrés à l'amélioration des systèmes entre 1995 et 2001, en plus du financement annuel de 100 à 125 M$ accordé pour le fonctionnement et l'entretien, la situation s'est dégradée. Une évaluation à l'échelle nationale de 740 systèmes d'aqueduc et de 462 systèmes d'égouts dans des collectivités des Premières nations qui a été réalisée en 2001-2002 [NOTE 1] a conclu qu'environ un tiers des installations de traitement de l'eau potable et un sixième des installations de traitement des eaux usées dans les réserves posaient des risques potentiellement élevés en ce qui a trait à la qualité de l'eau et à la santé humaine, et qu'aucun calendrier d'activités adéquat n'avait été établi pour l'échantillonnage à la recherche de contaminants hydriques dans les systèmes d'aqueduc des réserves. La SGEPN a été créée par SC et AINC dans le but de corriger les lacunes en matière de gestion de l'eau et d'atténuer les risques pour la santé qu'entraînent ces lacunes.

En mars 2006, AINC et l'Assemblée des Premières Nations ont annoncé le Plan d'action pour la gestion de l'eau potable dans les collectivités des Premières nations. Le Plan incluait un investissement additionnel de 60 M$ réparti sur deux ans et visant à corriger l'ensemble des problèmes associés à l'eau potable dans les réserves.

Approche

Les évaluateurs ont cherché à mesurer :

• les progrès réalisés dans l'approvisionnement en eau potable salubre et le traitement efficace des eaux usées dans les réserves entre 2003-2004 et 2007;
• la rentabilité des investissements dans les systèmes d'aqueduc et d'égouts et dans les programmes de mesure de la qualité et de la salubrité de l'eau potable dans les réserves;
• la pertinence et le caractère adéquat de l'approche utilisée dans le cadre de la Stratégie et des améliorations potentielles qui ont été identifiées.

Afin de mesurer le rendement global, la rentabilité et la pertinence de la SGEPN, les évaluateurs ont principalement utilisé trois sources d'information : les systèmes de surveillance du rendement et l'information administrative d'AINC et de SC, les rapports des inspections par des tiers experts-conseils pour le compte des bureaux régionaux d'AINC, et l'examen des rapports et études publiés relativement à la gestion de l'eau. Ils ont trouvé suffisamment d'information pour présenter un rapport au sujet de 20 des 25 indicateurs de rendement énumérés dans le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR).

Constatations

L'évaluation a permis de conclure que bien que la Stratégie a débouché sur d'importants progrès en ce qui concerne les résultats immédiats, intermédiaires et finals énumérés dans son CGRR, elle n'a pas atteint tous les objectifs.

Voici quelques-unes des principales constatations :

• Le nombre de systèmes de traitement de l'eau à risque élevé est passé de 218 en 2003 à 98 [NOTE 2] en juillet 2007. Des améliorations ont été apportées à 133 systèmes de traitement de l'eau à risque élevé entre 2003-2004 et 2006-2007.
• Le nombre de systèmes auxquels on a intégré des plans de gestion de l'entretien et des plans d'intervention d'urgence a augmenté de façon marquée entre 2005 et 2007. Toutefois, moins de 50 % des systèmes bénéficient d'un plan de gestion de l'entretien, comme cela est exigé pour tous les systèmes.
• Le nombre de collectivités des Premières nations participant au Programme de formation itinérante est passé de 427 en 2003-2004 à 500 en 2006-2007.
• Les collectivités des Premières nations souffrent d'une grave pénurie d'opérateurs accrédités pour leurs installations de traitement de l'eau. La proportion d'opérateurs d'installation de traitement de l'eau ayant obtenu leur accréditation est passée de 8 pour cent en 2003 à 37 pour cent en juillet 2007.
• Le nombre d'agents d'hygiène du milieu (AHM) a augmenté à l'échelle du pays, passant de 70 en 2002 à 96 en 2006. En outre, cinq des sept régions avaient embauché un nombre suffisant d'AHM.
• Le nombre de collectivités des Premières nations ayant accès à un contrôleur communautaire de l'eau potable (CCEP) est passé de 272 en 2002 à 592 en 2006. De plus, le pourcentage de collectivités des Premières nations ayant accès à des trousses portables d'analyse bactériologique de l'eau potable sur le terrain est passé de 56 % en 2002 à 91 % en 2006.
• Le nombre d'échantillons d'eau recueillis a été multiplié par sept depuis 2002. Cependant, nous devons améliorer la conformité aux fréquences d'échantillonnage (aux fins d'analyses bactériologiques, chimiques et radiologiques) exposées dans les Recommandations pour la qualité de l'eau potable au Canada (RQEPC).
• Le Protocole pour la salubrité de l'eau potable dans les communautés des Premières nations qui intègre toutes les normes et recommandations applicables en matière de conception, construction, exploitation, entretien et surveillance des systèmes de traitement de l'eau potable a été publié et implanté en mars 2006.
• Des calculs sommaires s'appuyant sur les données disponibles montrent que les investissements dans le fonctionnement et l'entretien sont plus rentables que les investissements de capitaux visant à réduire le niveau de risque posé par un système d'aqueduc. En comparant la méthode de contrôle de la Stratégie de gestion de l'eau des Premières nations (SGEPN) à une méthode différente, nous constatons que nous avons trouvé des ressources (p. ex. les CCEP et les trousses d'analyse) à un coût moindre. Cependant, il semblerait que le lien n'a pas été correctement établi entre les dépenses liées au programme de SC et le rendement et les résultats de ce programme afin de bien en mesurer la rentabilité.
• AINC joue le rôle d'un organisme de contrôle de facto chargé de s'assurer de la mise en œuvre efficace des normes et recommandations définies dans le protocole. Ce rôle n'est pas compatible avec sa fonction de principal organisme de financement pour les systèmes d'aqueduc et d'égouts et sa responsabilité en ce qui a trait aux résultats globaux de la Stratégie.
• La Stratégie devrait promouvoir l'utilisation de systèmes économiques et de petite envergure comme les puits privés et les fosses septiques.

Malgré les réalisations accomplies dans le cadre de la Stratégie, les systèmes d'aqueduc et d'égouts de nombreuses collectivités des Premières nations demeurent inadéquats et continuent de poser des risques excessifs pour la santé. Il existe toujours un besoin clair et urgent d'améliorer la qualité de l'eau dont disposent les collectivités des Premières nations. Étant donné les résultats et les progrès mesurables obtenus en vertu de la Stratégie, l'évaluation conclut que l'approche globale demeure pertinente et devrait être poursuivie et améliorée.

Recommandations

AINC

1. Le Ministère devrait continuer de fournir de l'assistance aux Premières nations pour la construction, l'exploitation et l'entretien de leurs réseaux d'alimentation en eau et de leurs réseaux d'égouts ainsi que pour la formation des opérateurs de systèmes. À court terme, le Ministère devrait s'engager à aborder le problème des risques importants restant relatifs aux réseaux d'alimentation en eau potable.
2. Les activités de surveillance et de pratiques d'établissements de rapports devraient être améliorées afin de s'assurer que les Premières nations et AINC ont de l'information fiable concernant l'eau potable et les systèmes d'égouts dans les communautés des Premières nations. AINC doit, en autre :
   1. s'assurer que les systèmes finances aient des inspections annuelles complètes sur le terrain selon le "Guide des inspections annuelles pour l'eau potable chez les Premières nations " qui se retrouve dans le Protocole pour de l'eau potable dans les communautés des Premières nations ;
   2. donner plus de détail sur la portée selon laquelle les systèmes rencontrent les conceptions, la construction et les normes de qualité d'eau ; et
   3. collecter les données qui supportent les mesures de base de la rentabilité, p.ex. le coût par connexion et le coût par personne par dépense en capital et pour le fonctionnement et l'entretien.
3. AINC devrait
   1. revoir ses accords de financement conclus avec les Premières nations pour s'assurer que les fonds alloués à l'exploitation et à l'entretien sont utilisés à cette fin; et
   2. prendre les mesures nécessaires pour s'assurer de la mise en œuvre des plans de gestion de l'entretien et des plans d'intervention d'urgence exigés en vertu du Protocole.
4. L'AINC doit améliorer de façon significative la formation et certification des agents en améliorant le Programme de formation par itinérants ou par la mise à jour de meilleures alternatives.
5. Le Ministère doit combler les lacunes liées à la conception du Programme en envisageant d'offrir du financement pour l'élaboration de solutions de rechange rentables, comme l'utilisation des puits privés et les fosses septiques.
6. On devrait envisager, dans le cadre des futurs travaux de développement de politique, la mise en œuvre d'un cadre réglementaire qui établirait une distinction entre le rôle d'organisme de financement d'AINC et celui d'organisme de réglementation de facto. Il faudrait envisager la possibilité de faire appel à un ministère/organisme fédéral distinct ou aux provinces/territoires ou à une entité (comme une organisation, un établissement ou un regroupement des Premières nations) autre qu'AINC pour faire appliquer les règlements concernant la gestion de l'eau potable et le traitement des eaux usées dans les réserves.

Santé Canada

Capacité d'exécution

1. SC devrait élaborer des stratégies de recrutement et de maintien en poste dans le but de garantir un nombre suffisant d'AHM et de CCEP dans tout le pays et d'offrir des programmes d'hygiène du milieu à toutes les collectivités des Premières nations qui se trouvent au sud du 60e parallèle, puisqu'il y a des postes d'AHM vacants, des retraites anticipées et un roulement élevé dans les postes d'AHM et de CCEP.
2. Compte tenu du nombre limité de données recueillies sur la distribution des normes et protocoles aux AHM qui travaillent dans les régions, SC devrait collaborer avec le directeur régional en hygiène du milieu (DRHM) afin de recueillir des renseignements plus ciblés liés à la distribution des normes et protocoles élaborés par SC dans le but d'améliorer la capacité d'exécution.

Fréquence des contrôles

• 3.SC devrait entreprendre un examen afin de cerner les obstacles qui font que toutes les collectivités, dans toutes les régions, ne peuvent procéder au contrôle de qualité et satisfaire aux normes de fréquence établies dans le cadre des pratiques exemplaires de gestion et des RQEPC.
• 4.Des mesures de contrôle de la qualité devraient être intégrées à un système complet d'assurance de la qualité. Pour qu'un système d'assurance de la qualité soit efficace, il faut qu'il soit soutenu par la direction, que les responsabilités et les exigences liées à la reddition de comptes soient clairement définies à chaque niveau d'activités, que les protocoles de fonctionnement normalisés soient détaillés et qu'un système de vérification rigoureux soit en place afin d'assurer la conformité. Tout système d'assurance de la qualité exige la coopération et le soutien du personnel à l'échelle nationale, régionale et communautaire afin que soient établis des rôles et responsabilités acceptés par tous.

Identification des problèmes de qualité de l'eau potable

• 5.SC devrait réviser sa Stratégie de mesure du rendement, les résultats qui y sont associés, les indicateurs de rendement et les sources de données, plus particulièrement les éléments qui suivent :
  1. SC devrait réviser ses résultats, ses indicateurs de rendement et ses sources de données. La Stratégie de mesure du rendement était fondée sur les renseignements disponibles au début de la SGEPN. Certains résultats n'étaient pas suffisamment mesurables et ne collaient pas à la théorie qui sous-tend le programme de surveillance de l'eau. Par conséquent, des indicateurs ont ensuite été ajoutés afin de mesurer la réussite du Programme de surveillance de l'eau potable (PSEP) et de soutenir cette évaluation Aussi, dans la mesure du possible, des indicateurs de rendement (p. ex. fréquence d'échantillonnage et conformité au contrôle de la qualité) devraient être directement recueillis par l'entremise des bases de données régionales centralisées. Une stratégie de mesure du rendement révisée devrait inclure des résultats mesurables et appropriés et des indicateurs de rendement de même qu'un nombre suffisant de sources de données fiables afin de soutenir la mise en valeur et le perfectionnement du programme.
  2. SC devrait améliorer son Questionnaire à l'intention des AHM afin de contrôler les progrès en matière d'assurance de la salubrité de l'eau potable.
  3. SC devrait continuer son travail visant à cerner et à agir sur les menaces d'origine hydrique pour la santé humaine dans les collectivités des Premières nations. Ce travail permettrait à SC de mieux cerner et de rendre compte des cas d'éclosion de maladies de même que d'élaborer des outils et du matériel à l'intention des collectivités afin de réduire les risques de maladies associées aux menaces d'origine hydrique.

Confiance des collectivités des Premières nations envers l'eau potable

• 6.SC devrait chercher à savoir si les collectivités des Premières nations font confiance à leur eau.

Optimisation des ressources

• 7.SC devrait préciser la corrélation entre la Stratégie de mesure du rendement et les dépenses de programme pour faciliter les futurs exercices visant l'optimisation des ressources et leur évaluation.

Ce rapport a été préparé en réponse à une exigence du Conseil du Trésor concernant la réalisation d'une évaluation sommative de la Stratégie de gestion de l'eau des Premières nations en vue du renouvellement, en mars 2008, des autorisations qui s'y rattachent.

Contexte

Un examen des données disponibles sur la qualité des systèmes d'alimentation en eau potable réalisé par AINC en 1995 indiquait que le quart des systèmes d'aqueduc posaient un risque important pour la santé des personnes vivant dans les réserves. Par conséquent, AINC a investi plus de 560 M$ entre 1995 et 2001 pour procéder à des mises à niveau urgentes des systèmes d'aqueduc et d'égouts. Cette somme vient s'ajouter au montant annuel de 100 à 125 M$ fourni par AINC pour l'exploitation des installations de traitement de l'eau potable et des eaux usées dans les collectivités des Premières nations.

En 2001-2002, AINC a procédé à une série d'inspections visant tous les systèmes d'aqueduc et d'égouts dans les réserves. Ces inspections ont révélé des problèmes généralisés touchant les systèmes d'aqueduc et d'égouts dans les collectivités des Premières nations. En 2002, Santé Canada a réalisé une évaluation des lacunes touchant la mise en œuvre du PQEP, qui a démontré que la surveillance de la qualité de l'eau potable dans les communautés des Premières nations était insuffisante pour protéger la santé humaine.

En 2002-2003, AINC et SC ont reçu l'autorisation de mettre en œuvre la SGEPN à compter de 2003-2004. Dans le but d'appuyer la Stratégie, le budget de 2003 prévoyait un montant additionnel de 600 M$ réparti sur cinq ans, dont 115,9 M$ seraient administrés par SC et 484,1 M$ seraient confiés à la gestion d'AINC. Ce financement devait représenter, de façon approximative, entre 25 et 30 % du financement total d'AINC destiné aux systèmes d'aqueduc et d'égouts des collectivités des Premières nations.

En mars 2006, le ministre des Affaires indiennes et du Nord Canada et l'Assemblé des Premières nations ont annoncé le Plan d'action pour la gestion de l'eau potable dans les collectivités des Premières nations (le Plan d'action) pour corriger les plus urgents problèmes en matière d'eau potable dans les collectivités des Premières nations.

Rôles et responsabilités

La responsabilité de la gestion de l'eau potable dans les collectivités des Premières nations est partagée entre les Premières nations et le gouvernement fédéral.

Les Premières nations sont responsables de la planification, la conception, la construction, l'exploitation et l'entretien des installations et services d'infrastructure de leurs collectivités, comme les installations de traitement et de distribution de l'eau potable et les installations de collecte et de traitement des eaux usées. Une fois qu'un système est en place, la collectivité de la Première nation doit s'assurer qu'il est adéquatement exploité et entretenu, qu'il est régulièrement contrôlé et que la formation et l'instruction appropriées sont offertes aux opérateurs du système. Les conseils tribaux, les sous-sections des services techniques des Premières nations, des ingénieurs-conseils et d'autres intervenants fournissent un soutien additionnel.

Le gouvernement fédéral offre une assistance aux Premières nations pour les aider à approvisionner les résidents de leurs collectivités en eau potable salubre. Les programmes et le financement offerts par le gouvernement fédéral pour l'approvisionnement en eau potable dans les réserves sont fondés sur une politique gouvernementale adoptée dans les années 1960 et 1970 et sont rendus possibles grâce à des crédits parlementaires.

AINC fournit du financement pour aider les collectivités des Premières nations à approvisionner les réserves en eau. Il aide également à payer les coûts de fonctionnement et d'entretien (F et E) des systèmes d'aqueduc et d'égouts dans les réserves ainsi que le coût de la formation et de l'accréditation du personnel, incluant les opérateurs d'installation de traitement de l'eau.

En se concentrant sur des activités préventives, SC collabore avec les collectivités des Premières nations qui se trouvent au sud du 60e parallèle afin de cerner les problèmes éventuels de qualité de l'eau potable. SC fournit des fonds aux Premières nations pour l'échantillonnage et l'analyse de l'eau potable et examine, interprète et transmet les résultats. SC finance aussi la formation des contrôleurs communautaires de l'eau potable (CCEP) et, en collaboration avec les provinces et territoires, met à jour les RQEPC.

Les gouvernements territoriaux sont responsables de l'approvisionnement en eau potable au Yukon, dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut.

La Stratégie de gestion de l'eau des Premières nations

AINC et SC ont élaboré la SGEPN afin de corriger des problèmes urgents de gestion de l'eau potable et des eaux usées dans les collectivités des Premières nations et d'atténuer les risques pour la santé qu'entraînent ces problèmes. La création de cette initiative est en partie attribuable aux conclusions de la Commission d'enquête sur Walkerton [NOTE 3] et de l'évaluation nationale des systèmes d'aqueduc et d'égouts dans les collectivités des Premières nations réalisée en 2001-2002 et dont les résultats ont été publiés en 2003 [NOTE 4]. AINC a procédé à une évaluation des risques sur les lieux pour 740 systèmes d'aqueduc et 462 systèmes d'égouts dans des collectivités des Premières nations. Ces évaluations ont permis de conclure qu'environ un tiers des installations de traitement de l'eau potable et un sixième des installations de traitement des eaux usées dans les réserves posaient des risques potentiellement élevés en ce qui a trait à la qualité et à la salubrité de l'eau et, par conséquent, pour la santé humaine. De plus, l'évaluation de SC a permis de déterminer qu'il n'existe aucun système d'analyse du réseau de distribution de l'eau.

Approche utilisée et résultats attendus pour la SGEPN

La Stratégie est fondée sur une approche à barrières multiples, comme l'a recommandé la Commission d'enquête sur Walkerton. Le cadre de travail du gouvernement fédéral pour une approche à barrières multiples est défini dans un court document qui est un exposé de principe de SC intitulé De la source au robinet — l'approche à barrières multiples pour de l'eau potable saine [NOTE 5] qui décrit un cadre de travail intégré permettant d'assurer la protection de l'eau potable.

Dans les limites de ce cadre de travail, la Stratégie décrit un plan en sept points concernant la gestion de l'eau potable et des eaux usées des Premières nations et dont la mise en œuvre doit s'étaler sur une période de cinq ans :

Un plan pour la mise à niveau et la construction de systèmes d'aqueduc et d'égouts afin de répondre aux normes liées à la conception et la construction d'installations et à la qualité de l'eau, tout en accordant la priorité aux installations qui ont déjà été définies comme à risque. Un programme efficace de surveillance de la qualité de l'eau, jumelé à un mécanisme de conformité complet et coordonné et à des pratiques en matière de production de rapports qui permettront de détecter rapidement des problèmes liés à l'eau potable, réduisant ainsi les risques potentiels pour la santé. Un programme efficace et viable au chapitre du fonctionnement et de l'entretien conçu de façon à assurer la sécurité des résidants et la protection des biens, tout en mettant l'accent sur les systèmes qui présentent des risques élevés. Un plan pour l'accréditation obligatoire de tous les opérateurs ainsi que pour l'expansion continue et l'amélioration des programmes de formation afin que tous les opérateurs aient les compétences, les connaissances et l'expérience nécessaires pour accomplir leurs tâches. Un ensemble de protocoles de gestion intégrée de la qualité de l'eau dans lesquels les rôles et les responsabilités sont clairement définis, conformément aux normes de rendement nationales, ainsi que des améliorations aux procédures d'intervention d'urgence. Une campagne de sensibilisation publique visant à informer les décideurs des Premières nations sur leurs rôles et leurs responsabilités dans l'approvisionnement en eau salubre au sein de leurs collectivités et à faire connaître aux gens des Premières nations les mesures qu'ils peuvent prendre pour protéger la qualité de l'eau dans leur foyer et leur collectivité. Une série complète de normes, de protocoles et de politiques clairement définis, suivant une approche à volets multiples [NOTE 6].

Ces sept éléments sont conformes aux recommandations de la Commission d'enquête sur Walkerton.

Résultats et objectifs

Conformément aux politiques du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert et l'évaluation, un Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) a été élaboré pour la Stratégie de gestion de l'eau des Premières nations, cadre qui établit une marche à suivre pour cette évaluation.

En vertu de ce cadre, la Stratégie est mise en œuvre au moyen de quatre activités clés et de leurs extrants :

• la construction et la mise à niveau des systèmes de traitement de l'eau potable et des eaux usées;
• l'amélioration des pratiques liées au fonctionnement et à l'entretien;
• l'expansion et l'amélioration des programmes de formation des opérateurs;
• l'accroissement des ressources allouées à la surveillance et à la sensibilisation du public ainsi qu'au développement de normes et de protocoles.

Tableau 1 : Activités clés et résultats de la SGEPN

Selon le cadre de gestion du rendement, ces activités et extrants devraient déboucher sur les résultats immédiats suivants :

• une mise à niveau des installations de traitement de l'eau potable et des eaux usées à risque élevé qui ont été identifiées en 2002-2003;
• des pratiques de F et E améliorées;
• une augmentation du nombre d'opérateurs formés dans le cadre du Programme de formation itinérante;
• une augmentation du nombre d'opérateurs accrédités;
• une prestation améliorée et soutenue des programmes de contrôle de la qualité de l'eau;
• une fréquence accrue des activités de contrôle de la qualité de l'eau dans les réserves, conformément aux Recommandations pour la qualité de l'eau potable au Canada [NOTE 7].

L'effet combiné de ces extrants et activités immédiates doit déboucher sur les résultats intermédiaires suivants :

• Les installations de traitement de l'eau potable et des eaux usées doivent répondre aux normes et recommandations établies par le gouvernement fédéral.
• La capacité d'identification des problèmes en matière de qualité de l'eau potable et des maladies hydriques potentielles doit être accrue.

Ces résultats devraient être obtenus d'ici la quatrième année (2006-2007) ou la cinquième année (2007-2008) de la mise en œuvre de la Stratégie.

À long terme, on s'attend à ce que la Stratégie entraîne les retombées suivantes :

• une réduction des risques pour la santé associés à des problèmes d'approvisionnement en eau ou de qualité de l'eau;
• une plus grande capacité de la part des collectivités des Premières nations à régler des problèmes potentiels en matière de qualité de l'eau;
• une confiance accrue de la part des collectivités des Premières nations à l'égard de la qualité de leur eau potable.

Selon le cadre de gestion et de responsabilisation, les résultats intermédiaires seraient obtenus à la fin de la troisième année de mise en œuvre de la Stratégie. De façon plus précise : [TRADUCTION] « durant la troisième année de la mise en œuvre de la SGEPN, tous les systèmes à risque élevé de traitement de l'eau potable et des eaux usées seront conformes aux normes et recommandations établies par le gouvernement fédéral [NOTE 8] ». Toutefois, cet engagement ne correspond pas à d'autres parties du cadre qui prévoient que les résultats intermédiaires seront obtenus durant la quatrième et la cinquième année. Néanmoins, à la fin de la période de mise en œuvre de la Stratégie, tous les systèmes à risque élevé devraient avoir été éliminés. À cette époque, les normes et recommandations établies par le gouvernement fédéral auxquelles faisait référence le cadre de gestion et de responsabilisation étaient les RQEPC et celles qui étaient définies dans le document intitulé Qualité des effluents et traitement des eaux usées des installations fédérales (1976). Toutefois, la Stratégie comportait un engagement à mettre en œuvre un ensemble exhaustif de normes clairement définies et établies en fonction d'une approche à barrières multiples.

Modèle de prestation

Le montant additionnel de 600 M$ alloué à la Stratégie vient s'ajouter aux ressources de programme dont disposent déjà AINC et SC.

La Stratégie de gestion de l'eau des Premières nations à AINC

Les systèmes d'aqueduc et d'égouts des collectivités des Premières nations sont financés au moyen du Programme d'immobilisations et d'entretien (PIE) d'AINC. Grâce à ce programme, on transfère des fonds aux collectivités des Premières nations qui sont responsables des services communautaires comme l'approvisionnement en eau potable et les services d'égouts, les écoles, les routes, la protection contre les incendies et les édifices communautaires. L'objectif de la PIE est d'améliorer les conditions de vie dans les réserves.

AINC, de concert avec les Premières nations, détermine les priorités pour l'allocation des fonds et définit les conditions relatives à leur utilisation. En ce qui a trait aux systèmes d'approvisionnement en eau potable dans les réserves — ce qui inclut les stations de traitement d'eau, les prises d'eau, les conduites d'eau et les camions d'eau —, le PIE couvre la totalité du coût de conception, de construction, d'acquisition, de mise à niveau et des réparations majeures concernant les systèmes de traitement de l'eau dans les réserves qui desservent les édifices résidentiels et communautaires. Les coûts de construction et d'entretien des puits individuels, des activités commerciales et des systèmes d'aqueduc desservant moins de cinq résidences ne sont pas couverts. AINC approuve les projets et le financement conformément aux directives ministérielles, mais doit obtenir l'approbation du Conseil du Trésor pour les projets dont le budget dépasse 15 M$. AINC vérifie également la conformité. Le niveau réel des services d'approvisionnement en eau financés par AINC varie selon la densité du développement résidentiel et la situation hydrogéologique de la collectivité. Le niveau de service peut aller de l'approvisionnement par des conduites d'eau jusqu'à la distribution de l'eau par camion, en passant par l'approvisionnement au moyen de citernes [NOTE 9].

Le PIE fournit également du financement aux collectivités des Premières nations pour le fonctionnement et l'entretien (F et E) des systèmes d'aqueduc admissibles. AINC finance 80 pour cent des coûts estimatifs de fonctionnement et d'entretien des systèmes d'aqueduc; les collectivités des Premières nations doivent payer l'autre 20 pour cent au moyen de frais imposés aux usagers et d'autres revenus. Les opérateurs des Premières nations, sous la direction de leurs chefs et de leurs conseils de bande, sont chargés de procéder régulièrement à l'échantillonnage et au contrôle de l'eau non traitée, de l'eau traitée et de l'eau acheminée par les systèmes d'aqueduc. AINC fournit également du financement pour la formation et l'accréditation des opérateurs des systèmes. De plus, AINC absorbe 80 pour cent du coût lorsque les collectivités des Premières nations achètent leur eau potable dans les municipalités avoisinantes.

Le financement par reconduction prévu par la Stratégie doit être utilisé pour les besoins suivants :

• Les projets urgents d'infrastructure de traitement de l'eau potable et des eaux usées dans les collectivités des Premières nations, incluant les études techniques et la construction/mise à niveau des systèmes d'aqueduc et d'égouts, la priorité étant accordée aux systèmes à risque élevé et moyen qui ont été identifiés dans le cadre de l'évaluation nationale.
• Les améliorations apportées aux pratiques en matière de fonctionnement et d'entretien, et à la surveillance des systèmes de traitement de l'eau potable et des eaux usées de plus en plus complexes.
• L'assistance à la préparation et à la mise en œuvre des plans de gestion de l'entretien et d'intervention d'urgence.
• L'accroissement des possibilités de formation pour les opérateurs ainsi qu'un meilleur accès au Programme de formation itinérante pour faciliter le processus d'accréditation.
• L'amélioration des activités de gestion, incluant l'ajout de personnel à l'Administration centrale et dans les bureaux régionaux d'AINC. Le personnel est chargé de réaliser les activités suivantes :
  • Mettre en œuvre des plans d'action pour les améliorations qu'il est recommandé d'apporter aux systèmes d'aqueduc et d'égouts qui présentent un risque élevé ou moyen.
  • Élaborer des normes et protocoles liés à la qualité qui sont clairement définis.
  • Concevoir et planifier des examens et des inspections à réaliser durant la construction et la mise en service.
  • Mettre en place un régime de surveillance soutenu et approprié pour l'eau potable et les eaux usées en s'assurant qu'il est conforme aux recommandations du gouvernement fédéral.
  • Continuer de développer des systèmes d'information qui permettent de suivre les progrès.
  • Développer des procédures pour gérer la Stratégie.
  • Développer et mettre en œuvre une campagne de sensibilisation du public ciblant les collectivités des Premières nations.

Le PQEP et la SGEPN à Santé Canada

Par le biais de son Programme sur la qualité de l'eau potable (PQEP), Santé Canada collabore avec les collectivités de Premières nations vivant au sud du 60e parallèle pour que la qualité de l'eau potable soit surveillée conformément aux Recommandations pour la qualité de l'eau potable au Canada . Plus précisément, environ 392 000 personnes vivent dans les réserves (AINC, 2006), et SC travaille de concert avec 682 collectivités de Premières nations afin de surveiller la qualité de l'eau potable dans les réseaux de distribution d'eau communautaires, les réseaux d'eau desservant un établissement public et les systèmes par camions-citernes.

Ces trois types de systèmes d'approvisionnement en eau sont de conception différente et fournissent de l'eau à la majorité des personnes vivant dans des réserves. Le réseau de distribution communautaire est un réseau public qui comprend au moins cinq branchements à des résidences ou à d'autres bâtiments. La population vivant dans des réserves et alimentée en eau grâce à ce genre de réseau est estimée à 236 036 personnes (AINC, 2006). Le réseau d'eau desservant un établissement public est un réseau de distribution d'eau potable comprenant moins de cinq branchements, qui fournit de l'eau potable à un établissement public exploité par le gouvernement fédéral ou une Première nation, par exemple une garderie. En plus des installations publiques desservies, on estime à 15 512 le nombre de personnes vivant dans des réserves et qui obtiennent leur eau de ce type de système (AINC, 2006). Le système par camions-citernes assure le transport de l'eau potable à partir d'une station de traitement de l'eau ou d'un réservoir et alimente au moins cinq résidences ou autres bâtiments au moyen de branchements; l'eau est transvidée dans des citernes ou des barils à l'aide d'un dispositif de remplissage. La population alimentée en eau de cette façon est estimée à 59 192 personnes (AINC, 2006).

L'administration du PQEP est assurée selon une approche d'équipe à Santé Canada, qui met l'accent sur l'établissement de capacités communautaires afin d'habiliter les collectivités de Premières nations à surveiller elles-mêmes la qualité de leur eau potable. Les contrôleurs communautaires de la qualité de l'eau (CCQE) sont les piliers du PQEP. Ce sont des membres de la collectivité qui sont payés par SC pour prélever et analyser des échantillons d'eau potable pour détecter toute contamination bactériologique potentielle comme vérification finale de la salubrité globale de l'eau potable du robinet. Si une collectivité n'a pas accès aux services d'un CCQE, un agent de l'hygiène du milieu (AHM), qui est un inspecteur de santé publique certifié employé par SC ou une organisation de Première nation, échantillonnera et analysera l'eau potable avec l'autorisation de la collectivité.

Les AHM analysent la qualité de l'eau potable pour y déceler la présence de contaminants chimiques, physiques et radiologiques et veiller à l'assurance et au contrôle de la qualité. Ils examinent et interprètent les résultats de ces analyses et les communiquent aux collectivités de Premières nations, ils assurent la formation des CCQE, fournissent le matériel éducatif aux collectivités et formulent des recommandations aux Premières nations et à AINC. Dans les collectivités de Premières nations qui ont fait l'objet d'un transfert de la responsabilité des programmes d'hygiène du milieu, la surveillance de la qualité de l'eau potable incombe aux intervenants de la Première nation.

En 2002, Santé Canada a réalisé une évaluation des lacunes touchant la mise en œuvre du PQEP, qui a révélé l'absence d'un calendrier d'analyse pour les contaminants d'origine hydrique dans les systèmes d'approvisionnement en eau des réserves. Par exemple, la fréquence de surveillance des contaminants bactériologiques dans les réseaux de distribution d'eau n'atteignait, en moyenne, que 29 % du niveau recommandé dans les RQEPC. L'évaluation de SC indique donc que la surveillance de la qualité de l'eau potable dans les collectivités de Premières nations était insuffisante pour protéger la santé humaine.

La Stratégie de gestion de l'eau des Premières nations (SGEPN) a été mise au point par SC et AINC afin de combler les lacunes existantes dans la gestion de l'eau et des risques sanitaires qui en découlent. Pour SC, le financement additionnel visait à améliorer la mise en œuvre du PQEP. Plus précisément, à la fin de la cinquième année de la Stratégie, SC devait assurer la surveillance de tous les systèmes de distribution de l'eau potable comptant cinq branchements ou plus et des citernes, conformément aux RQEPC et aux meilleures pratiques de gestion.

Le financement accru de la Stratégie vise les objectifs suivants :

• Permettre aux collectivités Premières nations établies au sud du 60e parallèle de mieux contrôler la qualité de l'eau potable de toutes les citernes et de tous les réseaux de distribution. Les fonds servent à l'embauche et à la formation de CCEP dans toutes les régions d'où il est difficile voire impossible de faire parvenir rapidement les échantillons à un laboratoire accrédité.
• Acheter, pour toutes les collectivités, des trousses d'analyse bactériologique pour E. coli, les coliformes, Giardia et Cryptosporidium. Les trousses facilitent l'analyse sur place et la détection précoce des problèmes liés à la qualité de l'eau potable.
• Acheter des trousses de laboratoire et payer les analyses réalisées par des laboratoires accrédités.
• Accroître le nombre d'AHM qui font le contrôle de la qualité de l'eau potable conformément aux RQEPC. L'AHM examine, interprète et transmet les résultats de l'analyse de l'eau potable, forme les CCEP et met en place des programmes locaux d'éducation et de sensibilisation.
• Tenir à jour une base de données contenant les alertes rapides, analyser les données qui y sont versées, cerner les problèmes possibles, rendre les résultats publics et répondre aux questions.
• Soutenir la recherche sur les maladies d'origine hydrique et les contaminants potentiels.

Environnement Canada

Environnement Canada (EC) joue également un rôle dans la gestion des systèmes d'aqueduc et d'égouts des Premières nations. EC développe des recommandations, des normes et des règlements concernant la protection des sources d'eau. À titre d'exemple, le document intitulé Qualité des effluents et traitement des eaux usées des installations fédérales (1976) définit les paramètres concernant les eaux usées traitées qui sont rejetées dans les ruisseaux, les rivières et les lacs. EC développe actuellement une stratégie à long terme concernant la gestion des risques associés aux effluents d'eaux usées sur les terres fédérales, incluant les réserves.

Financement

Chaque année, AINC alloue aux infrastructures d'approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées environ 300 M$ provenant du budget de 1,2 G$ du Programme d'immobilisations et d'entretien. De cette somme, environ 220 M$ sont consacrés à des dépenses en immobilisations alors que les 80 M$ qui restent sont utilisés pour le fonctionnement et l'entretien (incluant 8 M$ pour la formation, l'instruction et l'accréditation des opérateurs). La Stratégie fournit environ 100 M$ du montant annuel de 300 M$ depuis 2003-2004 et ce jusqu'en 2007-2008. Les autres 200 M$ proviennent du budget de services votés du Ministère.

Mis à part le financement reçu dans le cadre de la SGEPN, SC investit environ 5 M$ par année pour les programmes de contrôle de la qualité de l'eau potable dans les collectivités des Premières nations situées au sud du 60e parallèle. En 2002, Santé Canada a investi 5 M$ additionnels pour protéger et améliorer la qualité de l'eau potable dans les réserves. Cela incluait un financement de 4,4 M$ accordé par le Conseil du Trésor et 600 k$ provenant de fonds réaffectés par le Ministère.

Entre 2003-2004 et 2006-2007, AINC a dépensé au total 296 787 382,72 $ provenant des fonds alloués à la Stratégie et prévoit dépenser encore 105 681 800,00 $ en 2007-2008, pour un total de 402 469 182,72 $. Durant la même période, AINC a dépensé, au total, 1 030 333 541,01 $ pour les systèmes d'aqueduc et on prévoit qu'en 2007-2008, un montant additionnel de 675 491 300,00 $ sera consacré à régler des problèmes de gestion de l'eau touchant les Premières nations, ce qui portera le montant total à 1 705 824 841,01 $. Par conséquent, de 2003-2004 à 2007-2008, la Stratégie a représenté 24 pour cent des dépenses totales, réelles et planifiées.

Tableau 2 : Ressources totales d'AINC affectées à la gestion de l'eau des Premières nations (millions de dollars)

Tableau 3 : Ressources totales de SC affectées à la gestion de l'eau des Premières nations (millions de dollars)

Tableau 4 : Dépenses pour les systèmes d'aqueduc (2003-2004 à 2006-2007) et prévisions régionales pour l'exercice 2007-2008

Tableau 5 : Dépenses (2003-2004/2006-2007) et prévisions (2007-2008) pour la Stratégie de gestion de leau des Premières nations (SGEPN)

Tableau 6. Dépenses de SC (en milliers de dollars) liées à la SGEPN

Remarque : Les impôts sur les entreprises et les communications ont été retirés. Nous estimons ces montants à 2,5 M $ par année. *Les renseignements figurant dans la colonne « alloué » sont tirés de la correspondance avec la Direction générale du contrôleur ministériel (DGCM) pour faire débloquer des fonds; ** les renseignements figurant dans la colonne « dépensé » proviennent du Système intégré de gestion financière (SIGF) et des rapports sur les écarts financiers (REF) de SC.

Méthode d'évaluation

La planification de l'évaluation a commencé au mois de janvier 2007 [NOTE 10].

En préparation à l'évaluation, les enjeux clés ainsi que les renseignements généraux, les documents de politique et les bases de données des programmes ont été identifiés.

La recherche semblait indiquer que l'information apparemment fournie par les systèmes de surveillance d'AINC et du CGRR énoncé dans la Stratégie [NOTE 11] serait adéquate pour mesurer les résultats en fonction des indicateurs de performance inclus dans le CGRR de la Stratégie. Bien qu'il manque certains renseignements, il y avait suffisamment d'information pour évaluer l'atteinte des résultats immédiats et intermédiaires de la Stratégie ainsi que certains de ses résultats finals. À ce stade, on prévoyait que de la recherche additionnelle, incluant une comparaison systématique entre des collectivités des Premières nations et d'autres collectivités de même envergure, et des entrevues avec des experts et des intervenants, serait nécessaire pour évaluer la valeur et la pertinence de la Stratégie.

Les conclusions de l'évaluation préliminaire ont été validées et confirmées de concert avec des responsables de programme d'AINC et de SC.

Enjeux d'évaluation

Le mandat de l'évaluation a été approuvé en juin 2007 par le Comité de la vérification et de l'évaluation d'AINC. Le Comité a demandé que l'évaluation soit réalisée à temps pour être utilisée comme source d'information dans le cadre du processus de renouvellement du programme. Par conséquent, en raison de l'échéancier serré, il a été décidé que l'évaluation s'appuierait sur l'information recueillie par les Programmes au moyen de leurs systèmes de surveillance, sur des rapports et des documents récemment publiés et sur des consultations publiques, et qu'aucune recherche additionnelle ne serait effectuée.

Le mandat décrivait les éléments d'évaluation générale suivants :

• les progrès réalisés dans l'approvisionnement en eau potable salubre et le traitement efficace des eaux usées dans les réserves entre 2003-2004 et 2006-2007;
• l'optimisation des investissements d'AINC et de SC dans les systèmes d'aqueduc et d'égouts et le contrôle de la qualité de l'eau dans les collectivités des Premières nations;
• la pertinence et le caractère adéquat de la méthode développée et mise en œuvre par le biais de la Stratégie, ainsi que les améliorations potentielles à cet égard.

L'étude d'évaluation a commencé en juin 2007 et s'est achevée en septembre 2007.

Sources de données

Les évaluateurs ont utilisé les sources d'information suivantes :

Examen de documents

Pour compléter et mieux interpréter les renseignements fournis par les systèmes de surveillance du rendement des programmes des deux ministères, les évaluateurs ont examiné d'autres documents, y compris les rapports de recherche commandés par les ministères, les vérifications et les évaluations, les rapports au Parlement, les cadres des programmes, les documents de travail et le rapport sur l'évaluation des lacunes préparé par SC en 2002. Vous trouverez une liste complète à l'annexe B.

Renseignements sur les dépenses

Les évaluateurs ont aussi examiné les renseignements sur les dépenses liées à la Stratégie. Pour AINC, les renseignements financiers provenaient de deux sources : les rapports générés par les systèmes financiers d'AINC et les ensembles de données sur les dépenses liées au plan d'action de chacune des collectivités, préparés par le personnel du PIE. En ce qui concerne SC, les renseignements financiers ont été obtenus par le truchement des rapports générés par les systèmes financiers de l'organisme et les ensembles de données sur les dépenses proviennent des régions et de l'administration centrale.

Données d'AINC sur la surveillance du rendement

L'information sur le rendement fournie par AINC provenait de deux sources principales : la base de données du Ministère appelée « WATERS » et les rapports d'inspection annuelle.

Base de données WATERS

WATERS est la base de données en ligne du Ministère qui est utilisée pour assurer la surveillance et fournir des rapports sur les niveaux de risque concernant les systèmes d'aqueduc et d'égouts dans les réserves. Elle inclut des renseignements détaillés au sujet des sources d'eau, de la conception et du fonctionnement des systèmes, des opérateurs et de leurs niveaux d'accréditation, de la fréquence des contrôles et de la production de rapports, et des plans d'action pour l'amélioration des installations. Pour chaque système, la base de données WATERS énumère les mises à niveau complétées et celles qui restent à faire.

Le contenu de la base de données est chargé par les administrateurs du Programme d'immobilisations et d'entretien à l'Administration centrale d'AINC en fonction de l'information fournie par le personnel des bureaux régionaux d'AINC. En 2005, il a été décidé de limiter la collecte d'informations à 14 indicateurs de rendement. L'information concernant ces indicateurs est disponible pour les exercices 2005, 2006 et 2007.

La base de données WATERS a quelque peu limité le travail d'évaluation : elle n'inclut pas l'information financière nécessaire à l'évaluation de la rentabilité, comme les coûts totaux des systèmes, les dépenses d'exploitation et d'entretien, etc. La base de données WATERS n'est pas conviviale; à titre d'exemple, la production de rapports simples sous forme de tableaux [NOTE 12] est un processus difficile et coûteux en temps. Il y a également des problèmes en ce qui a trait à la fiabilité de l'information, comme des données manquantes au sujet des renseignements démographiques et du nombre de résidences raccordées à des systèmes d'alimentation en eau.

Rapports d'inspection annuelle

Les rapports d'inspection annuelle constituaient une autre source d'information dont disposaient les évaluateurs.

Le Protocole pour la salubrité de l'eau potable dans les collectivités des Premières nations qui a été mis en œuvre en mars 2006 requiert que chaque système fasse l'objet d'une inspection annuelle approfondie. Bien que des rapports aient été exigés pour chaque système en 2006-2007, certains bureaux régionaux n'ont pas procédé aux inspections sur les lieux. Quelques régions se sont plutôt contentées de recueillir uniquement l'information nécessaire pour mesurer les 14 indicateurs de rendement mentionnés précédemment, alors que d'autres régions ont surveillé le rendement sans procéder à des visites sur les lieux. En fait, seuls les bureaux régionaux d'AINC au Manitoba et au Québec ont préparé des rapports d'inspection complets. Cette lacune en matière d'information limite grandement la portée de cette évaluation.

Données de SC sur la surveillance du rendement

Questionnaire à l'intention des agents d'hygiène du milieu

Depuis 2004-2005, les AHM ont recueilli des renseignements sur l'approvisionnement en eau et les activités de surveillance pour les collectivités où ils travaillent. Les AHM fournissent ces données une fois par année par le truchement d'un questionnaire en ligne (Questionnaire à l'intention des AHM). Les renseignements sont liés aux indicateurs de rendement cernés dans le CGRR de la Stratégie et constituent une source importante de données pour la présente évaluation.

Les AHM répondent à des questions pour chacun des réseaux d'aqueducs communautaires (RAC) et des systèmes d'approvisionnement par camions-citernes (SACC) pour chaque service public d'approvisionnement en eau (SPAE). Les évaluateurs ont retiré les données non pertinentes (notamment les renseignements sur les RAC et les SACC ayant moins de cinq raccords, car ceux-ci ne font pas partie du SGEPN).

Une comparaison des données des exercices 2004-2005 et 2005-2006 a fait ressortir une certaine variabilité entre les sites communautaires signalés et les réseaux de distribution de l'eau. Au moins une partie de cette variabilité est due au nombre plus grand de déclarations, car les agents connaissent mieux le système de déclaration. Il est aussi possible que certains réseaux de distribution de l'eau aient été modifiés physiquement (p. ex. une collectivité peut avoir installé un nouveau réseau ou avoir modifié ou fermé un ancien réseau) ou reclassés (p. ex. le nombre de raccords a été révisé à moins ou plus de cinq). La base de données qui est en cours de création permettra de comparer des données concernant la même collectivité et les mêmes réseaux de distribution de l'eau en fonction des années, mais cette base de données n'est pas encore en fonction. Le nombre total de collectivités et de réseaux de distribution de l'eau, pour chaque exercice, est présenté dans le tableau 7 ci-dessous.

Il convient de souligner que le présent rapport d'évaluation contient plusieurs tableaux avec des données de 2002. Ces données proviennent de sources autres que le Questionnaire à l'intention des AHM, principalement de la Division de l'hygiène du milieu qui les a obtenues grâce à des sondages et entrevues auprès des directeurs régionaux de l'hygiène du milieu et des AHM. Les données de 2002 étaient les seules disponibles aux fins de l'établissement de données de référence approximatives. Par conséquent, les données de 2002 ont été incluses dans le présent rapport afin d'illustrer l'état du dossier sur l'eau avant le début de la SGEPN et de permettre une comparaison entre le début de la SGEPN et les années subséquentes.

Toutefois, les tendances dans le temps des indicateurs provenant de ces données devraient être interprétées avec prudence. Les méthodes de collecte de données utilisées en 2002 étaient différentes de celles utilisées à partir de 2004. Nous ne savons pas si les différentes méthodes de collecte de données peuvent avoir une incidence sur les valeurs des indicateurs obtenus. Il se pourrait que les augmentations apparentes de 2002 par rapport aux années subséquentes reflètent, en partie, les différences dans les méthodes de collecte des données de même que les changements réels quant aux paramètres mesurés. À partir de 2004, les différences entre les années peuvent aussi être influencées par une variation de l'ensemble des réseaux pour lesquels des données ont été recueillies et du degré d'exhaustivité des données. Par conséquent, de petites différences entre les années peuvent être le reflet de changements dans la façon de rendre compte des données de même que de changements réels des paramètres mesurés. Comme il n'est pas possible de faire la distinction entre ces deux sources de changement, le lecteur devrait plutôt se concentrer sur la tendance générale de l'indicateur au fil des ans.

Il convient aussi de mentionner qu'en réponse aux recommandations présentées dans le Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable pour 2005, SC a mis à niveau le Système de gestion de l'eau afin de recueillir des normes de données et des données sur les indicateurs de rendement en collaboration avec les bureaux régionaux. Tous les bureaux régionaux ont rendu compte des indicateurs de rendement en utilisant ce système, et SC a présenté un rapport au Parlement à cet égard pour l'exercice 2005-2006. L'examen et l'épuration des données recueillies feront partie du processus annuel de collecte de données. Les pratiques des provinces et territoires en matière de reddition de comptes au public ont été examinées et une norme nationale sera établie.

Tableau 7. Résumé, par exercice, des sites communautaires et des réseaux de distribution de l'eau au sujet desquels les AHM ont fourni des renseignements dans leurs Questionnaires

Remarque : Au moment où le présent rapport a été écrit, les AHM n'avaient pas fini d'entrer les données pour l'exercice 2006-2007. Comme des questions ont été ajoutées au Questionnaire à l'intention des AHM, la date de présentation de ces données est plus tard par rapport aux années passées et il a fallu reprogrammer et analyser le questionnaire. Néanmoins, nous nous attendons à ce que ces données soient recueillies au plus tard à l'automne 2007.

Sondage auprès des directeurs régionaux en hygiène du milieu

Depuis l'exercice 2004-2005, nous demandons aux directeurs régionaux en hygiène du milieu (DRHM) de répondre à un sondage en ligne une fois par année. Le sondage permet de recueillir des données sur des niveaux de dotation en personnel, les résultats présentés concernant les plans de travail régionaux, le nombre d'ententes de contribution avec les collectivités des Premières nations et l'incidence des maladies d'origine hydrique.

Discussions ad hoc

Les évaluateurs ont aussi obtenu des renseignements supplémentaires sur le rendement par le truchement de discussions informelles avec le personnel de l'administration centrale de SC. Ces renseignements sont liés à certains des extrants et résultats exposés dans le CGRR.

Portée et limites de l'évaluation

Ce rapport d'évaluation contient une appréciation crédible du rendement de la Stratégie en fonction des indicateurs définis dans le cadre redditionnel et de rendement. Bien qu'il n'ait pas été possible de procéder à des analyses détaillées en raison des importantes lacunes dans les données, l'évaluation couvre les principaux aspects du rendement. L'information disponible a permis d'évaluer 20 des 25 indicateurs de rendement énumérés dans le cadre redditionnel et de rendement.

Une évaluation plus approfondie de l'incidence de la Stratégie sera possible lorsque l'évaluation technique de tous les systèmes aura été réalisée.

La principale restriction de l'évaluation est qu'elle dépend de l'information qui est disponible. De plus, l'évaluation n'a pas inclus une comparaison systématique entre les systèmes d'aqueduc de certaines collectivités des Premières nations avec ceux de collectivités non autochtones d'envergure similaire. De telles comparaisons fourniraient des renseignements pertinents au sujet de la rentabilité des investissements effectués dans les systèmes d'aqueduc des Premières nations.

La présente section contient des résultats pour chaque question examinée durant l'évaluation; la section suivante en fournit une interprétation et contient également des conclusions.

Le rendement de la Stratégie

Afin de mesurer les progrès réalisés depuis 2003-2004, l'information concernant les extrants et les résultats immédiats, intermédiaires et finals de la Stratégie a été examinée et analysée en fonction des indicateurs de rendement définis dans le CGRR. Il est important de souligner que le CGRR n'inclut pas d'indicateurs permettant d'évaluer la pertinence et la rentabilité de la Stratégie.

Extrants

Les extrants ont été examinés en fonction des sept éléments de la Stratégie et de la liste des produits livrables.

Plan concernant la mise à niveau et la construction de systèmes répondant aux normes et aux recommandations

La première composante de la Stratégie consiste en « un plan pour la mise à niveau et la construction de systèmes... en accordant la priorité aux installations qui ont déjà été définies comme à risque ». On tient pour acquis que les « installations qui ont déjà été définies comme à risque » sont les systèmes à risque élevé qui ont été identifiés dans le cadre de l'évaluation nationale des systèmes d'aqueduc des Premières nations réalisée par AINC en 2003. L'indicateur de rendement pour cette composante est la production d'un plan quinquennal d'immobilisations et de plans d'action régionaux [NOTE 13]. Le Plan d'immobilisations à long terme (PILT), plan quinquennal d'AINC incluant de grands projets liés à la gestion de l'eau, a été déposé en 2002-2003 et a par la suite fait l'objet d'une mise à jour. Les systèmes d'aqueduc ont été identifiés comme une priorité dans ce plan.

Toutefois, ce type de planification comporte certaines limites. La principale est que les questions concernant la gestion de l'eau sont envisagées uniquement sur le plan de la gestion des immobilisations et ne font pas référence aux problèmes liés la qualité de l'eau dans des collectivités particulières. Cette approche restreint la définition de la gestion de l'eau dans les collectivités des Premières nations à la gamme d'activités et d'équipements visés par le Programme d'immobilisations et d'entretien. Cette restriction a amené des membres du groupe d'experts du Comité sénatorial permanent à déclarer que les collectivités qui étaient manifestement exposées à un risque plus élevé [TRADUCTION] « n'apparaissaient pas comme des collectivités à risque élevé dans l'évaluation du risque réalisée par le Ministère, car elles ne possédaient aucun système de traitement des eaux ».

Programme de surveillance de l'eau potable de Santé Canada

Le second produit livrable de la Stratégie est le suivant : « [mettre en œuvre] un programme efficace de surveillance de la qualité de l'eau, jumelé à un mécanisme de conformité complet et coordonné et à des pratiques en matière de production de rapports ».

Pour cet élément, les extrants concernent le nombre d'AHM et de CCEP. En 2002, SC a calculé le nombre minimal d'AHM et de CCEP qui sont nécessaires pour servir les collectivités des Premières nations de façon adéquate et respecter les normes de fréquence de la surveillance présentées dans les RQEPC. Le personnel a été embauché et/ou formé en conséquence au cours des quatre premières années de la Stratégie.

Nombre d'AHM embauchés

Les AHM sont les principaux responsables de la mise en œuvre du programme de surveillance de l'eau de SC dans les collectivités des Premières nations. Les AHM forment les CCEP, sont responsables de l'assurance et du contrôle de la qualité et procèdent à des analyses de l'eau potable afin d'y déceler la présence de contaminants chimiques, physiques et radiologiques. Les AHM examinent et interprètent les résultats des analyses et les transmettent aux collectivités des Premières nations. Si la qualité de l'eau n'est pas satisfaisante, l'AHM communique immédiatement avec le chef pour lui faire connaître la mesure appropriée à prendre (p. ex. faire bouillir l'eau avant de la consommer). Les AHM jouent aussi un rôle important dans l'assurance et le contrôle de la qualité.

En 2002, SC et les intervenants des Premières nations ont embauché un total de 70 AHM; chacun est titulaire d'un Certificat d'inspection en hygiène public (Canada) valide délivré par l'Institut canadien des inspecteurs en santé publique. Les AHM ont fourni des services d'hygiène du milieu à plus de 600 collectivités des Premières nations. En plus de surveiller la qualité de l'eau, ces agents sont responsables de l'inspection des maisons (afin d'y déceler la présence de moisissures) et de la surveillance des maladies à transmission vectorielle. En 2002, dix AHM ont été affectés au PSEP partout au Canada; parmi leurs tâches, on comptait l'échantillonnage, l'analyse, l'interprétation, la transmission des résultats et la fourniture de conseils. D'après l'analyse des lacunes de SC pour 2002, il faudrait 28 AHM de plus afin de surveiller la qualité de l'eau des citernes et des réseaux de distribution des Premières nations, conformément aux normes établies par les RQEPC.

En mars 2006, cinq des sept régions avaient embauché suffisamment d'AHM et atteint l'objectif établi pour 2008 (voir le tableau 8). Seules les régions de l'Ontario et du Pacifique (où se trouvent la plupart des collectivités des Premières nations) comptent toujours des postes vacants. Les deux régions s'attendent à combler ces postes d'ici la fin de 2008.

Tableau 8. Le nombre d'AHM pour chaque région et à l'échelle nationale, par exercice, et la valeur cible à atteindre d'ici 2008

Remarque : L'analyse des lacunes réalisée par SC en 2002 a permis d'établir les cibles à atteindre d'ici 2008. Cet objectif est fondé sur le travail de l'AHM, y compris le temps passé à voyager pour se rendre dans les collectivités éloignées et non éloignées, à contrôler la qualité de l'eau potable, à former les CCEP et à exécuter le programme d'assurance et de contrôle de la qualité.

CCEP embauchés

Il est particulièrement difficile, dans les collectivités éloignées et isolées, d'assurer la surveillance de l'eau qui soit conforme aux normes de fréquence établies dans les RQEPC. Compte tenu du nombre insuffisant d'AHM en place en 2002, de nombreuses collectivités ont dû tabler sur les CCEP : des résidents ont été formés pour procéder à des échantillonnages et à des analyses bactériologiques de l'eau potable.

SC fournit des fonds au chef et au conseil afin d'améliorer, au sein de la collectivité, la capacité de surveillance de la qualité de l'eau potable par le truchement du programme de contrôleurs communautaires de l'eau potable. SC forme les CCEP à l'échantillonnage et à l'analyse de l'eau potable afin d'y déceler des contaminants bactériologiques potentiels, ce qui constitue la vérification finale de la salubrité d'ensemble de l'eau potable qui coule du robinet. Dans les collectivités qui n'ont pas de CCEP, la qualité de l'eau est contrôlée par un AHM ou par un inspecteur certifié en hygiène public qui travaille pour SC ou une Première nation.

L'analyse des lacunes de SC pour 2002 a permis de déterminer que nous avons besoin de 290 CCEP supplémentaires afin de satisfaire à la norme des RQEPC selon laquelle il faut un contrôleur par collectivité.

Pour diverses raisons, il a été plus difficile que prévu de compter le nombre absolu de CCEP embauchés chaque année. Les tâches d'un CCEP occupent rarement une personne à temps plein. Dans de nombreuses collectivités, plusieurs résidents ont été formés pour le contrôle de la qualité de l'eau, et un grand nombre de personnes se partagent donc le rôle du CCEP. Dans certains cas, la qualité de l'eau est contrôlée par quelqu'un qui joue un autre rôle, par exemple un représentant en santé communautaire. Certains CCEP servent plusieurs collectivités. Par conséquent, il se pourrait que le nombre de CCEP embauchés et formés chaque année ne soit pas un indicateur fiable du nombre de collectivités ayant accès à des services de contrôle locaux.

Le nombre de collectivités ayant accès à un CCEP a été calculé en se fondant sur le Questionnaire à l'intention des AHM. Le nombre de collectivités ayant accès à un CCEP a augmenté de façon régulière depuis 2002, 592 collectivités faisant l'objet d'une surveillance en 2005-2006 (voir tableau 9).

Tableau 9. Nombre de collectivités ayant accès à un CCEP en fonction de l'année

Fonctionnement et entretien

Le troisième produit livrable de la Stratégie consistait à mettre en œuvre un programme efficace et durable de fonctionnement et d'entretien qui garantirait la sécurité des résidents des Premières nations et qui protégerait les systèmes d'aqueduc et d'égouts. La priorité en matière de financement devait être accordée aux installations à risque élevé. L'indicateur de production pour cet élément livrable du CGRR de la Stratégie est le nombre de plans de gestion de l'entretien qui ont été approuvés. Le nombre de plans approuvés n'a pas été enregistré dans la base de données WATERS. Les responsables de programmes ont indiqué que si un plan est mis en œuvre, c'est qu'il a été approuvé [NOTE 14]. Toutefois, l'information concernant les plans de gestion de l'entretien qui ont été mis en œuvre est disponible et elle est présentée dans la section de ce rapport qui porte sur les résultats immédiats.

Formation et accréditation

Le quatrième produit livrable de la Stratégie consistait à accroître et à améliorer les programmes de formation à l'intention des opérateurs afin de s'assurer que ceux-ci possèdent tous les compétences, les connaissances et l'expérience nécessaires pour s'acquitter de leurs responsabilités. L'atteinte de cet objectif devait, à un certain stade, être facilitée par la mise en place d'exigences en matière d'accréditation pour tous les opérateurs.

L'indicateur de production de cet élément livrable du CGRR de la Stratégie est le nombre d'installations où l'on retrouve des opérateurs qualifiés. Il est difficile d'obtenir cette information [NOTE 15]. Cependant, l'information concernant le nombre total d'opérateurs ayant reçu de la formation et obtenu une accréditation est présentée à la section suivante.

Protocoles de gestion de la qualité de l'eau

La Stratégie s'assortit aussi d'un engagement à mettre en œuvre ce qu'elle désigne comme suit : « un ensemble de protocoles de gestion intégré de la qualité de l'eau ». L'indicateur de rendement pour cette activité est le nombre de manuels de procédures et de normes et protocoles de gestion des réseaux de distribution de l'eau et des enjeux liés à l'eau approuvés et mis en œuvre. C'était la responsabilité de SC de produire ces documents et de rendre des comptes à leur sujet.

Élaboration de normes et de protocoles à l'échelon national

SC a élaboré des normes et des protocoles dans le but d'améliorer la surveillance de la qualité de l'eau potable. Bon nombre de ces normes et procédures donnent suite à des recommandations faites dans le Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable pour 2005 en ce qui a trait aux exigences en matière de conception et de construction des usines de traitement de l'eau et des eaux usées et à l'exécution du programme. D'après des discussions avec des membres clés du personnel des programmes à SC, cette organisation a élaboré les documents suivants :

• Le Cadre national pour le processus d'examen des systèmes d'aqueduc et d'égouts dans les collectivités des Premières nations (Cadre national), en collaboration avec EC et AINC. Ce document délimite les rôles de chaque ministère dans le cadre du processus intégré d'examen des propositions de projets liées à l'eau potable et aux systèmes d'égouts des collectivités des Premières nations. Pour aider les bureaux régionaux de la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits (DGSPNI) de SC à examiner efficacement les projets dans le contexte de la santé publique, on a aussi créé les Lignes directrices relatives à l'examen des propositions de projets d'aqueduc et d'égout dans les collectivités des Premières nations au sud du 60° parallèle.
• Le Manuel de procédures en matière de salubrité de l'eau potable dans les collectivités des Premières nations au Sud du 60e parallèle (le Manuel de procédures) a été publié en 2004. Préparé à l'intention des AHM, le Manuel de procédures décrit les pratiques de gestion appropriées en ce qui concerne la surveillance de la qualité de l'eau des citernes et des réseaux de distribution comptant au moins cinq raccords, conformément aux RQEPC et à l'approche présentée dans le document De la source au robinet – L'approche à barrières multiples pour de l'eau potable saine. Le Manuel de procédures a été mis à jour au cours de l'exercice 2006-2007 afin de refléter les modifications des politiques et des RQEPC, et il a de nouveau été publié en 2007, en tant que directives administratives.
• Le cadre national pour la formation et l'évaluation des contrôleurs communautaires de l'eau potable établi une norme pour les CCEP. Le cadre ajoute aux pratiques exemplaires en matière de gestion dans les régions et est fondé sur le Manuel de procédures. Ce cadre a été étudié pour la formation des contrôleurs communautaires de l'eau potable.
• La Procédure ayant trait aux avis concernant la qualité de l'eau potable dans les communautés des Premières nations au sud du 60e parallèle a été élaborée en collaboration avec AINC. Le document expose brièvement les rôles et responsabilités et décrit les mesures qui s'imposent à la suite d'un avertissement relatif à l'eau potable.
• Dans le cadre d'un effort interministériel plus vaste dirigé par la Direction générale de la santé environnementale et de la sécurité des consommateurs de SC, on a élaboré des ébauches de procédures visant à contrer les maladies d'origine hydrique sur les réserves. SC a cerné les procédures actuellement utilisées afin de contrer d'éventuelles maladies d'origine hydrique et alimentaire dans les collectivités des Premières nations. Ce travail est toujours en cours.
• SC a rédigé l'ébauche d'une politique relative à la qualité de l'eau potable dans les puits individuels sur les réserves et dans les puits comptant de deux à quatre raccords, qui ne sont actuellement pas visés par le PSEP de SC. SC a commencé à élaborer le matériel nécessaire à l'introduction graduelle de cette politique.

SC a élaboré des outils supplémentaires afin de soutenir le personnel sur le terrain. D'après les discussions avec le personnel de SC, la SGEPN a affecté des ressources à SC afin d'aborder les enjeux des collectivités à risque élevé et modéré du point de vue de la santé publique. Par conséquent, SC a créé en 2005 un outil d'évaluation des risques. L'outil permet de cerner de façon proactive les problèmes liés à la qualité de l'eau potable et aide SC et les Premières nations à évaluer les risques pour la santé publique.

L'outil tient compte des facteurs de risque associés aux éléments suivants :

• eau de source
• fonctionnement de l'usine de traitement
• distribution de l'eau potable
• qualité de l'eau potable
• surveillance des maladies

L'outil d'évaluation des risques sera utilisé pour tous les réseaux d'aqueduc comptant au moins cinq raccords et pour toutes les citernes de collectivités des Premières nations au Sud du 60e parallèle. L'outil est aussi utilisé pour améliorer la gestion de l'eau dans les collectivités des Premières nations et pour orienter l'affectation de fonds aux réseaux de distribution de l'eau à risque élevé.

En réponse aux recommandations formulées dans le Rapport de la commissaire à l'Environnement et au Développement durable pour 2005, SC a recueilli les résultats des évaluations initiales des réseaux de distribution des collectivités ainsi que des renseignements sur les indicateurs de rendement du programme en utilisant l'outil d'évaluation des risques relatifs pour la santé. L'analyse de ces résultats et des indicateurs de rendement du programme aidera le gouvernement du Canada et les collectivités des Premières nations dans la prise de décisions.

SC a aussi commencé à s'intéresser à deux autres enjeux : les cyanotoxines et les sous-produits de désinfection. Les cyanotoxines sont associées à la prolifération d'algues bleues et peuvent être toxiques pour les humains et les animaux. Comme les analyses visant à mesurer les niveaux de cyanotoxines peuvent être coûteuses et prendre beaucoup de temps, SC croit que les collectivités devraient avoir accès à une solution de rechange. À cette fin, SC a mis au point des méthodes d'analyse de laboratoire appropriées et a commencé à évaluer des trousses qui sont présentement en vente sur le marché. L'une des trousses est maintenant prête pour un projet pilote d'analyse dans les collectivités des Premières nations.

La deuxième question concerne les sous-produits de désinfection (SPS) dans l'eau potable traitée. Des produits chimiques comme le chlore sont ajoutés à l'eau de source afin d'éliminer les agents pathogènes dangereux. Toutefois, certains de ces produits chimiques interagissent avec les matières organiques présentes dans l'eau de source pour former des sous-produits qui peuvent être nocifs pour la santé. À ce jour, on a cerné plusieurs SPD dont deux types sont d'un intérêt particulier : les sous-produits analogues au mutagène X (MX) et les nitrosamines. SC a cerné et optimisé des méthodes d'analyse pour ces sous-produits et 27 autres SPD. Des méthodes sont maintenant prêtes pour procéder à des analyses des échantillons d'eau provenant des collectivités des Premières nations afin d'évaluer l'exposition et le risque pour la santé humaine.

Nombre de manuels de procédures, de normes et de documents approuvés et mis en œuvre à l'échelle régionale

Le personnel de l'administration centrale de SC élabore des directives et des politiques nationales, tandis que le personnel des régions met en œuvre le PSEP et fait connaître les nouvelles procédures et normes aux AHM et aux CCEP. Les manuels de procédures sont définis comme des documents décrivant les mesures à prendre pour protéger la qualité de l'eau potable (p. ex. le Manuel de procédures). Les normes sont des cibles et des paramètres qui servent à mesurer la qualité de l'eau (p. ex. les concentrations maximales permises par les RQEPC pour protéger la santé humaine ou pour des raisons esthétiques). Les normes et les manuels de procédures proviennent d'un certain nombre de sources, notamment SC, AINC et l'Organisation mondiale de la Santé (OMS).

Le tableau 10 indique le nombre de manuels de procédures, de normes et de protocoles distribués par les DRHM aux AHM par région, qui a augmenté dans la plupart des régions depuis 2002. La question du sondage utilisée pour recueillir ces données était relativement ambiguë, ce qui peut expliquer les variations d'une région à l'autre. Les comparaisons sur plusieurs années au sein de chaque région semblent toutefois valables, car les mêmes DRHM étaient en poste tout au long de la période. Dans la plupart des régions, il y a eu peu de différences entre les chiffres de 2004-2005 et ceux de 2005-2006. L'importante augmentation globale montre que les DRHM ont progressivement distribué plus de renseignements aux AHM.

Tableau 10. Nombre de manuels de procédures, de normes ou de protocoles distribués par des DRHM aux AHM

Remarque :* En 2004-2005, l'Ontario a déclaré un nombre élevé de documents (N=650). Ce nombre a été retiré des données de 2004-2005, et nous croyons que celles de 2005-2006 constituent un résultat plus exact.

Campagne de sensibilisation du public

La présente section décrit les activités de sensibilisation du public entreprises par AINC et SC.

AINC a produit deux principaux extrants en réponse à son engagement à sensibiliser davantage le public :

• Une trousse d'information à l'intention du chef et du conseil composée de quatre documents produits et distribués en 2004-2005. Ces documents [NOTE 16] décrivent les rôles et responsabilités du chef et du conseil en ce qui a trait au fonctionnement et à l'entretien des systèmes d'aqueduc. Aucune surveillance officielle n'a été réalisée dans le but de déterminer la portée et l'impact de cette campagne. Toutefois, il a été nécessaire de procéder à un second tirage de ce document pour répondre à la demande, ce qui semble indiquer que l'information a été accueillie favorablement et perçue comme utile.
• Une trousse d'information à l'intention des écoles intitulée « L'eau est un trésor » [NOTE 17] qui a été produite en 2007 pour les enfants de la maternelle jusqu'à la sixième année. Les principaux thèmes sont : l'importance de protéger l'eau dès maintenant et pour les prochaines générations; l'utilisation judicieuse de l'eau au quotidien; la façon dont les stations de traitement de l'eau procurent une eau saine et sécuritaire aux collectivités des Premières nations; le rôle et l'importance des opérateurs de ces stations; l'importance de pouvoir compter sur une eau propre et saine de la source au robinet et du robinet à la source. La trousse comprend une affiche, diverses activités éducatives ainsi qu'une liste de ressources Internet. Au total, 5 147 trousses ont été distribuées dans les écoles administrées par des bandes (deux par bande) et 1 040 trousses (deux par école) ont été envoyées aux écoles fédérales et provinciales fréquentées par des enfants des Premières nations. Des copies ont également été envoyées aux chefs et aux conseils.

SC

SC a commencé à élaborer du matériel de sensibilisation du public afin d'aider les chefs, les conseils et les AHM à transmettre les avertissements concernant l'eau potable. L'élaboration de ce matériel a été orientée par des sondages d'opinion menés en 2005-2006 auprès des AHM et des résidents de collectivités des Premières nations au sujet de l'efficacité des avertissements relatifs à la qualité de l'eau potable.

Cette étude porte à croire que les avertissements relatifs à la qualité de l'eau potable n'ont pas été bien transmis, n'ont pas été suivis de façon systématique et n'ont pas eu l'effet voulu sur les Autochtones, c'est-à-dire de les inciter à éviter de boire l'eau qui n'est pas salubre. L'étude a aussi documenté les plans visant à améliorer la transmission des avertissements relatifs à la qualité de l'eau potable.

Voici quelques-unes des principales conclusions de l'étude :

• Un peu plus de la moitié des répondants (51 %) ont dit ne pas utiliser les sources d'eau de la collectivité, soit parce qu'ils n'ont pas confiance en sa qualité, qu'ils la croient insalubre (51,9 %), soit parce qu'ils n'aiment pas le goût de l'eau de la collectivité.
• Moins de la moitié des répondants (42,9 %) ont dit qu'ils savaient pourquoi l'avertissement avait été émis, et 60 % ont dit qu'ils suivraient les directives s'ils savaient pourquoi elles ont été émises. Ainsi, seulement 40 % des gens ont suivi les directives quand ils ne savaient pas pourquoi elles avaient été émises.
• La méthode d'avertissement la plus populaire était l'avertissement écrit distribué de porte à porte (87,2 %). La seconde méthode d'avertissement était l'annonce à la radio.
• Les répondants n'étaient pas certains du moment où ils devaient faire bouillir l'eau avant de la consommer. Par exemple, 76 % des répondants utilisaient toujours de l'eau du robinet non bouillie pour se brosser les dents.
• Le porte à porte serait la façon la plus efficace de transmettre les avertissements aux résidents des collectivités des Premières nations.
• Nous recommandons d'utiliser des feuilles d'information et des affiches comme outils de communication à fournir aux chefs afin de les aider à transmettre les avertissements relatifs à la qualité de l'eau potable.

L'étude a montré que l'utilisation du matériel de communication des risques est nécessaire afin d'améliorer les connaissances, de changer les attitudes et les comportements et de mieux protéger la santé publique.

SC a élaboré une trousse de matériel dont la distribution est prévue pour l'hiver 2008. La trousse comprend :

• Des affichettes (dépliants Z-Card) sur lesquelles figurent du texte et des images pour transmettre les messages d'avertissement relatifs à la qualité de l'eau
• Des messages d'intérêt public;
• Une boîte d'outils à l'intention des chefs incluant le matériel décrit ci-dessus, de même qu'une affiche et des instructions faciles à comprendre sur la transmission efficace des avertissements relatifs à la qualité de l'eau potable à l'intention des résidents, en utilisant le matériel prévu à cette fin.

Normes, protocoles et politiques d'AINC

Le dernier produit livrable de la Stratégie est un ensemble détaillé de normes, protocoles et politiques clairement définis qui est fondé sur l'approche à barrières multiples décrite dans le cadre de travail de 2003 du gouvernement du Canada intitulé De la source au robinet — l'approche à barrières multiples pour de l'eau potable saine.

Cet engagement s'est concrétisé avec l'introduction, en mars 2006, du Protocole pour la salubrité de l'eau potable dans les communautés des Premières nations : normes de conception, de construction, de fonctionnement, d'entretien et de surveillance des systèmes d'eau potable. Comme son titre l'indique, le protocole établit des normes et des lignes directrices concernant les principaux aspects de la gestion de l'eau potable dans les réserves. La prochaine version du protocole inclura la « Procédure ayant trait aux avis sur la qualité de l'eau potable » de SC et AINC, et des documents techniques d'Environnement Canada sur les plans de protection des sources d'eau.

Résultats immédiats

La présente section décrit les progrès réalisés à ce jour en ce qui concerne chacun des résultats immédiats de la Stratégie. Elle contient des renseignements recueillis de façon systématique par le Programme d'immobilisations et d'entretien grâce à ses activités de surveillance continue et à l'information glanée dans la documentation du Programme et dans des documents externes.

Mises à niveau des systèmes à risque élevé

Le premier résultat immédiat est la mise à niveau des stations de traitement de l'eau potable et des eaux usées à risque élevé qui ont été identifiées en 2002 dans les réserves. L'indicateur de rendement relatif à ce résultat est le nombre de mises à niveau effectuées dans les stations de traitement de l'eau potable et des eaux usées à risque élevé. Toutefois, le CGRR ne définit pas ce qui constitue une mise à niveau. Pour mesurer le rendement, les évaluateurs ont utilisé une approximation : le nombre total de systèmes ayant fait l'objet d'au moins une dépense en immobilisations durant la période visée par l'évaluation [NOTE 18].

Entre 2003-2004 et 2006-2007, 753 systèmes d'aqueduc ont été soumis à une évaluation du risque. Durant cette période, 235 de ces systèmes ont été évalués comme présentant un risque élevé, 133 d'entre eux ayant par la suite fait l'objet d'une mise à niveau (définie comme une dépense en immobilisations).

Parmi les 351 systèmes à risque moyen, 124 ont fait l'objet d'une mise à niveau, tout comme 53 des systèmes à faible risque.

La dépense moyenne en immobilisations s'élevait approximativement à 1,3 M$ pour les systèmes à risque élevé, à 1,6 M$ pour les systèmes à risque moyen et à 1,8 M$ pour les systèmes à faible risque.

Entre 2003-2004 et 2006-2007, on comptait 484 systèmes d'égouts en service. Parmi les 87 systèmes considérés comme présentant un risque élevé durant cette période, 31 ont fait l'objet d'améliorations; 62 des 232 systèmes à risque moyen ont bénéficié d'une mise à niveau, tout comme 40 des 187 systèmes à faible risque (21 pour cent).

Dans l'ensemble, la majeure partie des dépenses en immobilisations pour les systèmes d'égouts a été consacrée aux systèmes à risque élevé.

Ces données montrent que la proportion (56 pour cent) des systèmes d'aqueduc à risque élevé ayant fait l'objet d'une modernisation était supérieure à la proportion des systèmes à risque moyen (35 pour cent) ou des systèmes à faible risque (32 pour cent) ayant bénéficié d'une mise à niveau. Elles montrent également, de façon globale, qu'on a alloué davantage de financement aux systèmes à risque moyen qu'aux systèmes considérés à risque élevé.

Tableau 11 : Dépenses en immobilisations par système d'aqueduc faisant l'objet d'un plan d'action

Tableau 12 : Dépenses en immobilisations par système d'égouts faisant l'objet d'un plan d'action

Pratiques relatives au fonctionnement et à l'entretien

Le deuxième résultat immédiat visé par la Stratégie était une amélioration des pratiques liées au fonctionnement et à l'entretien. Les indicateurs de rendement concernant ce résultat ont à l'origine été définis comme [TRADUCTION] « le nombre de plans de gestion de l'entretien mis en œuvre » et « le nombre de stations de traitement des eaux usées et de l'eau potable qui présentent un faible risque ». Ce dernier indicateur tient pour acquis qu'un système faisant l'objet d'une exploitation et d'un entretien inadéquats serait automatiquement considéré comme un système à risque moyen ou élevé.

Lorsque l'ensemble de 14 indicateurs de rendement a été introduit en 2005, les indicateurs de rendement de la Stratégie ont été redéfinis comme étant [TRADUCTION] « le nombre de plans de gestion de l'entretien et d'intervention d'urgence mis en place ». Les données obtenues pour les trois dernières années montrent que le nombre de systèmes faisant l'objet de plans de gestion de l'entretien était passé de 71 (22 pour cent) en 2005 à 128 (35 pour cent) en 2007. Le nombre de systèmes bénéficiant de plans d'intervention d'urgence est passé de 129 (15 pour cent) en 2005 à 154 (17 pour cent) en 2007.

Tableau 13 : Nombre de systèmes d'aqueduc et d'égouts bénéficiant d'un plan de gestion de l'entretien pour la période de 2005-2007

Tableau 14 : Nombre de systèmes bénéficiant d'un plan d'intervention d'urgence pour la période de 2005-2007

Un autre indicateur qui illustre la situation concernant les pratiques liées à l'exploitation et à l'entretien des systèmes d'aqueduc des Premières nations provient d'un ensemble de 148 plans de gestion corrective énumérés à l'annexe B du Plan d'action pour la gestion de l'eau potable dans les collectivités des Premières nations (Rapport d'étape) déposé devant la Chambre des communes en décembre 2006. Selon le rapport, plus de la moitié (76) des 148 systèmes d'aqueduc à risque élevé qui ont été identifiés font appel à des pratiques inadéquates en matière de fonctionnement et d'entretien.

Un certain nombre d'études et d'examens réalisés au cours des dernières années contenaient des commentaires au sujet de l'exploitation et de l'entretien des systèmes d'aqueduc des collectivités des Premières nations.

L'Examen du Programme d'immobilisations et d'entretien dirigé par les autorités du Programme en 2006 a permis de conclure que [TRADUCTION] « les investissements du gouvernement fédéral dans les infrastructures des Premières nations sont menacés » en raison de l'entretien inadéquat des infrastructures.

Dans un rapport déposé en 2005, la commissaire à l'environnement et au développement durable a indiqué que [TRADUCTION] « AINC ignore si les fonds alloués pour le fonctionnement et l'entretien sont utilisés à ces fins. Chaque année, le Ministère fournit environ 45 millions $ aux Premières nations pour les aider à exploiter et à entretenir leurs systèmes de traitement de l'eau (incluant les eaux usées). En vertu des conditions relatives au financement qui sont en vigueur, les Premières nations peuvent utiliser à d'autres fins les fonds alloués au fonctionnement et à l'entretien, et AINC peut difficilement s'assurer que les fonds sont utilisés aux fins prévues. Pendant toute la durée de la SGEPN, AINC a augmenté de plus de 50 pour cent, soit environ 75 millions $, le financement consacré au fonctionnement et à l'entretien. Le transfert des fonds additionnels aux Premières nations s'effectue à des conditions différentes et ce financement ne peut être utilisé à d'autres fins que pour l'exploitation et l'entretien des systèmes d'aqueduc. »

Un examen dirigé par les autorités du Programme en 2006 en venait aux mêmes conclusions. On y mentionnait que [TRADUCTION] « un examen des états financiers vérifiés de certaines Premières nations et un examen d'un échantillon de travaux d'infrastructure et d'entretien déclarés dans la base de données d'AINC sur l'état des actifs, ainsi que les informations anecdotiques fournies par des conseillers techniques représentant les régions et les Premières nations, semblent indiquer que les actifs des Premières nations ne font pas l'objet de tous les travaux d'entretien nécessaires en raison de la formule de financement utilisée par AINC pour les budgets d'immobilisations de moindre importance. Bien que cela soit vraisemblablement dû en partie à l'incapacité des Premières nations de recueillir des frais d'utilisation et d'appliquer ces sommes au paiement de leur quote-part du financement brut relatif à l'exploitation et à l'entretien des actifs, la preuve semble également démontrer que le budget d'AINC prévu à cette fin, le montant net des fonds alloués, n'est pas entièrement consacré aux actifs. » Un examen des rapports d'inspection annuelle que les évaluateurs ont été en mesure de consulter confirme que dans certains cas, les bandes n'ont pas prévu de budget de fonctionnement et d'entretien; d'autre part, dans de nombreux cas où un tel budget a été établi, les inspecteurs ont déterminé que les sommes prévues étaient insuffisantes.

Durant les audiences tenues par le groupe d'experts en 2006, des questions ont été soulevées au sujet de la formule de financement utilisé par le Programme d'immobilisations et d'entretien pour le calcul des sommes nécessaires au fonctionnement et à l'entretien des systèmes d'aqueduc des Premières nations. Des représentants des Premières nations ont souligné que, dans de nombreuses collectivités, la recherche des fonds nécessaires (20 pour cent du financement total) pour compléter le financement de fonctionnement et d'entretien fourni par AINC constitue un véritable « fardeau ». Des responsables d'AINC ont admis au groupe d'experts que la formule de financement nécessite peut-être une mise à jour et qu'elle n'est pas utilisée de manière uniforme partout au pays.

Nombre accru d'opérateurs accrédités

En ce qui a trait à ce résultat, les indicateurs de rendement de la Stratégie sont une augmentation du nombre de Premières nations participant au Programme de formation itinérante ainsi qu'un nombre accru d'opérateurs accrédités.

Premières nations participant au Programme de formation itinérante

Le Programme de formation itinérante a été mis en place au milieu des années 1990 dans le but d'améliorer le fonctionnement et l'entretien des systèmes d'alimentation en eau. En vertu de ce programme, des instructeurs qualifiés se rendent dans les collectivités des Premières nations et donnent, sur les lieux, de la formation aux opérateurs. Le Programme est financé par AINC et sa mise en œuvre est assurée par les bureaux régionaux.

En 2003, 427 collectivités des Premières nations, sans compter celles du Québec, ont participé au Programme de formation itinérante. En 2007, ce nombre est passé à 500. Toutes les collectivités des Premières nations de la Colombie-Britannique, de la Saskatchewan, du Manitoba et du Québec ont participé au programme de formation en 2007. L'Ontario, province où environ 100 collectivités des Premières nations n'ont pas encore accès au programme de formation, affiche le plus faible taux de participation.

Le Plan d'action de 2006 a élargi la portée du Programme de formation itinérante pour le rendre accessible à toutes les collectivités des Premières nations du Canada.

Dans un rapport déposé en 2005, la commissaire à l'environnement et au développement durable (CEDD) a indiqué que, dans bien des cas, un formateur du Programme de formation itinérante consacre une grande partie de son temps à régler des problèmes plutôt qu'à donner de la formation aux opérateurs de système. Cette affirmation a été confirmée dans certains des rapports d'inspection annuelle examinés par les évaluateurs.

En mars 2007, un atelier national à l'intention des formateurs du Programme de formation itinérante a eu lieu à Ottawa. On a demandé aux participants d'identifier les éléments efficaces et inefficaces du programme. Contrairement à la CEDD, les formateurs considéraient le temps consacré à régler des problèmes comme un volet positif de leur travail. Les notes détaillées recueillies dans le cadre de l'atelier n'indiquent pas que la résolution de problèmes restreint l'efficacité du programme. La principale critique formulée par les participants était que le nombre de formateurs ne suffit pas à répondre à la demande et aux exigences en matière d'assurance responsabilité. Il a également été mentionné que, dans certaines régions, l'efficacité du Programme était réduite en raison du fait que les formateurs ne bénéficiaient pas de la protection d'une assurance responsabilité [NOTE 19].

On a demandé aux participants à l'atelier de donner une estimation du nombre idéal de formateurs et de visites annuelles dans chaque collectivité. Il y a actuellement 44 formateurs; on estimait à 61 le nombre de formateurs nécessaires pour effectuer le nombre idéal de visites annuelles. Le Rapport du groupe d'experts mentionne que même si le programme de formation est financé par AINC, [TRADUCTION] « dans la plupart des cas, le niveau de soutien n'était pas suffisant pour fournir autant d'aide que l'auraient souhaité les opérateurs ».

En fonction de l'information fournie par le personnel des régions, le coût annuel du programme de formation est estimé à environ 4,7 millions $. Dans certaines régions, on retrouve des collectivités qui ne sont pas desservies; dans d'autres régions, le ratio entre le nombre de formateurs et le nombre de collectivités est supérieur à la valeur optimale. Il a été suggéré que pour obtenir une couverture complète, il faudrait investir une somme additionnelle de 2,1 millions $, pour un total de 6,8 millions $.

Tableau 15 : Nombre de Premières nations participant au Programme de formation itinérante dans chaque région

Source : SPSOR-DIO AINC

Tableau 16 : Nombre de formateurs itinérants par collectivité des Premières nations dans chaque région

Source : SPSOR-DIO AINC

Tableau 17 : Nombre idéal de formateurs itinérants par collectivité des Premières nations dans chaque région

Source : SPSOR-DIO AINC

Accréditation des opérateurs

Les rapports d'étape montrent que le Programme de formation itinérante a entraîné un accroissement important du nombre d'opérateurs de station de traitement de l'eau ayant obtenu une accréditation du premier niveau ou d'un niveau supérieur. Le nombre d'opérateurs accrédités est passé de 8 % en 2003 à 37 % en juillet 2007.

Les résultats tirés de la base de données WATERS sont quelque peu différents. Ils montrent qu'en 2006, 36 pour cent des opérateurs étaient accrédités [NOTE 20]. En juillet 2007, ce nombre était passé à 43,4 pour cent. Ces données n'indiquent pas si les opérateurs possèdent le niveau d'accréditation approprié pour l'exploitation de leur système; elles indiquent seulement si les opérateurs possèdent une accréditation de niveau I.

Ces résultats montrent que bien que certains progrès ont été réalisés, la Stratégie, de façon globale, n'a pas atteint son objectif consistant à s'assurer que tous les systèmes sont exploités par des opérateurs accrédités. Il faut toutefois mentionner que les résultats varient selon la région; en Saskatchewan, 88 % des opérateurs sont accrédités alors qu'au Manitoba, ce nombre s'établit à 74 % — ces deux régions s'approchent de l'objectif de 100 %.

De l'avis du Comité sénatorial permanent dans son Rapport final sur l'approvisionnement en eau potable sécuritaire pour les Premières nations, les efforts déployés pour la formation et l'accréditation n'ont pas eu les résultats escomptés :

... le Comité est inquiet du peu de progrès réalisé sur le plan de la formation et de la certification des opérateurs de systèmes de traitement des eaux des Premières nations. Même les meilleures installations ne peuvent assurer une distribution d'eau potable sécuritaire si elles sont mal administrées et mal exploitées. Bien que AINC travaille à renforcer et à élargir son programme de formation itinérant, un programme conçu pour améliorer les capacités des Premières nations à exploiter et à entretenir les systèmes de traitement des eaux et des systèmes de traitement des eaux usées, ces efforts restent largement insuffisants... Le Comité croit fortement qu'un programme de formation à long terme doit être mis en place immédiatement [NOTE 21].

Le groupe d'experts a proposé certaines explications pour les problèmes rencontrés :

• Ce problème n'est pas unique aux collectivités des Premières nations. « En Colombie-Britannique, au Manitoba et en Ontario, par exemple, il semble que la proportion de petites collectivités rurales desservies par des fournisseurs dûment agréés soit presque aussi élevée que celles des collectivités non autochtones. Partout, on s'arrache une main-d'œuvre qualifiée trop peu nombreuse et qu'on ne peut augmenter rapidement étant donné le temps qu'il faut pour former et agréer les techniciens. Ces petites localités, autochtones comme non autochtones, ne sont pas encore à la hauteur des normes provinciales, mais la situation est loin d'être désespérée [NOTE 22]. »
• De façon générale, on reconnaît également qu'il peut s'avérer difficile pour les petites collectivités de garder en poste leurs opérateurs qualifiés et accrédités, surtout dans les endroits où le financement de F et E et la rémunération des opérateurs ne sont pas adéquats.

Dans sa déposition devant le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, le directeur du Secrétariat au logement de l'Assemblée des Premières Nations a déclaré qu'environ 25 pour cent des opérateurs de système d'aqueduc des collectivités des Premières nations avaient quitté leur emploi pour se joindre à d'autres municipalités ou compagnies privées [NOTE 23]. Il a indiqué que cela était attribuable au fait que le gouvernement fédéral ne fournit pas un financement adéquat pour maintenir les opérateurs en poste dans les collectivités des Premières nations.

Les tableaux suivants présentent un résumé de l'information en ce qui a trait à l'accréditation des opérateurs.

Tableau 18 : Nombre d'opérateurs accrédités en fonction du niveau d'accréditation

Tableau 19 : Formation et accréditation des opérateurs de système d'aqueduc

Tableau 20 : Formation et accréditation des opérateurs d'installation de traitement des eaux usées

Surveillance

Une solution de rechange à l'exploitation de toutes les installations des collectivités des Premières nations par des opérateurs accrédités consisterait à assurer la surveillance des systèmes d'aqueduc en faisant appel à des fournisseurs de services accrédités. Cette approche a été proposée dans le Plan d'action de 2006. Des opérateurs responsables de la surveillance peuvent prêter leur concours dans des situations d'urgence et peuvent également aider à former les opérateurs sur les lieux.

En 2007, un rapport d'étape ministériel sur la mise en œuvre du Plan d'action a indiqué que la surveillance était implantée en deux étapes : une ligne téléphonique d'urgence en service 24 heures par jour depuis décembre 2006 pour le soutien technique, ainsi qu'une surveillance directe et une vérification des livres et des registres des opérateurs locaux. Dans certaines régions d'AINC, des formateurs locaux du Programme de formation itinérante ainsi que des organisations techniques des Premières nations ont décidé d'assumer cette responsabilité et ont commencé la mise en œuvre de la deuxième étape.

Le niveau le plus élevé de surveillance est établi par le biais du Programme des opérations de la salubrité de l'eau, programme qui a été conçu en Ontario et qui est maintenant accessible dans toutes les régions, et au moyen du financement accordé dans le cadre du Programme d'immobilisations et d'entretien d'AINC. Le Programme des opérations de la salubrité de l'eau inclut la supervision permanente sur les lieux par un opérateur accrédité. Cela permettra non seulement de s'assurer du fonctionnement adéquat des installations, mais également de soutenir la formation des opérateurs locaux.

Exécution uniforme et améliorée du programme de surveillance de l'eau

SC a défini le résultat de l'exécution uniforme et améliorée du programme de surveillance de l'eau comme étant l'amélioration de la capacité de mettre en œuvre un programme de surveillance qui respecte les RQEPC et le Manuel de procédures. L'indicateur du CGRR pour ce résultat était l'évaluation de l'exécution des programmes régionaux. Compte tenu de la définition de ce résultat immédiat, deux indicateurs de rendement supplémentaires ont été pris en compte afin d'évaluer si SC a la capacité de satisfaire aux exigences logistiques requises pour respecter les RQEPC et le Manuel de procédures. Ces indicateurs sont les suivants : (1) le ratio d'AHM par collectivités, et (2) le pourcentage de collectivités ayant accès à un CCEP.

Évaluation de l'exécution des programmes régionaux

Le tableau 21 montre que les régions disent avoir une capacité variable d'atteindre les objectifs du plan de travail. Il est difficile d'évaluer le sens de cet indicateur signalé par l'intéressé, car les objectifs du plan de travail peuvent varier d'une région à une autre et que les objectifs non atteints n'ont pas été consignés. Les 13 autres indicateurs décrits dans le présent rapport donnent un portrait plus concret de l'exécution du programme.

Tableau 21. Dans le cadre de la SGEPN, pourcentage des objectifs du plan de travail régional atteints par exercice selon le sondage auprès des DRHM

Ratio d'AHM par collectivité

Pour mesurer la protection offerte par les AHM, l'indicateur choisi était le ratio d'AHM par collectivité. Pour l'exercice 2005-2006, le questionnaire à l'intention des AHM a signalé un total de 682 collectivités des Premières nations ayant au moins un réseau de distribution de l'eau (p. ex. un réseau d'aqueduc communautaire, un système d'approvisionnement par camions-citernes ou un réseau d'aqueduc public) qui devait être surveillé dans le cadre de la SGEPN. Ce total était plus élevé que celui de l'année précédente (N = 613), censément en raison de l'amélioration des pratiques de signalement. Par conséquent, la valeur de l'exercice 2005-2006 (N = 682) a été utilisée pour calculer le ratio AHM par collectivité pour les deux années.

Ce ratio a augmenté dans la plupart des régions. En outre, dans cinq des sept régions, la valeur cible (telle qu'établie en 2002) a été atteinte (voir le tableau 22). Seules les régions de l'Ontario et du Pacifique n'avaient toujours pas atteint la cible.

Tableau 22. Le nombre d'AHM par collectivité, par région et par année comparé aux valeurs cibles.

Remarque : L'analyse des lacunes réalisée par SC en 2002 a établi des cibles régionales. Les cibles sont fondées sur le temps requis pour que l'AHM se rende dans une collectivité, procède à un contrôle de la qualité de l'eau potable, forme des CCEP et mette à jour les programmes d'assurance et de contrôle de la qualité.

Pourcentage de collectivités ayant accès aux services d'un CCEP qualifié

Dans le Questionnaire à l'intention des AHM, les répondants devaient indiquer si, à un moment ou à un autre, au cours d'exercice précédent, un CCEP formé avait procédé à une analyse bactériologique des réseaux de distribution de l'eau de la collectivité. Ces données ont ensuite été utilisées afin d'évaluer le nombre et le pourcentage de collectivités ayant accès aux services d'un CCEP.

Le pourcentage de collectivités ayant accès aux services d'un CCEP est passé de 72 % en 2004-2005 à 87 % en 2005-2006 (voir le tableau 23). L'objectif est de 100 %. Il y avait quelques variations d'une région à une autre, et les pourcentages moyens étaient sensiblement moins élevés pour les régions de l'Ontario et du Pacifique, c'est-à-dire les régions comptant le plus grand nombre de collectivités (tableau 23).

L'un des objectifs de la SGEPN était d'augmenter le nombre de CCEP. Un grand nombre de collectivités des Premières nations se trouvent dans des régions éloignées et n'ont pas de CCEP, ce qui fait qu'il est difficile pour les AHM de satisfaire aux exigences d'échantillonnage hebdomadaire. Le fait d'avoir plus de CCEP permet de détecter les problèmes plus rapidement ce qui est plus rentable. En 2002, le pourcentage de collectivités disant avoir accès aux services d'un CCEP variait entre 21 % à 84 % d'une région à une autre. La moyenne nationale était de 40 %. La moyenne nationale est passée à 87 % en 2005, ce qui montre bien que la Stratégie forme davantage de CCEP, comme prévu.

Tableau 23. Le nombre et le pourcentage de collectivités disant avoir accès aux services d'un CCEP, par exercice

Remarque : Le nombre total de collectivités a été établi à partir de données obtenues à partir du Questionnaire à l'intention des AHM pour 2005-2006

Augmentation de la fréquence des contrôles, conformément aux RQEPC

Le CGRR de la SGEPN mentionne deux indicateurs de rendement pour la fréquence d'échantillonnage : (1) le nombre d'échantillons recueillis et analysés et dont les résultats ont été interprétés et transmis aux Premières nations et aux autres intéressés; et (2) la fréquence à laquelle des échantillons sont recueillis et analysés, puis les résultats interprétés et transmis aux Premières nations et aux autres intéressés.

En général, tous les résultats d'analyse sont transmis aux Premières nations et aux autres intéressés. Lorsqu'un échantillon n'est pas conforme aux lignes directrices, les collectivités sont avisées par des courriels envoyés automatiquement par la base de données d'alerte rapide ou directement par un CCEP ou un AHM. Les collectivités ayant accès à une base de données régionales de surveillance de l'eau (p. ex. Water Trax, Eau-Water) ont un accès constant à tous les résultats d'analyse pertinents. Grâce à ce réseau de communication, il n'est pas nécessaire que le Questionnaire à l'intention des AHM comporte des questions au sujet de la méthode de transmission des résultats d'analyse. Le Questionnaire permet de recueillir les renseignements suivants sur les indicateurs de rendement : (1) le nombre d'échantillons analysés, puis dont les résultats d'analyse bactériologique ont été interprétés; et (2) la fréquence à laquelle des échantillons ont été recueillis et analysés, pour que les résultats des analyses bactériologique, chimique et radiologique soient ensuite interprétés. Les questions contenue dans le Questionnaire à l'intention des AHM, ne portent que sur le fait que des échantillons ont effectivement été recueillis à des fins d'analyse chimique et radiologique au moins une fois pendant l'année, et pas sur le nombre d'échantillons recueillis.

Un indicateur supplémentaire a permis de mesurer le nombre de collectivités utilisant la procédure analytique de contrôle de la qualité recommandée. Si les résultats des tests ne sont pas fiables, il est peu probable que l'on puisse obtenir une eau potable salubre par fréquence accrue des échantillonnages. Pour que les résultats soient valides, il faudrait utiliser un cadre d'assurance de la qualité et des techniques de contrôle de la qualité. Le contrôle de la qualité est l'un des aspects du cadre d'assurance de la qualité qui évalue la fiabilité des techniques d'analyse utilisées. Un plus grand échantillonnage, surtout si le CCEP procède à cet échantillonnage sur le terrain, doit être accompagné d'un nombre accru d'analyses de contrôle de la qualité.

Au départ, le CGRR contenait l'indicateur suivant : « nombre d'échantillons recueillis par le CCEP qui ne satisfont pas aux normes de contrôle et d'assurance de la qualité ». Aucune donnée n'a pu être recueillie pour cet indicateur ainsi formulé. Le contrôle de la qualité vise à détecter les problèmes du système grâce à l'échantillonnage et aux techniques d'analyse; il n'évalue pas si chaque échantillon répond aux normes de contrôle et d'assurance de la qualité. Par conséquent, l'indicateur a été reformulé comme suit : « le nombre de réseaux d'aqueduc dont la surveillance intégrait le contrôle de la qualité recommandé ». Le Manuel de procédures recommande qu'au moins 10 % des échantillons analysés dans la collectivité soient aussi envoyés à un laboratoire externe accrédité pour vérification. L'une des conditions de l'accréditation de ces laboratoires est de disposer de systèmes adéquats de contrôle de la qualité.

Nombre d'échantillons analysés et dont les résultats ont été interprétés

Nous avons calculé, pour tous les réseaux d'aqueduc, le nombre total d'échantillons recueillis et pour lesquels une analyse bactériologique a été faite par : (a) un laboratoire externe accrédité; et (b) des analystes sur le terrain (p. ex. un AHM et un CCEB) à l'aide d'une trousse d'analyse portable. Pour 2002, les valeurs proviennent de l'analyse des lacunes menée par SC à l'étape de la conception de la SGEPN et aucune distinction n'est établie entre les analyses de laboratoire et celles qui ont été faites à l'aide des trousses d'analyse sur le terrain. Les données pour 2004-2005 et 2005-2006 proviennent des Questionnaires à l'intention des AHM. Les données pour 2006-2007 sont des estimations préliminaires fournies par les DRHM.

Entre 2002 et 2006-2007, le nombre d'échantillons analysés partout au Canada a augmenté de 700 % (diagramme 1, tableau 24). Le nombre d'échantillons analysés sur place a augmenté davantage que celui des échantillons analysés en laboratoire (diagramme 1), car les collectivités ont reçu plus de trousses portables et davantage de CCEP ont reçu une formation pour les utiliser. La distribution de trousses peu coûteuses et faciles à utiliser pour l'analyse sur place des échantillons recueillis constitue un élément essentiel de la stratégie de SC visant à augmenter la fréquence des contrôles dans les collectivités des Premières nations. Pour les collectivités éloignées, l'analyse sur place des échantillons est souvent la seule façon de procéder à une analyse bactériologique de l'eau, car l'analyse doit être faite dans les 24 heures qui suivent le prélèvement de l'échantillon.

Le nombre d'échantillons recueillis a surtout augmenté entre 2002 et 2004-2005, et une proportion inconnue des changements peut être attribuable à des différences dans les techniques de collecte des données (tableau 24). Entre 2004-2005 et 2006-2007, des méthodes semblables de collecte de données ont été utilisées, et le nombre d'échantillons a augmenté de 57 % à l'échelle nationale (tableau 24). Au cours de cette période, la plus importante augmentation a été enregistrée en Saskatchewan, même si, dans le reste du Canada, nous avons connu une augmentation de 21 % du nombre d'échantillons recueillis. Malgré les différences possibles dans les méthodes de collecte de données, il semble probable que le nombre d'échantillons recueillis ait augmenté de façon spectaculaire entre 2002 et 2007.

Diagramme 1. Nombre d'échantillons bactériologiques analysés par un laboratoire externe accrédité et sur place à l'aide d'une trousse d'analyse portable, par exercice. Les données de 2002 incluent à la fois les analyses faites par les laboratoires et celles faites sur le terrain.

Tableau 24. Nombre d'échantillons bactériologiques analysés sur place et dans un laboratoire, par région et par exercice

Remarque : Les données de 2006-2007 sont des valeurs préliminaires fournies par les DRHM, mais elles devraient être semblables aux valeurs qui seront signalées dans le Questionnaire à l'intention des AHM, car les AHM et les DRHM ont accès aux mêmes sources de données.

Fréquence du prélèvement d'échantillons bactériologiques, de leur analyse et de l'interprétation des résultats

L'évaluation des lacunes menée par SC en 2002 montre que le contrôle de la qualité de l'eau potable dans les collectivités des Premières nations n'était pas suffisant pour protéger la santé humaine. Par exemple, le contrôle des contaminants bactériologiques dans les réseaux de distribution n'étaient faits, en moyenne, qu'à 29 % de la fréquence recommandée par les RQEPC. Le Manuel de procédures en matière de salubrité de l'eau potable dans les collectivités des Premières nations au sud du 60e parallèle (le Manuel de procédures) décrit les pratiques appropriées pour la surveillance de la qualité de l'eau dans les réseaux de distribution comptant cinq branchements ou plus et dans les citernes, y compris la fréquence d'échantillonnage et d'analyse de l'eau, conformément aux Recommandations pour la qualité de l'eau potable au Canada (RQEPC) et au document De la source au robinet : L'approche à barrières multiples pour de l'eau potable saine.

La fréquence d'échantillonnage recommandée dans les RQEPC et le Manuel de procédures pour les bactéries dans chacun des trois types de réseaux de distribution de l'eau est la suivante :

• pour les réseaux d'aqueduc communautaires (RAC), un minimum de quatre fois par mois ou une fois par semaine;
• pour les réseaux d'aqueduc publics (RAP), quatre fois par année (tous les trois mois);
• pour les systèmes d'approvisionnement par camions-citernes (SACC), quatre fois par année (tous les trois mois).

Les fréquences recommandées pour les analyses chimiques et radiologiques sont une fois par année, avec une exception : les analyses visant à déceler la présence de Trihalométhane (THM), un sous-produit de désinfection, doivent être faites quatre fois par année, une fois chaque saison.

Aux fins de la présente évaluation, le pourcentage des réseaux d'aqueduc satisfaisant aux exigences en matière de fréquence d'échantillonnage établies par le Manuel de procédures, a été utilisé comme indicateur de rendement. Le Questionnaire annuel à l'intention des AHM permet de recueillir des données sur les fréquences réelles d'échantillonnage à des fins d'analyses bactériologiques, chimiques et radiologiques. Les données sur la fréquence des analyses bactériologiques sont présentés sur une échelle de cinq : une fois par semaine, une fois toutes les deux semaines, une fois par mois, sporadiquement et jamais. Les données des analyses visant à déceler la présence de produits chimiques et de THM ont été présentées selon un schéma dyadique oui ou non un oui indiquant qu'une analyse a été faite.

Au cours de l'exercice 2005-2006, 98 pour cent des réseaux de distribution communautaires ont fait l'objet d'une certaine surveillance pour les paramètres bactériologiques. À l'échelle nationale, 43 pour cent des réseaux de distribution communautaires étaient soumis à des analyses bactériologiques hebdomadaires, conformément aux recommandations (voir le diagramme 2). Pour 41 pour cent des réseaux de distribution d'eau communautaires, les analyses étaient effectuées toutes les deux semaines ou tous les mois. Quant aux 14 pour cent de réseaux communautaires qui restent, la surveillance n'était qu'occasionnelle. Bien que le Manuel de procédures fournisse des directives sur la fréquence d'échantillonnage des réseaux communautaires et sur l'endroit où prélever les échantillons (c.-à-d. à la source d'eau ou dans le réseau de distribution), malheureusement, il n'y a pas eu de données recueillies sur les parties du réseau où les échantillons ont été prélevés.

Pour les réseaux de distribution desservant un établissement public, en 2005-2006, 91 pour cent des réseaux faisaient l'objet d'une certaine surveillance. A proportion de réseaux desservant un établissement public 49 pour cent se conformait à la fréquence d'échantillonnage recommandée (voir le diagramme 2). Toutefois, dans ce pourcentage, la fréquence d'échantillonnage réelle pourrait être sous-estimée, car pour 42 pour cent des réseaux desservant un établissement public, la fréquence d'échantillonnage était considérée comme sporadique, ce qui pourrait inclure les systèmes qui sont testés quatre fois par année, conformément aux recommandations. De plus, comme on peut le voir au diagramme 3, la fréquence était très variable d'une région à une autre.

Au moment de la présente évaluation, il n'y avait pas suffisamment de données disponibles sur la fréquence des tests dans les systèmes par camions-citernes pour pouvoir en faire l'analyse. La méthode de collecte et d'interprétation des données pour ce type de système n'est pas encore au point. De plus, en raison du grand nombre de citernes qui sont en mauvaise condition, et qui ne sont donc pas utilisées pour stocker l'eau potable, il n'y a pas de tests effectués sur bon nombre de systèmes par camions-citernes.

La conformité aux directives en matière d'analyse chimique était plus élevée dans les RAC; en effet, dans 77 % des réseaux l'eau a été analysée une fois par année. Les niveaux de conformité étaient beaucoup moins élevés dans les RAP, soit 47 % (voir le diagramme 4). Les mêmes caractéristiques ont été observées en ce qui concerne les analyses radiologiques, mais avec des taux de conformité beaucoup moins élevés. Il convient de noter que pour les paramètres chimiques et radiologiques, les AHM devaient seulement indiquer si des échantillons avaient été recueillis, pas la fréquence ni les paramètres analysés. Comme la fréquence recommandée pour les paramètres chimiques et radiologiques est d'une fois par année, nous avons présumé que tous les systèmes analysés satisfaisaient à l'exigence en matière de fréquence recommandée. Nous avons demandé précisément aux AHM si des échantillons avaient été analysés à la recherche de THM. Comme on peut le voir au diagramme 4, des analyses visant à déceler la présence de THM ont été faites dans 54 % des RAC et 25 % des RAP au cours de l'exercice 2005-2006. Cependant, il n'a pas été possible de déterminer s'ils respectaient la recommandation du Manuel de procédures, selon laquelle il faudrait procéder à des échantillonnages tous les trois mois. Des renseignements sur la fréquence des analyses visant à déceler la présence de THM seront recueillis par le truchement du Questionnaire à l'intention des AHM de 2006-2007.

La variation du pourcentage de réseaux échantillonnés entre 2004-2005 et 2005-2006 n'a pas été soulignée dans le présent rapport, et les tendances devraient être interprétées avec prudence. Le nombre absolu de réseaux d'aqueduc atteignant les cibles d'échantillonnage pour tous les paramètres a augmenté en 2005-2006. Toutefois, dans certains cas, le nombre total de réseaux d'aqueduc a aussi augmenté. Les données pour 2006-2007 devraient fournir un portrait plus clair des tendances en matière de fréquence d'échantillonnage, car l'ensemble des réseaux d'aqueduc sera semblable à celui de 2005-2006.

Les limites du Questionnaire à l'intention des AHM ont compliqué l'évaluation de la proportion des réseaux de distribution qui respectent les fréquences d'échantillonnage recommandées. Malheureusement, l'échelle sur cinq pour les analyses bactériologiques n'a pas permis de faire ressortir les réseaux pour lesquels des analyses ont été faites à tous les trimestres, la fréquence recommandée pour les RAP et les SACC. En outre, le Questionnaire à l'intention des AHM ne fournit pas une évaluation complète de l'échantillonnage, car il ne permet pas d'indiquer de façon précise l'endroit où l'échantillon a été recueilli. Dans la fréquence de l'échantillonnage signalée, aucune distinction n'est faite entre les échantillons pris à la source d'eau (p. ex. l'usine de traitement des eaux) et ceux qui proviennent des réseaux de distribution. Pour les RAC, par exemple, l'échantillonnage devrait être fait une fois par semaine à l'endroit où l'eau entre dans le réseau de distribution et à au moins deux endroits du réseau de distribution. Inversement, le Questionnaire à l'intention des AHM ne recueille aucun renseignement au sujet des analyses réalisées à l'extérieur de la collectivité, comme dans les cas où l'eau est fournie par une municipalité voisine. Dans ces cas, il se peut que le Questionnaire à l'intention des AHM sous-estime la fréquence réelle d'échantillonnage.

Une autre limite du Questionnaire à l'intention des AHM tient au fait qu'il n'indique pas la fréquence d'échantillonnage de chaque citerne dans le cas des SACC; il ne s'intéresse qu'aux fréquences d'échantillonnage dans tout le réseau de distribution. Cependant, les fréquences signalées peuvent renvoyer à des échantillons prélevés à l'approvisionnement central, dans les camions ou dans les citernes.

Diagramme 2. Pourcentage des réseaux d'aqueduc communautaires (RAC) et des réseaux d'aqueduc publics (RAP) procédant à des analyses bactériologiques à la fréquence requises, pour les exercices 2004-2005 et 2005-2006.

Diagramme 3. Distribution régionale du pourcentage des réseaux de distribution de l'eau ayant procédé à des analyses bactériologiques à la fréquence requise pour l'exercice 2005-2006, par type de réseau d'aqueduc.

Diagramme 4. Pourcentage de RAC et de RAP ayant procédé, à la fréquence requise, à des analyses des paramètres chimiques et radiologiques à la détection de la présence de THM dans l'eau, pour chaque type réseau d'aqueduc.

Nombre de réseaux d'aqueduc où la surveillance comprenait le contrôle de la qualité recommandé

Le nombre de réseaux d'aqueduc où la surveillance comprenait les contrôles de la qualité recommandés a été déterminé par un calcul du pourcentage de réseaux d'aqueduc qui répondent aux critères qui suivent : (a) l'AHM a répondu par l'affirmative à la question suivante : « Est-ce qu'au moins 10 % des échantillons recueillis par le CCEP ont été envoyés à un laboratoire accrédité aux fins du contrôle et de l'assurance de la qualité? »; ou (b) le AHM a répondu par la négative à la question susmentionnée, mais a signalé que toutes les analyses bactériologiques ont été faites par un laboratoire externe. Idéalement, la cible pour le nombre de réseaux d'aqueduc où la surveillance englobe les contrôles de la qualité recommandés serait de 100 %. Il faut toutefois reconnaître que certaines collectivités sont trop éloignées pour envoyer des échantillons à des laboratoires accrédités dans la période de 24 heures recommandée.

À l'échelle nationale, moins de la moitié des réseaux d'aqueduc a signalé utiliser la procédure de contrôle de la qualité recommandée fondée sur l'analyse et le nombre de réseaux variait beaucoup d'une région à une autre (voir le diagramme 5). Encore là, les variations d'une année à l'autre doivent être interprétées avec prudence en raison des changements apportés à l'ensemble des réseaux d'aqueduc pour lesquels des données ont été recueillies. Par exemple, la baisse observée pour cet indicateur dans la région du Québec pour 2005-2006, était liée à l'ajout de 12 réseaux d'aqueduc publics dans une collectivité où aucun contrôle de la qualité n'a été fait, ce qui fait augmenter l'incidence de cette collectivité sur la moyenne régionale. Les services publics n'avaient pas été inclus dans le sondage de l'année précédente. Dans l'ensemble, il n'y avait aucune tendance nationale observable en ce qui concerne le pourcentage de collectivités procédant à un contrôle de la qualité, et la plupart des régions demeurent bien en dessous de la cible de 100 %.

Diagramme 5. Pourcentage des réseaux de distribution de l'eau dont la procédure de contrôle de la qualité consiste à faire analyser au moins 10 % des échantillons en laboratoire, par région et par exercice.

Il convient de souligner que plusieurs procédures de contrôle de la qualité sont actuellement utilisées. Par exemple : la formation de CCEP, la distribution de manuels de procédures, l'utilisation de laboratoires accrédités et l'envoi de 10 % des échantillons analysés sur place à des laboratoires accrédités. Cependant, aucun système normalisé d'assurance de la qualité ni aucun outil d'évaluation de la conformité n'est utilisé uniformément dans toutes les régions.

Résultats intermédiaires

La SGEPN vise les résultats intermédiaires suivants :

• des installations de traitement de l'eau potable et des eaux usées répondant aux normes et recommandations du gouvernement fédéral;
• une capacité accrue d'identifier les problèmes liés à la qualité de l'eau potable et les maladies hydriques potentielles.

La section suivante analyse les progrès réalisés dans le cadre de la Stratégie en fonction des résultats attendus.

Les installations de traitement de l'eau potable et des eaux usées répondent aux normes et recommandations du gouvernement fédéral

En vertu du cadre redditionnel et de rendement du Programme, l'indicateur qui a été défini afin de mesurer ce résultat est le [TRADUCTION] « nombre d'installations de traitement de l'eau potable et des eaux usées qui présentent un risque faible, moyen ou élevé ». Les progrès sont mesurés en fonction des valeurs de référence concernant les systèmes à risque faible, moyen et élevé qui ont été identifiés durant l'évaluation nationale de tous les systèmes d'aqueduc et d'égouts réalisée par AINC en 2002-2003.

L'échelle de risque

L'évaluation du risque pour un système d'alimentation en eau potable tient compte de cinq facteurs : la source d'eau, la conception du système, le mode de fonctionnement, les pratiques en matière de production de rapports, ainsi que la formation et l'accréditation des opérateurs. Les facteurs de risque en ce qui a trait aux systèmes de traitement des eaux usées sont les mêmes que ceux des systèmes de traitement de l'eau potable, sauf pour le premier facteur qui est le « récepteur des effluents ». On attribue à chacun de ces facteurs une note sur une échelle de 1 à 10. Un système à risque élevé est caractérisé par une note égale ou supérieure à 8; un système à risque moyen obtient une note de 5,6 ou 7; un système à faible risque est quant à lui caractérisé par une note égale ou inférieure à 4.

En 2006, AINC a introduit une méthode de pondération permettant de calculer le niveau de risque global. Les facteurs liés à la conception et au fonctionnement du système représentent chacun 30 pour cent de la note globale attribuée à un système de traitement de l'eau potable; la formation et l'accréditation des opérateurs constituent 20 pour cent de la note; la source d'eau et les pratiques relatives à la production de rapports représentent chacune 10 pour cent du résultat.

En ce qui concerne les systèmes de traitement des eaux usées, de la conception du système et au fonctionnement du système, on attribue 25 pour cent du résultat global, 20 pour cent aux opérateurs, et 10 pour cent chacun à la source d'eau et aux pratiques relatives à la production de rapports.

En 2006, AINC a défini le risque de la façon suivante :

• Risque faible : Le système présente des lacunes mineures et est conforme aux paramètres de qualité définis dans les recommandations canadiennes appropriées (en général, les RQEPC et le document de 1976 sur la qualité des effluents et le traitement des eaux usées).
• Risque moyen : Le système présente une ou plusieurs lacunes et constitue un risque modéré pour la qualité de l'eau et la santé humaine. En général, le système ne requiert pas une intervention immédiate, mais il est nécessaire de prendre des mesures afin d'éviter d'éventuels problèmes.
• Risque élevé : Le système présente une ou plusieurs lacunes majeures, constitue un risque important pour la qualité de l'eau et pourrait entraîner des problèmes en matière de santé, de sécurité et d'environnement. Des alertes publiques, comme des avis de faire bouillir l'eau, peuvent s'avérer nécessaires. La situation peut également entraîner la diffusion d'avis indiquant de ne pas consommer l'eau en raison de sa mauvaise qualité, du non-respect répété des recommandations et du caractère inadéquat de l'approvisionnement en eau. Les responsables régionaux, de concert avec les Premières nations, sont tenus d'appliquer immédiatement des mesures correctives.

Recommandations et niveaux de risque

La mesure de cet indicateur soulève la question du lien entre les recommandations formulées par le gouvernement fédéral et les niveaux de risque définis ci-dessus. Bien que le résultat attendu soit la conformité des systèmes d'aqueduc et d'égouts par rapport aux recommandations formulées, le rendement des systèmes est évalué uniquement en fonction du niveau de risque et ne tient pas compte de ce niveau de conformité.

Il n'existe pas de lien explicite entre les niveaux de risque et la conformité. On ne peut établir de façon définitive à quel palier de l'échelle d'évaluation du risque à 10 points un système cesse de répondre aux normes et recommandations établies par le gouvernement fédéral. En fonction des niveaux de risques qui ont été définis, on peut déduire qu'un système à risque élevé est un système qui « risque » de ne pas être conforme aux normes et recommandations établies plutôt qu'un système qui, dans les faits, ne répond pas à ces exigences. En d'autres termes, les catégories de risque et la conformité aux recommandations en vigueur mesurent des éléments différents. Ces méthodes ne peuvent être substituées l'une à l'autre, comme le suggère le cadre redditionnel et de rendement de la Stratégie et, en particulier, les indicateurs de rendement définis dans ce cadre.

Écart par rapport aux valeurs de référence

Selon l'évaluation des systèmes d'aqueduc des Premières nations réalisée par AINC en 2003, 218 des 740 systèmes (29 pour cent) présentaient un risque élevé, 337 systèmes (46 pour cent) constituaient un risque moyen et 185 systèmes (25 pour cent) étaient considérés à faible risque. La même évaluation a permis de conclure que 74 des 462 systèmes d'égouts (16 pour cent) étaient des systèmes à risque élevé, 201 systèmes (44 pour cent) constituaient un risque moyen et 187 systèmes (40 pour cent) étaient considérés à faible risque. Cette information a fourni les valeurs de référence utilisées pour mesurer le rendement de la Stratégie.

En juillet 2007, la base de données WATERS d'AINC indiquait que 13,2 pour cent de tous les systèmes d'aqueduc (98) [NOTE 24] représentaient des systèmes à risque élevé, 48 pour cent (355) étaient des systèmes à risque moyen et 30,8 pour cent (288) étaient des systèmes à faible risque. En ce qui a trait aux systèmes d'égouts, 14 pour cent (69) étaient des systèmes à risque élevé, 39 pour cent (191) constituaient des systèmes à risque moyen et 42 pour cent (207) étaient considérés à faible risque.

Tableau 25 : Niveaux de risque des systèmes d'aqueduc et d'égouts — valeurs de référence et valeurs en juillet 2007

Entre 2003 et 2007, le pourcentage de systèmes à risque élevé est passé de 23 à 13 pour cent, mais l'objectif global de la SGEPN, à savoir l'élimination d'ici 2006 de tous les systèmes à risque élevé, n'a pas été atteint.

Il faut faire preuve de prudence lorsqu'on interprète les valeurs présentées ci-dessus étant donné que les évaluations originales pourraient avoir été réalisées d'une manière non uniforme d'une région à l'autre. De plus, de récentes évaluations ont fait appel à de nouveaux outils, incluant une échelle pondérée et un protocole détaillé. Toute évaluation du rendement de la Stratégie doit également tenir compte du grand nombre de systèmes que l'on considère actuellement comme des systèmes à risque moyen.

Analyses des tendances

Les chiffres que nous venons de présenter semblent indiquer une réduction du pourcentage de systèmes à risque élevé, une variation négligeable du pourcentage de systèmes qui présentent un risque moyen, et une augmentation du pourcentage des systèmes à faible risque qui correspond à la réduction du pourcentage des systèmes à risque élevé.

Les évaluateurs ont analysé de façon plus approfondie la base de données WATERS d'AINC pour mieux comprendre ces tendances qui caractérisent le rendement de la Stratégie et ils ont trouvé d'importantes incohérences dans les données pertinentes. Le nombre de systèmes inclus dans la base de données WATERS a changé au cours des années, ce qui complique les comparaisons annuelles. De plus, la mise à jour de la base de données entreprise par le Programme d'immobilisations et d'entretien a révélé que les valeurs de référence de l'année 2002 pourraient comporter des renseignements erronés.

Les évaluateurs ont par la suite sélectionné un ensemble de données concernant des systèmes d'aqueduc particuliers et en ont effectué l'examen. Cela incluait des systèmes auxquels on avait attribué une cote de risque depuis 2002-2003 et excluait tous les systèmes ayant par la suite été archivés. Les systèmes construits depuis 2003-2004 ont été inclus. L'examen a porté sur 175 systèmes à risque élevé (par opposition aux 218 systèmes identifiés durant l'évaluation nationale de 2003), 296 systèmes à risque moyen et 184 systèmes à faible risque. Une analyse de ce sous-ensemble de données a révélé les tendances suivantes :

• Parmi les 175 systèmes ayant initialement obtenu une cote de risque élevé, 41 étaient désormais classés comme des systèmes à faible risque et 69 présentaient dorénavant un niveau de risque moyen; en date du mois de juillet 2007, 64 systèmes constituaient toujours un risque élevé.
• La proportion globale de systèmes à faible risque a augmenté de 10 pour cent durant la première année de la Stratégie (et elle s'est maintenue à un niveau relativement constant équivalant à 38 pour cent de tous les systèmes). Durant cette première année de la Stratégie, le nombre réel de systèmes à faible risque est passé de 184 à 255, soit une augmentation de 71 systèmes. Durant cette même période, le nombre de systèmes à risque élevé et moyen a chuté de 21. Bien que l'augmentation du nombre de systèmes à faible risque (71) puisse être attribuée en partie à la réduction du nombre de systèmes à risque élevé et moyen (21) et en partie à l'inclusion de nouveaux systèmes et à l'utilisation de nouveaux outils de mesure, on ne peut déterminer avec certitude que ces résultats sont dus à la Stratégie.
• Parmi les 288 systèmes considérés à faible risque en 2006-2007, 41 (14 pour cent) étaient auparavant considérés à risque élevé, 79 (27 pour cent) à risque moyen et 143 (50 pour cent) n'ont subi aucune modification de leur niveau de risque.
• Entre 2003-2004 et 2006-2007, le nombre absolu (et la proportion) de systèmes à risque moyen inclus dans les dossiers qui ont été examinés est passé de 296 (45 pour cent) à 355 (48 pour cent). Parmi les 296 systèmes initialement considérés comme des systèmes à risque moyen, 216 ont conservé le même niveau de risque en 2006-2007.

Tableau 26: Systèmes (auxquels on avait attribué une cote de risque en 2002-2003 et qui n'avaient pas été archivés) par niveau de risque, par année

Tableau 27 : Changements dans le sous-ensemble de données de 2002-2003 pour les systèmes qui avaient initialement obtenu une cote de risque élevé

Le Plan d'action du mois de mars 2006 a introduit une autre valeur de référence : AINC a déclaré qu'on retrouvait 193 [NOTE 25] systèmes à risque élevé dans 170 collectivités des Premières nations.

Capacité accrue de cerner les problèmes liés à la qualité de l'eau potable et les possibles maladies d'origine hydrique

Le CGRR de la SGEPN mentionne deux indicateurs pour ce résultat intermédiaire : (1) le nombre d'éclosions de maladies d'origine hydrique recensées et (2) le nombre de problèmes de qualité de l'eau recensées.

L'un des objectifs de la Stratégie était l'élaboration d'une base de données d'alerte rapide permettant de fournir des résultats d'analyse en temps opportun à tous les intervenants, tel que décrit dans le Manuel de procédures. Une base de données de ce genre permettrait notamment aux intervenants de coordonner leurs interventions à l'égard des problèmes potentiels et de prendre des décisions éclairées en temps opportun. Par conséquent, l'accès au système d'alerte rapide a été ajouté aux autres mesures du résultat qui suit : « augmentation de la capacité de cerner les problèmes de la qualité de l'eau potable et les possibles maladies d'origine hydrique ».

Nombre d'éclosions de maladies d'origine hydrique recensées

D'après le sondage auprès des DRHM, aucun cas d'une possible éclosion de maladie gastro-intestinale d'origine hydrique n'a été signalé au cours des exercices 2005-2006 et 2004-2005.

Même si SC n'est actuellement pas doté d'un système de surveillance pour la collecte et la transmission, à intervalles réguliers, de données sur la fréquence et la cause des éclosions de maladies d'origine hydriques, les AHM fournissent ces renseignements une fois par année, par le truchement du Questionnaire à l'intention des AHM. Afin de combler cette lacune, SC a entrepris quelques projets.

En 2006-2007, SC a cherché à connaître les procédures actuelles permettant de faire face aux menaces d'origine hydrique pour la santé humaine dans les collectivités des Premières nations, de même que les rôles et responsabilités des infirmières dans la surveillance des maladies d'origine hydrique dans les collectivités des Premières nations. Ces renseignements étayeront les ébauches de procédures visant à éliminer les menaces d'origine hydrique à la santé humaine dans les collectivités des Premières nations au sud du 60e parallèle.

Dans un seconde projet, SC collabore avec l'Agence de santé publique du Canada (ASPC) dans la mise au point de C-EnterNet, un outil qui encourage les unités locales de santé publique à procéder à une surveillance complète des maladies entériques, sur les lieux. C-EnterNet comprend des enquêtes communautaires simultanées et approfondies sur les maladies d'origine hydrique et alimentaire et sur l'exposition aux pathogènes. L'objectif de ce programme est de mieux comprendre l'ampleur réelle des maladies entériques au Canada, afin d'évaluer les programmes d'intervention et d'établir de façon efficace des politiques sur la salubrité des aliments et de l'eau en utilisant des renseignements exacts. Nous examinons actuellement la mesure dans laquelle ce modèle est applicable comme outil de surveillance des maladies entériques d'origine hydrique dans les collectivités des Premières nations. Le modèle du C-EnterNet s'inspire du système avant-gardiste de surveillance des Centers for Disease Control and Prevention (CDC), FoodNet, qui vise à réduire le nombre de cas de maladies d'origine hydrique aux États-Unis et leurs répercussions.

Nombre de problèmes de la qualité de l'eau recensés

Les avertissements relatifs à la qualité de l'eau potable sont communs dans les petites collectivités éloignées partout au Canada. En général, les avertissements sont émis quand les normes de qualité de l'eau ne sont pas respectées ou quand un risque pour la santé publique a été détecté. Dans la plupart des cas, l'avertissement est préventif et indique qu'un risque a été détecté, non pas un danger réel (p. ex. un pathogène). Par conséquent, l'émission d'un avertissement relatif à la qualité de l'eau indique qu'un programme de surveillance a reconnu un risque potentiel pour la santé et est intervenu à cet égard.

Du point de vue de la santé publique, une cible appropriée pour un programme de surveillance de l'eau est l'émission d'un avertissement dès que les analyses de contrôle laissent croire que l'eau potable pose un risque pour la santé humaine. Si on augmente le contrôle de la qualité de l'eau et le signalement, il est très probable que les problèmes seront détectés, ce qui fera augmenter le nombre d'avertissements relatifs à la qualité de l'eau qui seront émis. Il convient de souligner que d'autres facteurs, notamment les phénomènes météorologiques intenses peuvent aussi avoir une incidence sur la qualité de l'eau et le nombre des avertissements relatifs à la qualité de l'eau potable. Le nombre absolu d'avertissements émis au cours d'une période donnée doit être interprété dans ce contexte.

Les bureaux régionaux de SC fournissent à l'administration centrale des rapports hebdomadaires sur les avertissements relatifs à la qualité de l'eau potable, soit le nombre d'avis et d'ordres de faire bouillir l'eau et d'ordres de ne pas la consommer. En 2004-2005, on a émis 92 avertissements relatifs à la qualité de l'eau et 78 avaient été reportés d'années précédentes. En 2005-2006, 100 avis relatifs à la qualité de l'eau potable ont été émis, et 105 avis des années précédentes avaient été reportés. En 2005-2006, une grande partie des nouveaux avertissements relatifs à la qualité de l'eau potable étaient de courte durée, alors qu'un petit nombre est demeuré en vigueur pendant une longue période (voir le tableau 28).

Certaines collectivités des Premières nations visées par des avertissements relatifs à la qualité de l'eau potable qui sont en vigueur depuis longtemps et dont les causes sont complexes. Bien des collectivités des Premières nations qui voudraient fournir une eau potable salubre sont confrontés aux mêmes défis que les autres petites collectivités isolées ou éloignées, notamment la difficulté de trouver et de maintenir en poste des opérateurs d'usine de traitement des eaux compétents. Parmi les autres raisons pouvant expliquer les avertissements en vigueur pendant une longue, notons la décision d'une collectivité de réduire l'utilisation ou de fermer un injecteur de chlore parce que les gens s'inquiètent du goût chlorée de l'eau potable après traitement ou le temps nécessaire pour procéder à des mises à niveau ou à des remplacements dans l'installation de traitement de l'eau d'une collectivité. Pour mieux comprendre les raisons pour lesquelles il y a des avertissements relatifs à la qualité de l'eau potable dans les collectivités des Premières nations, l'administration centrale de SC a entamé des procédures pour obtenir un accès complet aux bases de données régionales de l'eau. Dans les analyses futures, les avertissements seront répartis en fonction de la cause.

Tableau 28. Avertissements relatifs à la qualité de l'eau potable, en fonction de l'état et de l'année

Remarque : Cette analyse est fondée sur les meilleures données disponibles dans toutes les régions

Base de données d'alerte rapide

Actuellement, des bases de données d'alerte rapide sont utilisées dans toutes les régions, sauf la Saskatchewan. En comparaison, en 2002, seulement deux des sept régions avaient accès à une base de données d'alerte rapide. Ces bases de données centralisées enregistrent l'échantillonnage et les résultats d'analyse et envoient automatiquement des avis quand les concentrations excèdent les normes. Les bases de données d'alerte rapide permettent aux AHM d'avoir accès rapidement aux résultats des analyses; le personnel autorisé peut ainsi générer des rapports. Les bases de données d'alerte rapide permettent aussi aux collectivités et aux autres intéressés d'avoir accès aux résultats d'analyse de l'eau potable.

La région du Québec utilise une base de données fédérale appelée Eau-Water, alors que les régions du Pacifique, de l'Alberta, du Manitoba, de l'Ontario et de l'Atlantique utilisent une base de données privée appelée WaterTrax. La Saskatchewan est présentement en négociation dans le but de se doter d'une base de données qui lui convient et, entre temps, les données sont recueillies à l'aide du chiffrier EXCEL.

Nous nous attendons à ce que les collectivités des Premières nations puissent, grâce à la transmission des résultats d'analyse par l'entremise des bases de données d'alerte rapide, prendre rapidement les mesures qui s'imposent face aux risques que représente l'eau. Cependant, les bases de données d'alerte rapide ne sont pas équipées pour faire le suivi du temps écoulé entre la transmission des résultats et les mesures prises. En outre, les bases de données n'enregistrent aucun renseignement sur les mesures réelles qui ont été prises, ce qui permettrait d'évaluer la pertinence de l'intervention.

Résultats définitifs

Le CGRR établit trois résultats finaux pour la stratégie :

• réduire le risque pour la santé publique associé à la qualité de l'eau et aux problèmes d'approvisionnement en eau;
• accroître la capacité des collectivités des Premières nations de résoudre les problèmes potentiels de qualité de l'eau;
• accroître la confiance des Premières nations dans la qualité de leur eau potable.

Réduire les risques pour la santé associés aux problèmes d'approvisionnement en eau et de qualité de l'eau

Afin de réduire les risques pour la santé que posent une eau potable de qualité médiocre, il faut utiliser une approche à barrières multiples – protection de la source, traitement de l'eau et surveillance. La surveillance devrait se faire à la source, dans le réseau de distribution et au robinet, mais seule la qualité au robinet relève de la compétence de SC. Pour ce résultat, l'indicateur de rendement du CGRR de la SGEPN est le nombre confirmé d'éclosions de maladies d'origine hydrique.

Aucun cas de maladie gastro-intestinale d'origine hydrique n'a été confirmé dans les collectivités des Premières nations depuis 2002.

L'évaluation de ce résultat final exige des indicateurs de rendement permettant d'évaluer comment la SGEPN atténue les risques pour la santé associés à la qualité de l'eau. L'indicateur mentionné ci-dessus (à savoir le nombre d'éclosions et de cas confirmés de maladies d'origine hydrique), même s'il s'agit d'un résultat digne d'intérêt, n'est qu'un faible indicateur de la réduction des risques pour la santé lié à l'amélioration des programmes de surveillance. L'absence de maladie n'est pas nécessairement synonyme d'une diminution du risque pour la santé attribuable au programme de surveillance. Premièrement, il n'y avait que très peu de cas confirmés de maladies d'origine hydrique dans les collectivités des Premières nations avant l'établissement de la SGEPN. Cela est peut-être dû à la difficulté de détecter et de confirmer les cas de maladies gastro-intestinales liées à la qualité de l'eau potable. De nombreux cas de maladies gastro-intestinales ne sont pas signalés, car de nombreuses personnes ne consultent pas de médecin à moins que les symptômes ne soient graves. Même pour les personnes qui consultent un médecin, la cause est rarement établie, ce qui empêche de confirmer un cas de maladie d'origine hydrique. Deuxièmement, si le traitement de l'eau fonctionne bien, il est peu probable qu'il y aura des cas de maladie d'origine hydrique dans la collectivité, quelle que soit la qualité de la surveillance.

La capacité de la stratégie d'exercer un contrôle sur l'eau potable des collectivités des Premières nations a été examiné c'est-à-dire qu'on a évalué l'infrastructure d'exécution du programme de surveillance, de même que la fréquence et la qualité de l'échantillonnage, ce qui englobe les résultats immédiats et intermédiaires décrits précédemment. Cependant, pour évaluer la réduction des risques pour la santé liée aux améliorations apportées au programme de surveillance il faudrait faire un examen de la mise en œuvre de programmes efficaces de surveillance dans les collectivités et de leur délai d'intervention quand des problèmes de qualité de l'eau surviennent. Par conséquent, on pourrait envisager les deux indicateurs de rendement qui suivent : (1) le nombre de collectivités qui répondent à toutes les exigences d'un programme efficace de surveillance de la qualité de l'eau potable; et (2) l'à propos et la pertinence du type d'intervention adoptée quand la surveillance permet de détecter un problème de qualité de l'eau. Pour le premier indicateur, chaque collectivité devra être évaluée selon un système de notation réussite/échec en utilisant des critères liés au type, à la fréquence, et à la qualité des échantillonnages. Le second indicateur pourrait mesurer le temps écoulé entre la confirmation d'un résultat problématique (p. ex. analyse révélant la présence d'E. coli) et la mise en œuvre d'une intervention appropriée (p. ex. avertissement relatif à la qualité de l'eau potable).

Capacité accrue des collectivités des Premières nations de régler les problèmes de qualité de l'eau

Pour ce résultat, l'indicateur de rendement du CGRR de la SGEPN est le nombre de collectivités des Premières nations comptant des opérateurs qualifiés et des CCEP, et qui disposent de trousses d'échantillonnage et d'analyse de la qualité de l'eau.

L'un des principaux objectifs de la SGEPN était d'accroître la capacité des collectivités des Premières nations de surveiller leur eau potable. Pour ce faire, nous avons formé des CCEP et leur avons fourni des trousses portables leur permettant de procéder à des analyses bactériologiques. Le nombre de collectivités comptant des CCEP qualifiés et ayant accès à des trousses d'analyse portables a augmenté de façon constante depuis le début de la SGEPN, en 2002 (voir le tableau 29). À l'exercice 2005-2006, 86 % des collectivités avaient accès aux services d'un CCEP qualifié et 91 % avaient accès à des trousses permettant l'analyse bactériologique sur place de l'eau potable. Ces chiffres montrent que la SGEPN est tout près d'atteindre l'un de ses objectifs – que toutes les collectivités des Premières nations aient accès aux services d'un CCEP et à une trousse d'analyse.

Tableau 29. Nombre (N) et pourcentage (%) des collectivités comptant un contrôleur communautaire de l'eau potable (CCEP) et disposant de trousses portables pour l'analyse bactériologique sur place de l'eau potable. Le nombre total de collectivités est de 682.

Augmentation de la confiance des collectivités des Premières nations dans leur eau potable

L'indicateur de rendement exposé brièvement dans le CGRR de la SGEPN comme mesure de ce résultat final est la perception des résidents des collectivités des Premières nations quant à l'amélioration de la qualité de leur eau potable.

En 2007, SC a réalisé une enquête d'opinion auprès des membres des collectivités des Premières nations.

Actuellement, les résultats de l'enquête indiquent ce qui suit :

• 27 % des répondants considèrent que l'eau du robinet est très salubre;
• 35 % croient que l'eau du robinet est plutôt salubre;
• 20 % croient que l'eau du robinet est plutôt insalubre;
• 16 % pensent que l'eau du robinet est insalubre;
• 2 % n'ont pas répondu.

Si l'on compare à il y a cinq ans, les impressions sont les suivantes :

• 41 % des répondants croient que l'eau du robinet est de meilleure qualité aujourd'hui;
• 23 % estiment que la qualité de l'eau du robinet est moins bonne aujourd'hui;
• 33 % croient que la qualité de l'eau du robinet n'a pas changé au cours des cinq dernières années;
• 3 % n'ont pas répondu.

Dans les collectivités des Premières nations, la majorité des résidents sondés estiment que la qualité de l'eau potable est bonne ou moyenne (66 %) et que sa consommation ne pose aucun risque (62 %). Près du tiers des répondants estiment que la qualité de l'eau potable est médiocre et que sa consommation pose des risques pour la santé. Quand on leur a demandé si la qualité de l'eau avait changé avec le temps, 41 % croyaient qu'elle s'était améliorée au cours des cinq dernières années, alors que 32 % ont dit qu'elle n'avait pas changé. Près du quart des répondants croient que la qualité de l'eau a décliné au cours des cinq dernières années.

Les perceptions relatives à la qualité et à la salubrité de l'eau varient considérablement entre les milieux urbains et ruraux. Les résidents des villes sont plus susceptibles que ceux des municipalités rurales de considérer leur eau comme salubre et bonne pour la consommation. Les résidents des régions de la Colombie-Britannique, du Québec et de l'Atlantique étaient aussi plus positifs quant à la qualité de l'eau que les résidents de l'Alberta, du Manitoba et de l'Ontario. La majorité des résidents de toutes les régions considère tout de même que la qualité de l'eau potable est bonne ou moyenne et que sa consommation ne pose aucun risque. Il se peut que la différence entre les milieux urbains et ruraux soit, en partie, le résultat de la méthode de distribution de l'eau. Les répondants vivant dans des municipalités dotées d'un réseau d'approvisionnement par canalisation étaient plus positifs quant à la qualité et à la salubrité de l'eau que ceux habitant des régions approvisionnées par citernes ou par puits, pratique plus commune dans les collectivités rurales.

Optimisation des ressources

La section qui suit présente les conclusions de l'évaluation sur la rentabilité des investissements dans l'amélioration des réseaux d'aqueduc (AINC) de même que dans la surveillance de la qualité de l'eau potable (SC).

Amélioration des systèmes d'aqueduc (AINC)

Le cadre redditionnel et de rendement appliqué à la Stratégie de gestion de l'eau des Premières nations n'incluait pas d'indicateurs ou de mesures permettant d'évaluer la rentabilité. L'efficacité en fonction du coût des immobilisations pour les systèmes d'aqueduc et d'égouts est habituellement mesurée en fonction du coût par raccordement au service, par personne desservie et par million de litres d'eau traitée. Les bases de données du Programme ne contiennent pas l'information nécessaire pour évaluer le coût par raccordement au service et par personne desservie. Toutefois, on y retrouve des renseignements pertinents et la présente section tente d'établir un lien entre les coûts associés à la Stratégie et les résultats sur lesquels elle a débouché.

Évaluation sommaire

La Stratégie constituait un engagement à éliminer les systèmes à risque élevé grâce à un investissement additionnel de 600 millions $ dans les systèmes d'aqueduc et d'égouts des Premières nations. Bien que d'importants progrès aient été réalisés, on compte toujours 98 systèmes à risque élevé et 355 systèmes à risque moyen.

Depuis la mise en œuvre de la Stratégie, un certain nombre d'observations ont été formulées en ce qui a trait à sa rentabilité, incluant un rapport déposé en 2005 par la commissaire à l'environnement et au développement durable (CEDD) qui mentionnait que :

Malgré l'investissement...en fonds fédéraux, une proportion considérable des réseaux d'approvisionnement en eau potable dans les collectivités des Premières nations continue de fournir de l'eau dont la qualité ou la salubrité est à risque. Bien que l'accès à l'eau potable se soit amélioré, la conception, la construction, le fonctionnement et l'entretien de bon nombre de réseaux d'approvisionnement en eau sont encore déficients [NOTE 26].

Le rapport de la CEDD contient également des renseignements anecdotiques concernant deux cas (sur les 28 qui ont été examinés) où les décisions qui ont été prises ont eu une incidence sur la rentabilité. Dans un de ces cas, AINC a approuvé la solution de conception la plus coûteuse pour un système d'aqueduc, augmentant ainsi de 630 000 $ les coûts de construction estimés, soit 36 pour cent de plus que la solution offrant le coût le moins élevé. Une étude de cas nous fournit un autre exemple d'une situation où des dépenses de 782 000 $ ont donné de très mauvais résultats alors qu'aucune solution de rechange innovatrice n'avait été envisagée [NOTE 27].

L'information recueillie en 2006 par les employés régionaux d'AINC résume et compare les coûts de grands projets d'alimentation en eau dans des collectivités éloignées des Premières nations avec ceux de collectivités de petite et moyenne envergure situées dans une zone géographique similaire (Nord de l'Ontario). Le coût total moyen de la construction de systèmes d'alimentation en eau était de 12,1 millions $ et le coût moyen d'un raccordement était de 66 300 $. En comparaison, le coût le moins élevé pour un raccordement était de 44 500 $ alors que celui qui était le plus élevé était de 111 600 $.

L'évaluation précise de la rentabilité d'un projet nécessite que l'on établisse des comparaisons avec des projets de même nature et envergure. Les évaluateurs n'ont pu avoir accès à une telle information relativement à la Stratégie. Une étude commandée par AINC a permis de déterminer que les dépenses en immobilisations pour les infrastructures centralisées d'alimentation en eau potable et de traitement des eaux usées en région urbaine s'établissent à environ 25 000 $ par résidence raccordée au réseau. L'étude a fait ressortir que les coûts augmentent énormément à l'extérieur des zones urbaines :

[TRADUCTION] Les coûts pour les collectivités éloignées et isolées seront beaucoup plus élevés, soit jusqu'à trois ou quatre fois les coûts de construction dans les régions plus au sud. De plus, le faible taux de densité du développement résidentiel peut nécessiter l'installation de conduites de trois à quatre fois plus longues (tant pour les égouts que pour les aqueducs) que dans les zones urbaines plus denses. À titre d'exemple, dans une communauté urbaine typique, la longueur des conduites qui est nécessaire pour approvisionner la population en eau est de 1 à 2 m par personne. Cela représente des dépenses en immobilisations d'environ 1 800 $ par personne (à savoir, 900 $ par mètre pour le raccordement à l'aqueduc et aux égouts) ou 9 000 $ par ménage pour une famille de cinq personnes. Pour un village en région rurale ou à faible densité résidentielle, la distance qui sépare chaque résidence peut nécessiter jusqu'à 8 m de conduite par personne, entraînant ainsi un coût additionnel de 36 000 $ par résidence. Si l'on tient compte des coûts de construction dans des collectivités éloignées et isolées où il faut creuser dans le roc, on peut facilement atteindre un coût de 144 000 $ par raccordement [NOTE 28].

Considérant ces facteurs, les prévisions de coûts pour les grands projets d'alimentation en eau des collectivités des Premières nations du Nord de l'Ontario, même s'ils sont élevés, n'ont rien d'étonnant.

Toujours d'après la même étude, un autre des facteurs dont il faut tenir compte lorsqu'on évalue la rentabilité de la Stratégie est le niveau de service.

[TRADUCTION] Une grande partie des petites collectivités non autochtones du Canada utilisent des services individuels privés pour répondre à leurs besoins en matière d'eau potable et de traitement des eaux usées. De plus, on fait habituellement appel à des systèmes communautaires lorsque l'on estime qu'il n'est pas pratique de construire un vaste réseau centralisé en raison des coûts élevés qui s'y rattachent ou du faible taux de densité de la population. Selon l'Enquête visant à alimenter la Base de données sur l'utilisation de l'eau par les municipalités (enquête MUD) réalisée par Environnement Canada en 2001, plus de 3 millions de résidences et immeubles ruraux ne sont pas raccordés à des systèmes municipaux d'alimentation en eau. Un rapport de l'Université Dalhousie indique que plus de 50 % de la population de la Nouvelle-Écosse utilise des systèmes d'égouts individuels, principalement des fosses septiques et des puisards. On compte 26 villages au sein de la nouvelle ville fusionnée d'Ottawa, et la plupart d'entre eux font appel à des installations individuelles ou communautaires pour répondre à leurs besoins, en majorité des puits et fosses septiques individuels [NOTE 29 ].

AINC ne finance pas la construction, l'exploitation et l'entretien de puits individuels et de systèmes d'évacuation des eaux usés sur les lieux. Par conséquent, la Stratégie a essentiellement rejeté une solution que l'on juge économique dans des collectivités dont les besoins sont similaires à certaines, voire de nombreuses collectivités des Premières nations. Les évaluateurs ne sont pas parvenus à trouver une explication écrite justifiant l'exclusion des puits individuels. Certains ont suggéré que c'est en raison du fait que les puits et fosses septiques relèvent habituellement de la responsabilité des propriétaires. À ce titre, ces systèmes pourraient être considérés comme une question liée au logement ou une responsabilité individuelle, approche qui a été rejetée par l'APN dans sa présentation au Comité sénatorial permanent des peuples autochtones.

Coût pour chaque résultat attendu en matière de réduction du risque

Les évaluateurs ont également tenté d'évaluer les coûts associés à l'atteinte des résultats visés par la Stratégie. L'établissement d'un coût pour chaque point de réduction de la cote globale de risque aurait pu constituer une information utile si les coûts totaux de construction avaient été facilement accessibles, ce qui n'a pas été le cas.

Les évaluateurs ont également tenté d'identifier les investissements réalisés dans le cadre de la Stratégie et qui s'étaient révélés les plus rentables. En utilisant les 175 systèmes à risque élevé qui ont été examinés, ils ont estimé le coût pour chaque point de réduction de la cote de risque et comparé ce résultat avec les dépenses en immobilisations et les autres dépenses (comme le fonctionnement et l'entretien). Ils ont tenu pour acquis que les dépenses en immobilisations étaient consacrées à la réduction des risques associés aux sources d'eau et à la conception des systèmes, alors que les dépenses liées au fonctionnement, à l'entretien et à la formation avaient pour but de réduire les risques associés à l'exploitation, à la production de rapports et aux opérateurs. Cette évaluation a montré que, dans le sous-ensemble des systèmes ayant été examinés, le coût moyen pour chaque point de réduction de la cote de risque était de 1,5 million $ pour les dépenses en immobilisations et de 70 000 $ pour les dépenses liées au fonctionnement, à l'entretien et à la formation.

Les évaluateurs ont également essayé de mesurer l'impact de chaque facteur de risque sur la cote globale de risque des différents systèmes. Une simple comparaison du résultat moyen pour chaque catégorie de risque a révélé qu'en ce qui concerne les systèmes à risque élevé, le fonctionnement était le facteur le plus important. Pour les systèmes à faible risque, la source d'eau constituait le facteur prépondérant. Dans une approche à barrières multiples, on peut supposer que l'ensemble du système est construit et exploité de manière à atténuer le risque que pose la source d'eau. Par conséquent, il est normal que la source d'eau soit le facteur qui présente la cote la plus élevée dans un système qui fonctionne adéquatement.

Ces calculs, bien que rudimentaires, démontrent clairement que les investissements dans le fonctionnement et l'entretien sont beaucoup plus rentables que les dépenses en immobilisations.

Tableau 30 : Résultat moyen pour chaque facteur de risque et pour chaque niveau de risque

Facteurs de coût

Les facteurs suivants ont une incidence sur les coûts de construction et d'exploitation des systèmes d'aqueduc et d'égouts des collectivités des Premières nations :

• Le nombre relativement peu élevé d'habitants et l'éloignement de nombreuses collectivités des Premières nations contribuent à accroître les coûts. Pour reprendre les mots du président du groupe d'experts, les collectivités ciblées par la Stratégie [TRADUCTION] « sont celles qui présentent les plus grandes difficultés. Il ne s'agit pas ici d'un commentaire sur l'aboriginalité, mais plutôt sur la taille de la population. Certaines agglomérations de l'Ontario qui comptent très peu d'habitants éprouvent des difficultés à se conformer aux normes. »
• D'importantes économies d'échelle peuvent être réalisées pour le traitement de l'eau potable et des eaux usées, tant en ce qui concerne les dépenses en immobilisations que les dépenses de fonctionnement et d'entretien. Au-delà d'un certain seuil, le coût pour chaque raccordement chute de façon marquée au fur et à mesure que le système prend de l'ampleur. Il en va de même pour les coûts associés au fonctionnement et à l'entretien. On a calculé que les coûts d'exploitation pour les municipalités du Sud de l'Ontario qui comptent plus de 40 000 habitants étaient aussi peu élevés que 386 $ par million de litres d'eau traitée; les coûts d'exploitation pour les municipalités de moins de 5 000 habitants étaient de 1 028 $ par million de litres d'eau traitée [NOTE 30].
• La même étude indiquait que selon l'Association des ingénieurs-conseils du Canada, les coûts de fonctionnement et d'entretien d'un projet d'infrastructures peuvent représenter de 80 à 93 pour cent des coûts du cycle de vie, ce qui a amené les auteurs à conclure que les coûts d'exploitation élevés peuvent s'avérer impossibles à contrôler pour les collectivités qui comptent peu d'habitants.
• Il est généralement admis que la présence dans l'eau de contaminants microbiologiques en quantité supérieure aux limites tolérées est inversement proportionnelle à la taille du système.
• Finalement, il y a la question de l'augmentation des coûts de construction. Depuis la création de la Stratégie, les coûts de construction, en particulier dans l'Ouest du Canada où l'on retrouve la majorité des systèmes ciblés par la Stratégie, ont plus que doublé.

SC – Surveillance de l'eau potable

Dans le cadre de l'évaluation de la valeur générée par la fonction de surveillance de l'eau de SC dans le cadre de la stratégie, on a tenu compte d'éléments du profil de rentabilité que le Centre d'excellence en évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor élabore actuellement [NOTE 31]. L'évaluation de la valeur est fondée sur les trois critères suivants :

• économie : on obtient des quantités appropriées de ressources de qualité au coût le moins élevé;
• efficacité : une quantité donnée de ressources produit des résultats optimaux;
• rentabilité : les coûts par unité des résultats sont réduits au minimum.

En tenant compte de ces critères, la base de données probantes de SC compte un certain nombre d'obstacles quand vient le temps de déterminer l'efficience et la rentabilité du PSEP de SC. Dans l'ébauche du profil de rentabilité, il est écrit que, pour démontrer l'efficience et la rentabilité, il faut avoir accès à une base de données probantes permettant de tirer des conclusions. Dans le cas qui nous occupe, un programme doit avoir des plans d'activités assortis de cibles et de coûts d'intrants bien établis, de même qu'une méthode de suivi électronique des coûts et données confirmée.

Le PSEP est très décentralisé; les bureaux régionaux élaborent leurs propres documents de planification, sans l'aide de l'administration centrale de SC. En outre, il semble que les documents de planification ne circulent habituellement pas entre les bureaux régionaux et l'administration centrale. Ainsi, il n'est pas possible de déterminer quels sont les cibles ou objectifs que les bureaux régionaux ou l'administration centrale ont établis chaque année pour le PSEP. Par conséquent, les responsables du programme n'ont pas été en mesure de montrer le lien entre les dépenses annuelles du programme (les coûts liés aux intrants) et les résultats prévus et atteints (extrants). D'après le guide du SCT sur l'établissement du coût des services gouvernementaux, la mesure du rendement n'est valide que s'il y une comparaison entre des cibles réelles et prévues et toute mesure des coûts, de la qualité et de la rapidité d'exécution qui y sont liés. Par conséquent, dans l'ensemble, la composante de surveillance de la stratégie ne génère pas certaines des données qui sont nécessaires pour bien démontrer la rentabilité. Néanmoins, le présent rapport montre que certains résultats ont été obtenus, et nous nous efforçons, dans la présente section, de mesurer l'économie de façon générale et de fournir un portrait des coûts et avantages.

Économie

Des discussions avec la direction et le personnel des programmes de SC ont permis de découvrir qu'au début de la stratégie, le plan d'analyse et d'échantillonnage de l'eau avait été élaboré en se fondant sur les pratiques exemplaires à l'échelle internationale et dans le but d'optimiser l'utilisation des ressources. Dans la structure antérieure du programme, on avait décider d'insister davantage sur l'amélioration de la capacité des collectivités de surveiller et d'analyser l'eau en élargissant le programme de contrôleur communautaire de l'eau potable, augmentant ainsi la couverture du programme de surveillance et réduisant la charge d'analyse de l'eau imposée à un nombre limité d'AHM. On avait donc résolu de fournir des trousses d'analyse sur le terrain aux CCEP pour leur permettre de procéder à des analyses bactériologiques afin de déceler la présence d'E. Coli et de coliformes. Au cours de l'exercice 2006-2007, l'Université Dalhousie a évalué le programme de CCEP de la région de l'Atlantique et déterminé que le programme était unique au Canada et au monde, et conforme aux pratiques exemplaires internationales en matière de gestion.

Le tableau qui suit montre la différence dans les coûts de surveillance annuels entre la méthode de la SGEPN et une méthode utilisant des AHM et des laboratoires accrédités. Même en tentant compte des coûts de soutien et de formation, il est évident que la méthode de la SGEPN est plus rentable. Plus précisément, les CCEP coûtent moins cher que les AHM, et il est beaucoup moins coûteux de procéder à des analyses de l'eau sur le terrain que dans des laboratoires accrédités.

Tableau 31. Comparaison des coûts entre les méthodes de surveillance

Remarque : Le salaire annuel moyen des CCEP et des AHM exclut le coût des avantages sociaux.

Afin de mieux illustrer les économies de coûts liées à l'utilisation de la méthode de la SGEPN, le personnel de la région de l'Atlantique a estimé que l'utilisation des CCEP et des trousses d'analyse sur le terrain a permis de réaliser des économies annuelles de 442 000 $ à 553 000 $ entre 2003 et 2007. De plus, dans la région du Québec, les trousses d'analyse sur le terrain et les fournitures connexes (bouteilles et réactifs pulvérulents) coûtent environ 46 838 $ par année; aux prix actuels, il en coûterait environ 174 720 $ par année pour analyser le même nombre d'échantillons dans des laboratoires accrédités. Il s'agit d'une économie annuelle de 127 882 $.

Efficacité

Ni l'évaluateur de SC ni le gestionnaire de programme de SC n'ont pu trouver des points de référence appropriés pour l'efficience de la surveillance et des analyses, dans le but de soutenir la mesure du PSEP.

D'autres tentatives de calculer l'efficience ont échoué en raison de problèmes de données mentionnées précédemment : le Questionnaire à l'intention des AHM recueille un nombre de données limité sur la fréquence des échantillonnages; les plan de programme ne s'assortissent pas de coûts et de cibles bien définis en matière d'intrants; et le suivi et la confirmation des données et des dépenses ne sont pas faits avec précision.

Rentabilité

Il est aussi très difficile de déterminer la rentabilité de la composante de surveillance de la stratégie. Le fait de mesurer le coût des résultats d'un programme est inhérent au concept de rentabilité. Cependant, comme c'est le cas de nombreux programmes d'hygiène du milieu, le PSEP suit une méthode préventive; il vise à cerner les problèmes de qualité de l'eau et à prévenir les maladies. Diverses sources consultées montrent que le coût des résultats des programmes d'hygiène du milieu, comme le PSEP, est difficile à déterminer.

Dans un article sur l'évaluation des coûts et des avantages de l'amélioration des réseaux d'égout et d'aqueduc dans le monde [NOTE 32], Hutton et Haller font remarquer qu'il y a un certain nombre de résultats ou d'avantages auxquels on ne peut attribuer une valeur financière (résultats et avantages non liés à la valeur), notamment la valeur d'existence (les gens accordent de la valeur au fait que le bien à vocation environnementale existe) et la valeur de transmission (les gens veulent que les générations futures puissent en jouir elles aussi). De la même façon, pendant le témoignage du Groupe d'experts sur la salubrité de l'eau potable dans les collectivités des Premières nations, des Autochtones ont témoigné à plusieurs reprises de la valeur culturelle de l'eau et du rôle holistique qu'elle joue dans leurs sociétés. Ces avantages ne sont pas inclus dans l'analyse de M. Hutton citée précédemment, mais pourraient être considérés comme des résultats supplémentaires ayant une valeur inhérente et non monétaire. Aussi, d'autres résultats du programme, comme l'augmentation de la capacité des collectivités des Premières nations de surveiller la qualité de l'eau potable, pourraient être considérés comme des avantages ayant une valeur inhérente et non monétaire.

Néanmoins, en utilisant l'analyse coûts-avantages, M. Hutton a estimé les coûts et avantages associés à diverses améliorations des installations sanitaires et de distribution de l'eau dans le monde, et a évalué les résultats et formulé des conclusions qui traitent principalement des pays en développement. M. Hutton a conclu que c'est dans les pays en développement qu'il est le plus rentable de procéder à des améliorations des installations sanitaires et de distribution de l'eau, avec un rendement de 5 $ à 28 $ pour chaque dollar investi dans un éventail d'interventions. En utilisant la médiane (14 $), un investissement de 100 M$ dans un programme d'eau dans un pays en développement produit des retombées d'environ 1,4 G$.

Même si les collectivités des Premières nations, comme les autres petites collectivités partout au Canada et ailleurs dans le monde, font face à des difficultés au chapitre de la gestion de l'eau potable et de l'approvisionnement, elles ne sont pas confrontées aux mêmes problèmes que les pays en développement. Par conséquent, il faut être prudent au moment d'appliquer cette analyse coûts-avantages en Amérique du Nord. Toutefois, en se fondant sur les conclusions de M. Hutton, il semble raisonnable d'attribuer une certaine valeur aux résultats d'un programme d'hygiène du milieu, en l'espèce un programme concernant l'eau potable, en établissant la valeur des avantages découlant de ces interventions (notamment une espérance de vie, une productivité et une qualité de vie plus grandes et une réduction des dépenses liées à la morbidité, à la mortalité et aux soins de santé).

Les coûts possibles d'éclosions de maladies en sont un autre exemple irréfutable. Harrington, Krupnick et Spofford ont étudié une éclosion en 1983, dans le comté de Luzerne, en Pennsylvanie, qui a touché 25 000 ménages, avec 370 cas confirmés de lambliase. Il a été estimé que le coût total de l'éclosion était de 16 M $ à 45 M $ (dollars US de 1984) [NOTE 33]. Ces estimations tiennent compte des pertes subies par les personnes, qu'il s'agisse de coûts médicaux, de perte de travail, de perte de productivité et de temps de loisirs, de même que les coûts réels d'approvisionnement des résidences en eau non contaminée. Les coûts assumés par le gouvernement et les entreprises n'ont pas été calculés.

Même s'il n'est peut-être pas possible d'évaluer la rentabilité de la composante de surveillance de l'eau de la stratégie, telle que définie par le profil de rentabilité du Conseil du Trésor, les avantages de la prévention des maladies semblent surpasser les coûts de la surveillance.

Il convient de noter que SC soutient l'Organisation mondiale de la Santé dans son élaboration d'une analyse coûts-avantages de l'approvisionnement des petites collectivités en eau potable. Lorsque possible, ce travail devrait être appliqué à la mesure du rendement et à l'établissement de rapports du PSEP.

Pertinence de la Stratégie

La pertinence de la Stratégie est fondée sur des besoins et la capacité de celle-ci à répondre à ces besoins. Un autre indice de mesure de sa pertinence est l'existence de liens avec les priorités et objectifs du gouvernement.

Besoin persistant et priorité

Les collectivités des Premières nations doivent continuer de composer avec des systèmes d'aqueduc et d'égouts inadéquats. On y retrouve 98 systèmes d'aqueduc et 67 systèmes d'égouts à risque élevé alors que 38 pour cent des systèmes d'alimentation en eau potable et 43 pour cent des systèmes de traitement des eaux usées des réserves présentent un faible risque.

Aussi, depuis la mise en œuvre de la SGEPN, les fréquences d'échantillonnage se sont améliorées, et le nombre total d'échantillons a augmenté de 700 % à l'échelle nationale. Cette attention portée à la surveillance de l'eau est une réaction directe à l'évaluation du PSEP réalisée en 2002 par SC, qui a déterminé que la fréquence d'analyse de l'eau potable ne répondait pas aux normes établies dans les RQEPC et était insuffisante pour protéger la santé humaine. L'augmentation actuelle de l'échantillonnage augmente aussi la probabilité que les risques pour la santé publique soient repérés rapidement. De plus, l'augmentation du nombre d'AHM accroît la probabilité que les chefs reçoivent des conseils appropriés lorsque des problèmes liés à la qualité de l'eau potable sont décelés. Même si c'est la stratégie qui a entraîné ces gains au cours des cinq dernières années, d'autres gains peuvent encore être faits en ce qui concerne la fréquence de l'échantillonnage. Par conséquent, la continuation du programme est essentielle si nous ne voulons pas perdre ces gains et en faire de nouveaux.

Le fait de fournir de l'eau potable propre sur les réserves demeure une priorité du gouvernement du Canada. Le budget 2006 affectait 450 millions de dollars à la mise sur pied de nouvelles approches novatrices en matière de logement, d'approvisionnement en eau et de problèmes auxquels les femmes, les enfants et les familles sont confrontés. En mars 2006, le gouvernement du Canada a lancé un plan d'action dont le but est de « [nous assurer] que les résidents des collectivités des Premières nations ont accès à une eau potable sécuritaire, au même titre que les autres Canadiens ». Plus récemment, dans le Discours du Trône d'octobre 2007, un engagement a été pris de garantir une eau potable sur les réserves. La SGEPN constitue le fondement du respect de cet engagement.

Pertinence de l'approche

La question qui se pose alors est de savoir si le maintien de l'approche utilisée dans le cadre de la Stratégie apportera une solution au problème. Selon le président du groupe d'experts, les progrès accomplis jusqu'à maintenant justifient le maintien de la stratégie :

Nous en sommes maintenant à l'étape où l'intention de la politique de 1977, normes similaires aux communautés non autochtones comparables en matière de taille et d'éloignement, semble accessible, bien que de bonnes méthodes de quantification manquent.... Si le gouvernement fédéral poursuit les efforts actuels pendant encore cinq ans, nous devrions être en mesure de fonctionner à un niveau où le nombre d'avis d'ébullition de l'eau serait très bas et qu'il n'y aurait plus lieu de s'inquiéter. En d'autres termes, cette question ne fait pas partie des problèmes auxquels les membres des peuples autochtones du Canada devront réagir encore et encore. Ceci peut être résolu et sera résolu grâce à de solides investissements sur une période limitée.

Les lacunes de la réglementation

La réglementation a constitué un important sujet de discussion. Le rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable (CEDD) a ramené la question à l'avant-plan en formulant la conclusion suivante :

Les collectivités des Premières nations ne bénéficient pas d'un niveau de protection comparable à celui des personnes vivant à l'extérieur des réserves. Cela est dû en partie au fait qu'aucune loi ou règlement ne régit l'approvisionnement en eau potable dans les collectivités des Premières nations, ce qui n'est pas le cas dans les autres collectivités.

Pour corriger ce problème, AINC a élaboré le Protocole pour la salubrité de l'eau potable dans les communautés des Premières nations. Il s'agissait d'un engagement formulé dans la Stratégie, avant la publication du rapport de la CEDD. En mars 2006, le Protocole a été officiellement présenté en tant que partie intégrante du Plan d'action pour la gestion de l'eau potable dans les collectivités des Premières nations. Le Plan prévoyait également la constitution d'un groupe d'experts chargé de développer des solutions pour la mise en place d'un cadre réglementaire approprié.

Le Protocole

Afin de déterminer si le Protocole apporte une solution aux lacunes réglementaires identifiées par la CEDD, les évaluateurs ont tenté d'y trouver certains critères préétablis. Le Rapport du groupe d'experts sur la salubrité de l'eau dans les collectivités des Premières nations [NOTE 34] contient une liste de tous les habituellement éléments inclus dans un cadre réglementaire détaillé. Ces éléments sont les suivants : les rôles et responsabilités, les systèmes d'alimentation en eau sans canalisation, les puits privés, le prélèvement et l'utilisation de l'eau, l'accréditation des opérateurs, la surveillance, la mise en application, le processus pour interjeter appel des décisions réglementaires, les rapports, les approbations de la conception des installations, les permis d'exploitation des installations d'alimentation en eau potable et de traitement des eaux usées, la construction et la mise en service, la planification et la réponse en situation d'urgence, la protection des sources d'eau potable, les vérifications par une tierce partie et la santé et la sécurité au travail. Une comparaison entre le Protocole et cette liste montre que la plupart des éléments sont inclus, mais qu'il manque d'importants facteurs liés à la couverture et la mise en application :

• Le Protocole n'inclut pas tous les systèmes qui, selon le Rapport du groupe d'experts, devraient être couverts par un cadre réglementaire. Il n'inclut pas les puits privés et les systèmes de traitement des eaux usées.
• Le Protocole est mis en œuvre grâce à des accords de financement sur la gestion de l'eau conclus avec les Premières nations. C'est donc à AINC qu'incombe la responsabilité de contrôler la conformité. En cas de non-conformité, le gel du financement et, en théorie, la gestion assurée par des tiers constituent des recours potentiels. AINC peut également tenter de corriger des problèmes sous-jacents en finançant des travaux d'amélioration des systèmes et en améliorant la qualité de l'exploitation, de l'entretien et de la formation. Comme le Protocole n'est pas un cadre réglementaire, il n'existe pas de mécanisme permettant d'interjeter appel. En réalité, AINC est l'organisme de réglementation de facto; il définit les normes et, par le truchement d'inspections réalisées par des tiers (experts-conseils embauchés par les bureaux régionaux), s'assure que les normes sont respectées. Toutefois, AINC est également le principal organisme de financement pour la construction et l'exploitation des systèmes d'alimentation en eau et il est responsable des résultats globaux obtenus dans le cadre de la Stratégie de gestion de l'eau des Premières nations. Par conséquent, AINC ne possède pas l'autonomie et l'autorité d'application qui sont habituellement accordées aux organismes de réglementation.
• Le Protocole ne contient aucune disposition concernant les permis et approbations d'exploitation. Selon le Rapport du groupe d'experts, « au Canada, tous les gouvernements provinciaux exigent un permis ou une approbation pour exploiter des systèmes publics d'alimentation en eau potable et de traitement des eaux usées ». La seule référence à un processus d'approbation est une note concernant les normes applicables en matière de construction et de conception de systèmes qui apparaît dans un rapport publié en 2005 et intitulé Risk Level Evaluation Guidelines for Water and Wastewater Treatment Systems in First Nation Communities[NOTE 35] et qui mentionne que : [TRADUCTION] « il n'est pas nécessaire d'obtenir les approbations ou permis accordés par les gouvernements provinciaux, mais nos propres normes requièrent que tous les systèmes répondent aux exigences provinciales, ce qui devrait théoriquement être suffisant pour obtenir les approbations ou permis en question ». Les conséquences de l'échec d'un système à répondre à de telles exigences ne sont pas clairement établies, mais il est probable qu'il se verrait attribuer une cote de risque élevé.

Le Groupe d'experts

La deuxième initiative qui faisait également partie du Plan d'action a été la désignation d'un groupe d'experts dont le rôle était de trouver des solutions pour la mise en œuvre d'un régime de réglementation. Dans son rapport, le groupe d'experts a décrit cinq possibilités pour la création d'un cadre réglementaire, mais n'en a retenu que trois qu'il jugeait viables :

• le Parlement pourrait édicter une nouvelle loi fédérale établissant des normes et des exigences fédérales uniformisées;
• le Parlement pourrait édicter une nouvelle loi fédérale renvoyant aux régimes de réglementation provinciaux en vigueur;
• les Premières nations pourraient élaborer des principes de droit coutumier qui seraient par la suite intégrés dans une nouvelle loi fédérale.

À la suite du dépôt du Rapport du groupe d'experts, le ministre d'AINC a annoncé qu'il avait l'intention d'intégrer les lois provinciales appropriées dans une nouvelle législation fédérale.

Cette approche a fait l'objet de discussions de la part du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones. Un certain nombre d'avis ont été exposés :

• Des membres du groupe d'experts et des représentants des Premières nations ont souligné qu'avant d'imposer un cadre réglementaire, les collectivités devaient développer la capacité nécessaire pour se conformer à la réglementation. Ils ont mentionné que des ressources devaient être fournies en quantité suffisante et qu'il fallait créer la capacité nécessaire avant de procéder à la mise en œuvre d'un régime de réglementation.
• Des responsables d'AINC ont recommandé de développer et de mettre en œuvre un régime réglementaire unique à chaque province. Les régimes réglementaires en vigueur dans les provinces pourraient être modifiés, si nécessaire, pour répondre aux besoins des collectivités des Premières nations.

Indépendamment de ce débat, il semble important que l'organisme de réglementation et les opérateurs (les collectivités des Premières nations) disposent des outils nécessaires pour s'acquitter de leurs responsabilités. Il est tout aussi important que les collectivités obtiennent les ressources dont elles ont besoin pour développer leurs capacités et que l'organisme de réglementation acquière tous les outils et les attributs requis pour accomplir sa tâche.

La présente section contient des conclusions fondées sur les constatations formulées dans le cadre de l'évaluation ainsi que des recommandations concernant le renouvellement du programme.

Conclusions

Les constatations formulées dans le cadre de l'évaluation corroborent les conclusions qui sont présentées ci-dessous et qui concernent les progrès accomplis ainsi que la rentabilité et la pertinence de la SGEPN.

Progrès accomplis depuis 2003-2004

Un examen des systèmes de surveillance du rendement et des rapports qui ont été publiés montre que d'importants progrès ont été accomplis depuis la création de la Stratégie en 2003-2004.

Amélioration des systèmes

En date du mois de juillet 2007, on comptait 98 systèmes d'alimentation en eau qui présentaient un risque élevé comparativement à 218 en 2003 (selon l'Évaluation nationale des systèmes d'aqueduc et d'égout dans les collectivités des Premières nations [NOTE 36]). Le nombre de systèmes d'alimentation en eau à faible risque est passé de 185 (25 pour cent) à 288 (39 pour cent) et celui des systèmes à risque moyen est passé de 337 (46 pour cent) à 355 (48 pour cent). L'objectif défini dans le cadre axé sur les résultats et la responsabilisation était d'éliminer tous les systèmes à risque élevé avant la fin de la troisième année. À la fin de la quatrième année, le nombre de systèmes à risque élevé avait été réduit d'environ 50 pour cent.

Par contre, certaines questions ont toutefois été soulevées en ce qui a trait à ces résultats.

• En 2005, la commissaire à l'environnement et au développement durable a indiqué dans un rapport que les risques pour la santé n'avaient pas été réduits, malgré de considérables investissements consacrés aux systèmes d'aqueduc et d'égouts des Premières nations, incluant les investissements qui étaient prévus dans la Stratégie.
• En 2007, des représentants des Premières nations ont déclaré au Comité sénatorial permanent des peuples autochtones qu'un certain nombre de systèmes à risque moyen étaient sur le point de devenir des systèmes à risque élevé en raison de la difficulté à former et à maintenir en poste des opérateurs qualifiés.
• Les données en matière de surveillance du rendement semblent indiquer que la plupart des systèmes à risque élevé sont devenus des systèmes à risque moyen plutôt qu'à faible risque.

On ne peut clairement établir un rapport entre ces améliorations et les objectifs de la Stratégie. L'engagement formulé dans le cadre de la Stratégie consistait à s'assurer que [TRADUCTION] « les installations de traitement de l'eau potable et des eaux usées répondent aux normes et recommandations du gouvernement fédéral », même si la Stratégie évalue le rendement en termes de niveau de risque. On peut supposer que le système s'étant vu attribuer un faible niveau de risque répond aux recommandations et normes appropriées. On ne peut toutefois déterminer avec autant de certitude si les systèmes à risque moyen sont conformes à ces recommandations [NOTE 37]. En outre, les normes et recommandations ont été mieux définies en 2006 avec la présentation du Protocole pour la salubrité de l'eau potable dans les communautés des Premières nations. Une évaluation permettant de déterminer dans quelle mesure les systèmes sont conformes aux normes et recommandations (telles que définies dans le Protocole) ne pourra être réalisée que lorsque tous les systèmes auront été soumis à une inspection complète fondée sur le modèle inclus dans le Protocole.

Surveillance de l'eau potable

Capacité d'exécution

Depuis 2002, dans le cadre de la SGEPN, la capacité de surveillance de l'eau potable a augmenté dans les collectivités des Premières nations. Cette augmentation a pour but d'encourager une surveillance plus fréquente, ce qui est essentiel pour assurer la salubrité de l'eau potable, et plusieurs facteurs prouvent que cela est utile. D'abord, le nombre d'AHM a augmenté dans toutes les provinces, et les proportions cibles ont été atteintes dans cinq des sept régions. La plupart des collectivités des Premières nations ont maintenant accès à un CCEP compétent, et, dans cinq des sept régions, le pourcentage de collectivités ayant accès à un contrôleur a augmenté. Deuxièmement, le pourcentage de collectivités des Premières nations ayant accès à des trousses portables d'analyse bactériologique sur le terrain de l'eau potable a augmenté. Troisièmement, un certain nombre de normes et de protocoles ont été produits et distribués aux AHM des régions. Ces documents ont pour objectif d'accroître la capacité de surveillance de l'eau des collectivités des Premières nations.

Malgré la réussite de ce programme, il convient de noter qu'il est difficile pour SC de doter les postes d'AHM, surtout dans les collectivités éloignées. Compte tenu du nombre de postes d'AHM vacants, des retraites prévues et du taux de roulement élevé parmi les AHM, des stratégies efficaces de recrutement et de maintien en poste sont nécessaires pour fournir de véritables programmes d'hygiène du milieu à toutes les collectivités des Premières nations. De plus, les progrès accomplis dans l'atteinte des cibles concernant les CCEP ont été entravés par des difficultés de recrutement et de maintien en poste de personnel compétent pour ce qui constitue souvent un poste à temps partiel. Enfin, avec la distribution des normes et des protocoles aux AHM des régions, on ignore le taux d'utilisation de ces documents après distribution.

Fréquence des contrôles

La surveillance de l'eau potable s'est améliorée dans le cadre de la stratégie. Cette amélioration est documentée par l'augmentation régulière, depuis 2002, du nombre total d'échantillons d'eau pour lesquels on a procédé à une analyse bactériologique dans les collectivités des Premières nations. Au cours de l'exercice 2006-2007, 700 % plus d'échantillons ont été prélevés par rapport à 2002. Cette tendance est principalement due à l'augmentation de la disponibilité des trousses d'analyse portables et des CCEP formés. SC a fourni aux collectivités des Premières nations des trousses d'analyse sur le terrain et l'équipement nécessaire pour les utiliser. Cela constitue une composante essentielle de la stratégie. L'organisme a aussi fourni du financement afin de permettre l'embauche et la formation de CCEP.

En plus du nombre plus élevé d'échantillons recueillis, 44 % des réseaux d'aqueduc communautaires ont été contrôlés une fois par semaine, à l'égard des paramètres bactériologiques, tel qu'exigé dans les RQEPC, et la conformité avec les directives touchant les analyses chimiques était élevée, 77 % des réseaux d'aqueduc communautaires étant contrôlés une fois par année. Cependant, ce ne sont pas toutes les collectivités qui satisfont aux normes de fréquence des analyses bactériologiques et chimiques. Aussi, elles n'ont pas toutes utilisé la procédure de contrôle de la qualité recommandée pour les analyses bactériologiques sur le terrain ni envoyé 10 % des échantillons à des laboratoires externes pour vérification. De plus, la conformité avec les normes de fréquence et de contrôle de la qualité pour les analyses bactériologiques et chimiques variait d'une région et d'un réseau de distribution de l'eau à l'autre.

Déceler les problèmes de qualité de l'eau potable

Le nombre de cas de maladies d'origine hydrique décelés et confirmés et d'avertissements relatifs à la qualité de l'eau potable sont de biens mauvais indicateurs à utiliser au moment d'évaluer les résultats intermédiaires de la surveillance (à savoir la capacité de cerner les problèmes de qualité de l'eau potable et les possibles maladies d'origine hydrique). Comme il n'y avait pas de cas confirmé de maladie d'origine hydrique avant la mise en œuvre de la SGEPN, l'absence subséquente d'éclosion ne peut être attribuée à la stratégie. De plus, les taux de maladies sont le reflet des résultats les plus négatifs et ne donnent pas un avis préalable suffisant pour que des mesures correctives soient prises. Le nombre d'avertissements relatifs à la qualité de l'eau potable n'est pas non plus un bon indicateur, car il ne fournit pas de directive claire pour l'amélioration. Il serait souhaitable de chercher à ce qu'il n'y ait plus d'avertissements relatifs à la qualité de l'eau potable, objectif commun à tous les opérateurs d'usines de traitement de l'eau. Du point de vue de la santé publique, l'objectif de surveillance est d'émettre un avertissement relatif à la qualité de l'eau potable dès que cela est justifié.

Non seulement le résultat intermédiaire n'est pas mesuré de façon adéquate par les indicateurs actuels, mais on pourrait aussi soutenir que le résultat lui-même n'est pas tout à fait approprié pour une stratégie de surveillance. Un programme de surveillance devrait être évalué en fonction de la qualité de sa conception et de sa mise en œuvre. La capacité de cerner les problèmes de qualité de l'eau est liée au fait de procéder à des échantillonnages fréquents et adéquats, de même qu'à des analyses précises. Les résultats doivent aussi être transmis rapidement et contribuer à la prise de décisions éclairées quant aux mesures correctives à prendre. L'évaluation a montré que le nombre d'échantillons recueillis a augmenté. De plus, les bases de données d'alerte rapide, qui sont maintenant utilisées dans six des sept régions, permettent un signalement normalisé des résultats et une notification électronique des problèmes. Sous leur forme actuelle, ces bases de données n'indiquent ni les recommandations faites par les AHM aux chefs ni le temps écoulé entre le moment où les recommandations ont été faites et celui où le chef a pris des mesures.

Confiance des collectivités des Premières nations en leur eau potable

Un sondage a montré qu'un nombre important de résidents des collectivités des Premières nations n'ont pas tellement confiance en leur eau potable. Même si la plupart des résidents croient que la qualité de l'eau potable est bonne et que sa consommation ne pose aucun risque pour la santé, le tiers des gens croient toujours que la qualité de l'eau n'est pas bonne et qu'elle est impropre à la consommation.

Fonctionnement et entretien

Les constatations formulées au terme de l'évaluation semblent indiquer que le fonctionnement et l'entretien constituent l'un des aspects les plus importants. Comme un des membres du groupe d'experts l'a indiqué au Comité sénatorial permanent, [TRADUCTION] « ce ne sont pas les recommandations en matière de contrôle de la qualité de l'eau qui en garantissent la salubrité, mais plutôt la qualité du fonctionnement et de l'entretien des installations ».

Un examen du Programme d'immobilisations et d'entretien réalisé par AINC a permis de conclure que les investissements dans les infrastructures des Premières nations risquaient de faire l'objet d'une dépréciation prématurée en l'absence de mesures adéquates relatives au fonctionnement et à l'entretien. Dans un de ses rapports, la CEDD a mentionné qu'AINC n'était pas en mesure d'assurer un suivi de tous les fonds affectés au fonctionnement et à l'entretien. L'examen de quelques rapports d'inspection annuelle montre que dans certains cas, les bandes n'ont pas prévu de budget pour le fonctionnement et l'entretien des systèmes d'alimentation en eau et que, lorsqu'elles le font, les budgets sont souvent insuffisants.

L'examen de la base de données WATERS dénote que, même si certains progrès ont été accomplis en vue de réaliser l'objectif qui consiste à [TRADUCTION] « améliorer les méthodes d'exploitation et d'entretien », le rendement global s'est avéré inférieur à ce qui avait été prévu. Les données pour les trois dernières années indiquent que le nombre de systèmes qui bénéficient d'un plan de gestion de l'entretien est passé de 71 en 2005 (22 pour cent) à 128 en 2007 (35 pour cent). Le nombre de systèmes bénéficiant d'un plan d'intervention d'urgence a également augmenté, passant de 129 en 2005 (15 pour cent) à 154 en 2007 (17 pour cent). L'objectif est que tous les systèmes fassent l'objet d'un plan de gestion de l'entretien et d'un plan d'intervention d'urgence.

Une étude commandée par le Ministère illustre clairement que les coûts de fonctionnement et d'entretien pour les systèmes de petite envergure en région éloignée sont plus élevés que ceux des systèmes qui desservent des populations plus importantes. Le niveau de complexité ou de sophistication du système influence également les coûts; plus le système est complexe, plus les coûts de fonctionnement et d'entretien sont élevés. L'étude a également prouvé que les coûts d'exploitation et d'entretien d'un projet d'infrastructures peuvent représenter de 80 à 93 pour cent des coûts du cycle de vie. Compte tenu de cette information, il semble qu'une amélioration des méthodes d'exploitation et d'entretien entraînerait une augmentation importante de la rentabilité des investissements dans les systèmes d'alimentation en eau des Premières nations.

Formation et accréditation

La formation et l'accréditation des opérateurs constituent un élément qui est étroitement lié au fonctionnement et à l'entretien. L'objectif de la Stratégie était que chaque système devrait être exploité par des opérateurs dûment formés et accrédités. Au mois de juillet 2007, 38 pour cent de tous les opérateurs de système possédaient au moins une accréditation de niveau I. Dans son Rapport final sur l'approvisionnement en eau potable sécuritaire pour les Premières nations, le Comité sénatorial permanent a conclu que les efforts déployés par le Ministère pour développer davantage son programme de formation n'étaient pas suffisants et « qu'un programme de formation à long terme doit être mis en place immédiatement » [NOTE 38].

Selon le groupe d'experts, le problème attribuable au fait que les opérateurs ne possèdent pas la formation ou l'accréditation nécessaire n'est pas unique aux collectivités des Premières nations. Dans certaines provinces (par ex., en Colombie-Britannique, au Manitoba et en Ontario), il semble que la proportion de petites collectivités rurales desservies par des opérateurs pleinement accrédités est à peu près la même que dans le cas des collectivités autochtones. Il existe à l'heure actuelle une pénurie d'opérateurs accrédités et, étant donné le temps qu'il faut pour former et accréditer les opérateurs, ce problème ne pourra être résolu à court terme [NOTE 39]. Les collectivités des Premières nations semblent éprouver plus de difficultés à maintenir en poste des opérateurs qualifiés et accrédités. L'APN a déclaré au Comité sénatorial permanent sur les affaires autochtones qu'environ 25 pour cent des opérateurs d'installations de traitement de l'eau des collectivités des Premières nations sont partis travailler dans d'autres municipalités ou dans le secteur privé.

Une autre approche a été adoptée depuis la mise en œuvre du Plan d'action de 2006 : la surveillance par des fournisseurs de services accrédités. Les opérateurs surveillants peuvent prêter leur concours lorsque surviennent des situations d'urgence et ils peuvent aider à former des opérateurs sur les lieux. En 2007, un rapport d'étape ministériel sur la mise en œuvre du Plan d'action a indiqué que la surveillance était implantée en deux étapes : une ligne téléphonique d'urgence en service 24 heures par jour depuis décembre 2006 pour le soutien technique, ainsi qu'une surveillance directe et une vérification des livres et des registres des opérateurs locaux. On procède actuellement, par le biais du Programme des opérations de la salubrité de l'eau, à l'implantation du niveau de surveillance le plus élevé qui inclut la supervision en permanence sur les lieux par un opérateur accrédité. Toutefois, on ne peut dire avec certitude si la surveillance constitue une stratégie viable à long terme ou s'il faudrait plutôt poursuivre les efforts visant à donner de la formation aux opérateurs locaux afin qu'ils obtiennent le niveau d'accréditation approprié.

Normes directrices

Dans la Stratégie, AINC et SC se sont engagés à élaborer et à mettre en œuvre un ensemble détaillé de normes, protocoles et politiques clairement définis en faisant appel à l'approche à barrières multiples décrite dans le document intitulé De la source au robinet - l'approche à barrières multiples pour de l'eau potable saine[NOTE 40].

SC a élaboré plusieurs normes et protocoles, notamment ceux qui portent sur des thèmes comme la surveillance de la qualité de l'eau dans les réseaux de distribution comptant au moins cinq raccords et dans les citernes, la formation des CCEP, les avertissements relatifs à la qualité de l'eau potable et l'examen des propositions de projet d'aqueduc et d'égout du point de vue de la santé publique. Il y a lieu de croire que des copies de ces documents ont été distribuées aux AHM des régions.

En 2006, AINC a promulgué le Protocole pour la salubrité de l'eau potable dans les communautés des Premières nations dans le but de regrouper et clarifier les normes en matière de conception, de construction, d'exploitation, d'entretien et de surveillance des systèmes d'alimentation en eau potable. Depuis le mois d'avril 2006, le Protocole est inclus dans les accords de financement avec les Premières nations pour les systèmes d'alimentation en eau.

Une comparaison entre le Protocole et la liste des éléments qui font habituellement partie d'un cadre réglementaire détaillé[NOTE 41]montre que la plupart de ces éléments sont inclus dans le Protocole. Les éléments manquants concernent la couverture et la mise en application. À titre d'exemple, le Protocole n'inclut pas les puits privés étant donné qu'AINC ne finance pas la construction, l'exploitation et l'entretien des puits privés dans les collectivités des Premières nations. De plus, comme le Protocole est mis en œuvre grâce aux accords de financement conclus avec les Premières nations, AINC doit contrôler la conformité en faisant réaliser des inspections par des évaluateurs externes. Ce faisant, AINC assume l'une des fonctions essentielles d'un organisme de réglementation.

Optimisation des ressources

Il n'y avait pas d''information pour mesurer la rentabilité des dépenses en immobilisations pour les systèmes d'eau, p.ex. le coût/personne pour chaque branchement et par personne servie).

Les renseignements obtenus semblent toutefois indiquer que le coût de construction, d'exploitation et d'entretien des systèmes d'alimentation en eau pour chaque raccordement dans la plupart des collectivités visées par la Stratégie est plus élevé que dans les autres collectivités du Canada. Parmi les facteurs qui ont été identifiés comme étant des éléments qui contribuent à accroître les coûts de la Stratégie, notons :

• Les coûts plus élevés pour la construction, l'exploitation et l'entretien de systèmes centralisés de conduites d'eau dans les petites collectivités, qu'il s'agisse ou non de collectivités des Premières nations. D'importantes économies d'échelle peuvent être réalisées pour le traitement de l'eau potable et des eaux usées; au-delà d'un certain seuil, le coût de chaque raccordement chute de façon marquée au fur et à mesure que le système prend de l'ampleur. Les petites collectivités éloignées ne peuvent profiter de ce genre d'économies d'échelle.
• La conception de la Stratégie a probablement eu l'effet non désiré de promouvoir des solutions qui ne sont pas rentables. La plupart des petites collectivités non autochtones au Canada dépendent de services privés sur place, comme les puits privés et des réseaux d'évacuation d'eaux usées. Ces systèmes ne sont pas financés dans le cadre de la SGEPN, bien qu'on les retrouve dans de nombreuses collectivités des Premières nations.
• Les difficultés éprouvées avec les méthodes d'exploitation et d'entretien diminuent également la rentabilité de la Stratégie. Les coûts d'exploitation et d'entretien pour chaque raccordement sont plus élevés dans le cas des systèmes de petite envergure, et il est plus difficile d'embaucher et de maintenir en poste des opérateurs formés et accrédités dans les petites collectivités éloignées. L'absence de mesures adéquates relatives au fonctionnement et à l'entretien a été identifiée comme un facteur contribuant à la dépréciation prématurée des infrastructures dans les réserves.

L'évaluation de la rentabilité de la composante de surveillance de la stratégie a montré que les ressources (à savoir les CCEP et les trousses d'analyse) ont été obtenues à un coût plus bas que celui des autres méthodes. De plus, les estimations des coûts-avantages des installations sanitaires et des réseaux de distribution de l'eau dans des populations autres que celles des Premières nations montrent clairement la valeur de ce type de programmes d'hygiène du milieu et montrent que le fait de prévenir les éclosions de maladies est très rentable. Cependant, des données probantes laissent croire que les dépenses liées au programme ne sont pas adéquatement liées aux extrants et résultats du programme afin de bien en mesurer la rentabilité.

Pertinence

Le critère utilisé pour évaluer la pertinence consiste à établir si le programme offre une solution adéquate à un besoin permanent. La Stratégie a été conçue pour corriger des problèmes urgents en matière d'eau potable et d'eaux usées dans les collectivités des Premières nations. De toute évidence, certains des problèmes n'ont pas été résolus. Il s'agit de déterminer comment on peut établir si l'approche globale demeure valide et quels sont les aspects qui, le cas échéant, doivent être modifiés ou améliorés.

En vertu de leurs constatations, les évaluateurs ont conclu que :

• Il existe toujours un besoin de trouver des solutions à des situations urgentes et de s'assurer que tous les systèmes sont conformes aux recommandations. Toutefois, on ne peut dire avec certitude si ce besoin sera comblé lorsque tous les systèmes à risque élevé auront été éliminés, ou lorsque tous les systèmes seront considérés comme des systèmes à faible risque. D'une façon ou d'une autre, la Stratégie a démontré qu'elle pouvait avoir un impact sur le niveau de risque. Cet impact pourrait cependant ne pas être aussi important que ce qui avait été suggéré si l'on tient compte uniquement de la diminution du nombre de systèmes d'alimentation en eau à risque élevé.
• Bien que certains progrès aient été accomplis en ce qui a trait à la mise en œuvre de plans de gestion de l'entretien et de plans d'intervention d'urgence, l'exploitation et l'entretien représentent toujours l'un des plus importants risques pour la sécurité des résidents et la protection des systèmes d'alimentation en eau. Les résultats observés en ce qui a trait au fonctionnement et à l'entretien semblent indiquer que l'objectif de la Stratégie ne sera pas atteint si l'approche actuelle n'est pas modifiée.
• Même si AINC a élargi la portée de son programme de formation pour inclure presque toutes les Premières nations (la majorité des Premières nations non participantes étant situées dans le Nord de l'Ontario, là où le Programme n'est pas offert), l'objectif concernant l'exploitation de tous les systèmes par des opérateurs accrédités n'a pas été atteint. Les résultats ne semblent pas indiquer que cet objectif sera atteint à court terme, sauf en Saskatchewan et au Manitoba où les taux d'accréditation atteignent respectivement 88 et 74 pour cent. Les taux d'accréditation dans toutes les autres régions se situent sous la barre de 50 pour cent. Dans son rapport, le Comité sénatorial permanent sur les affaires autochtones a recommandé la mise en œuvre d'un nouveau programme de formation plus complet. Une évaluation interne concernant les forces et les faiblesses du programme en vigueur propose qu'on accorde à celui-ci davantage de ressources.
• Malgré le fait qu'AINC a élaboré et mis en œuvre le Protocole pour la salubrité de l'eau potable dans les communautés des Premières nations, instrument qui présente et définit clairement les normes et recommandations concernant les systèmes d'alimentation en eau des Premières nations, certaines lacunes subsistent. Le Protocole n'inclut pas les systèmes de traitement des eaux usées, les puits privés et les fosses septiques. Il n'y a pas de mécanisme officiel d'approbation pour les systèmes d'aqueduc et les systèmes d'égouts. Le Protocole ne prévoit pas de mécanisme permettant d'interjeter appel. À ce titre, le Protocole n'offre pas certains des attributs nécessaires à la mise en place d'un cadre de gestion exhaustif tel que défini par le groupe d'experts.
• Depuis que la stratégie a été approuvée, il y a quatre ans, le PSRP de SC s'est concentré sur la mise en valeur et l'amélioration de l'exécution dans les régions. Le programme demeure très pertinent dans le cadre des priorités du gouvernement du Canada, car il y a toujours un besoin impérieux de procéder à l'échantillonnage et l'analyse de l'eau potable sur les réserves. Sans la stratégie, la fréquence des échantillonnages et des analyses pourrait revenir aux niveaux de 2002, insuffisants pour protéger la santé humaine.

Par conséquent, les évaluateurs ont conclu qu'il est nécessaire de corriger les problèmes urgents concernant les systèmes d'aqueduc et d'égouts des collectivités des Premières nations. L'approche globale définie dans la Stratégie demeure pertinente bien que certains éléments doivent être revus et améliorés.

Recommandations

Affaires indiennes et du Nord Canada

1. Le Ministère devrait continuer de fournir de l'assistance aux Premières nations pour la construction, l'exploitation et l'entretien de leurs réseaux d'alimentation en eau et de leurs réseaux d'égouts ainsi que pour la formation des opérateurs de systèmes. À court terme, le Ministère devrait s'engager à aborder le problème des risques importants restant relatifs aux réseaux d'alimentation en eau potable.
2. Les pratiques en matière de surveillance et de production de rapports devraient être améliorées afin de s'assurer que les Premières nations et AINC aient à leur disposition des renseignements fiables au sujet des systèmes d'alimentation en eau potable et de traitement des eaux usées dans les collectivités des Premières nations. De façon plus précise, AINC devrait :
   1. s'assurer que tous les systèmes faisant l'objet d'un financement soient soumis à une inspection annuelle complète sur les lieux, conformément au « Guide pour l'inspection annuelle des systèmes d'alimentation en eau potable dans les communautés des Premières nations » qui est inclus dans le Protocole pour la salubrité de l'eau potable dans les communautés des Premières nations;
   2. fournir des rapports plus clairs indiquant dans quelle mesure les systèmes respectent les normes établies en matière de conception et de construction des installations de traitement de l'eau et de qualité de l'eau;
   3. recueillir des données qui permettent de réaliser une évaluation de base de la rentabilité comme, par exemple, le coût des dépenses en immobilisations et des activités d'exploitation et d'entretien pour chaque raccordement et chaque personne desservie.
3. INAC devrait
   1. revoir ses accords de financement conclus avec les Premières nations pour s'assurer que les fonds alloués à l'exploitation et à l'entretien sont utilisés à cette fin; et
   2. prendre les mesures nécessaires pour s'assurer de la mise en œuvre de plans de gestion de l'entretien et de plans d'intervention d'urgence exigés en vertu du Protocole.
4. AINC doit améliorer de façon marquée le processus de formation et d'accréditation des opérateurs en effectuant une mise à niveau approfondie du Programme de formation itinérante ou en adoptant une solution de rechange plus efficace.
5. Le Ministère doit combler les lacunes liées à la conception du Programme en envisageant d'offrir du financement pour l'élaboration de solutions de rechange rentables, comme l'utilisation des puits privés et les fosses septiques.
6. On devrait envisager, dans le cadre des futurs travaux de développement de politique, la mise en œuvre d'un cadre réglementaire qui établirait une distinction entre le rôle d'organisme de financement d'AINC et celui d'organisme de réglementation de facto. Il faudrait envisager la possibilité de faire appel à un ministère/organisme fédéral distinct ou aux provinces/territoires ou à une entité (comme une organisation, un établissement ou un regroupement des Premières nations) autre qu'AINC pour faire appliquer les règlements concernant la gestion de l'eau potable et le traitement des eaux usées dans les réserves.

Santé Canada

Capacité d'exécution

1. SC devrait élaborer des stratégies de recrutement et de maintien en poste afin de garantir un nombre suffisant d'AHM et de CCEP partout au pays pour permettre l'exécution des principaux programmes d'hygiène du milieu dans toutes les collectivités des Premières nations au Sud du 60e parallèle, car des postes d'AHM sont vacants, il y a des retraites prévues et le taux de roulement est élevé chez les AHM et les CCEP.
2. Compte tenu de la quantité limitée de données recueillies sur la distribution des normes et des protocoles aux AHM des régions, SC devrait collaborer avec les DRHM afin de recueillir davantage de renseignements ciblés liés à la distribution et l'utilisation des normes et des protocoles produits par SC afin d'améliorer la capacité d'exécution.

Fréquence des contrôles

• 3.SC devrait entreprendre une étude afin de cerner les barrières qui empêchent toutes les collectivités, dans toutes les régions, de se conformer aux normes obligatoires en matière de fréquence et de contrôle de la qualité, suivant les pratiques exemplaires de gestion et les RQEPC.
• 4.Des mesures de contrôle de la qualité devraient être intégrées à un système complet d'assurance de la qualité. Un solide système d'assurance de la qualité exige un haut niveau de soutien de la direction, des responsabilités et des exigences redditionnelles clairement définies pour tous les niveaux d'activité, des protocoles d'opérations normalisés détaillés et un système de vérification rigoureux garantissant la conformité. Tout système d'assurance de la qualité exigerait la coopération et le soutien du personnel aux échelons national, régional et communautaire afin de convenir des rôles et responsabilités de chacun.

Repérage des problèmes de qualité de l'eau potable

• 5.SC devrait revoir sa stratégie de mesure du rendement, les résultats connexes, les indicateurs de rendement et les sources de données. Plus particulièrement :
  1. SC devrait revoir ses résultats, ses indicateurs de rendement et ses sources de données. La stratégie de mesure du rendement était fondée sur les renseignements disponibles au début de la SGEPN. Certains résultats n'étaient pas suffisamment mesurables et n'étaient pas compatibles avec la théorie qui sous-tend le programme de surveillance de l'eau. Par conséquent, des indicateurs ont été ajoutés dans le but de mesurer la réussite du PSEP et de soutenir la présente évaluation. Aussi, lorsque possible, les données liées aux indicateurs de rendement (p. ex. la fréquence des échantillonnages et la conformité des contrôles de la qualité) devraient être recueillies directement à même les bases de données régionales centralisées. Une stratégie de mesure du rendement révisée devrait inclure des indicateurs de rendement et des résultats mesurables et appropriés, de même qu'un nombre suffisant de sources de données viables, pour soutenir la mise en valeur et le perfectionnement du programme.
  2. SC devrait améliorer son Questionnaire à l'intention des AHM dans le but de contrôler les progrès accomplis au chapitre de la fourniture d'une eau potable.
  3. SC devrait continuer de travailler à cerner et à contrer les menaces d'origine hydrique à la santé humaine dans les collectivités des Premières nations. Ce travail permettrait à SC de mieux cerner et signaler les éclosions de maladies et de mettre au point des outils et du matériel à l'intention des collectivités dans le but de réduire les risques pour la santé liés aux menaces d'origine hydrique.

Confiance des collectivités des Premières nations en leur eau potable

• 6.SC devrait se pencher de la question de la confiance des collectivités des Premières nations envers leur eau potable.

Optimisation des ressources

• 7.SC devrait préciser la corrélation entre la Stratégie de mesure du rendement et les dépenses de programme pour faciliter les futurs exercices visant l'optimisation des ressources et leur évaluation

Annexe A : Mesures du rendement (CGRR)

Annexe B: Liste des documents cités dans le rapport

Affaires indiennes et du Nord Canada :

Assembly of First Nations, Expert Panel Report on Safe Drinking Water for First Nations, Position Paper.

Commissaire à l'environnement et au développement durable, L'eau potable dans les collectivités des Premières nations, Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable à la Chambre des communes, Chapitre 5, 2005.

DPRA Canada, Survey of First Nation Communities Regarding Drinking Water Advisories, rapport final, avril 2006.

Harry Swain, Lazar, F., Pie, J. À toute épreuve : L'importance d'améliorer le secteur ontarien de l'eau. Rapport du Groupe d'experts – stratégie hydraulique , Ministère du Renouvellement de l'infrastructure publique, 2005.

R.V Anderson Associates Limited, Small Community Water/Wastewater Servicing Report, March 2007.

Monsieur le juge Dennis R. O'Connor, Rapport de la Commission d'enquête sur Walkerton, 2 vol., publié par le ministère du Procureur général de l'Ontario, 2002.

L'honorable Gerry St. Germain, C.P., Président et L'honorable Nick Sibbeston, Vice-président L'approvisionnement en eau potable sécuritaire pour les Premières nations. Rapport final du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, Ottawa, 2007

Santé Canada :

Santé Canada et Affaires indiennes et du Nord Canada :

Stratégie de gestion des eaux potables des Premières nations, Cadre de gestion de responsabilisation axé sur les résultats Framework, juillet 2003.

Swain, H., Dr S. Hrudey, S. Loutitt, Rapport du groupe d'experts sur la salubrité de l'eau potable dans les collectivités des Premières nations - Volume 1, Affaires indiennes et du Nord Canada, octobre 2006.

Swain, H., Dr S. Hrudey, S. Loutitt, Rapport du groupe d'experts sur la salubrité de l'eau potable dans les collectivités des Premières nations - Volume 2, Analyse juridique, Affaires indiennes et du Nord Canada, octobre 2006.

John Graham et Evelyn Fortier, Building Governance Capacity: the Case of Potable Water in First Nations Communities. Document présenté dans le cadre de la Conférence sur la recherche en matière de politique autochtone, 23 mars 2006, Ottawa.

National Guide to Sustainable Municipal Infrastructure, Small System Operation and Maintenance Practices, October 2005.

Northwestern Health Unit, Inspection Report on the Pikangikum Water and Sewage Systems, septembre 2006

 

Annexe C: Réponse de la gestion et plan d'action d'AINC

Original approuvé par : Claire Dansereau 18 décembre 2007

Sous-ministre adjointe principale

Politiques socio-Economiques et Opérations Régionales

 

Annexe D : Réponse de la gestion et plan d'action de Santé Canada

1. Évaluation nationale des systèmes d'aqueduc et d'égouts dans les collectivités des Premières nations, Rapport sommaire, Ottawa, février 2003. Ce document peut être consulté sur d'AINCle site Web. (retournez au paragraphe source)
   
   
2. Le Rapport d'étape du 22 mars 2007 déposé devant le Parlement fait état de 97 systèmes à risque élevé; un autre système est venu s'ajouter à cette liste quelques mois plus tard. (retournez au paragraphe source)
   
   
3. Monsieur le juge Dennis R. O'Connor, Rapport de la Commission d'enquête sur Walkerton, 2 vol., publié par le ministère du Procureur général de l'Ontario, 2002. (retournez au paragraphe source)
   
   
4. Évaluation nationale des systèmes d'aqueduc et d'égouts dans les collectivités des Premières nations, Rapport sommaire, Ottawa, février 2003. Ce document peut être consulté sur le site Web d'AINC en suivant le lien. Les résultats détaillés de l'évaluation sont présentés dans la prochaine section du rapport.(retournez au paragraphe source)
   
   
5. De la source au robinet - l'approche à barrières multiples pour de l'eau potable saine (retournez au paragraphe source)
   
   
6. Archives (retournez au paragraphe source)
   
   
7. Stratégie de gestion de l'eau des Premières nations, Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats, Santé Canada et ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, juillet 2003. (retournez au paragraphe source)
   
   
8. Stratégie de gestion de l'eau des Premières nations, Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats,SC-AINC, 2003, p. 15. (retournez au paragraphe source)
   
   
9. Commissaire à l'environnement et au développement durable 2005 Rapport à la Chambre des Communes, , Ministre des travaux publics et Services gouvernementaux du Canada, 47 p. Chapitre 5: L'eau potable dans les collectivités des Premières nations (retournez au paragraphe source)
   
   
10. L'ébauche du mandat pour une évaluation sommative de la Stratégie avait été préparée sous la supervision des administrateurs de programme d'AINC et de SC. En octobre 2006, le Secrétariat du Conseil du Trésor a demandé que cette évaluation soit réalisée sous la supervision de la Direction du service d'évaluation. La version définitive du mandat concernant cette évaluation a été présentée aux responsables du Secrétariat du Conseil du Trésor. (retournez au paragraphe source)
    
    
11. On retrouve à l'annexe A la liste des indicateurs de rendement du CGRR. (retournez au paragraphe source)
    
    
12. AINC procède actuellement à l'implantation d'une nouvelle base de données pour la gestion de ses programmes d'infrastructure : le Système intégré de gestion des immobilisations (SIGI). Le SIGI devrait résoudre la plupart des problèmes qui ont fait surface durant l'évaluation; les données provenant des rapports d'inspection annuelle seront intégrées dans cette base de données. (retournez au paragraphe source)
    
    
13. Un troisième indicateur de rendement est le nombre de systèmes d'aqueduc et d'égouts qui font l'objet d'une mise à niveau, mais il présente une trop grande similarité avec celui qui permet de mesurer le résultat immédiat, à savoir le nombre de mises à niveau ayant été effectuées sur les systèmes. Si l'on veut faire la distinction entre les deux indicateurs de rendement, le dernier devrait être l'indicateur concernant l'extrant, et le premier, celui qui concerne le résultat. (retournez au paragraphe source)
    
    
14. En anticipant sur les résultats présentés plus loin dans ce rapport, on pourrait faire valoir que la différence entre le nombre de plans élaborés, approuvés et mis en oeuvre constitue une mesure utile permettant d'identifier la source du problème en ce qui a trait aux plans de gestion de l'entretien et aux plans d'intervention d'urgence. (retournez au paragraphe source)
    
    
15. Bien que cette information soit contrôlée par les bureaux régionaux, il n'a pas été possible d'obtenir un rapport à partir de la base de données WATERS contenant une liste de toutes les installations où l'on retrouve un opérateur qualifié. (retournez au paragraphe source)
    
    
16. Le lien est non disponible. (retournez au paragraphe source)
    
    
17. Le lien est non disponible. (retournez au paragraphe source)
    
    
18. Bien que la base de données WATERS contrôle les travaux à effectuer et ceux qui ont été achevés, le Programme n'était pas en mesure de produire un rapport indiquant le nombre total de projets d'immobilisations concernant les systèmes de traitement de l'eau pour cette période. L'utilisation de l'évaluation par approximation a été validée par les responsables du Programme. (retournez au paragraphe source)
    
    
19. Au moment de la préparation de ce rapport, les responsables d'AINC cherchaient des solutions en matière d'assurance responsabilité dans l'espoir d'obtenir un tarif de groupe pour les formateurs itinérants. (retournez au paragraphe source)
    
    
20. Cette valeur est différente de celle qui apparaît dans le Rapport d'étape de décembre 2006. Dans la présente évaluation, les opérateurs qui ne sont pas en service actif et les cas de double entrée ont été éliminés. (retournez au paragraphe source)
    
    
21. L'honorable Gerry St. Germain, C.P, Président, et, L'honorable Nick Sibbeston, Vice-président, L'approvisionnement en eau potable sécuritaire pour les premières nations, Rapport final du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, Mai 2007. (retournez au paragraphe source)
    
    
22. Harry Swain, Délibérations du comité sénatorial permanent des peuples autochtones, Fascicule 16 - Procès-verbal, Ottawa, mardi 15 mai 2007, (34). (retournez au paragraphe source)
    
    
23. L'APN réalise actuellement une étude sur le maintien en poste des opérateurs. Grâce à une contribution financière d'AINC, elle procède en ce moment à une étude sur le maintien en poste des opérateurs de système d'aqueduc dans les collectivités des Premières nations. (retournez au paragraphe source)
    
    
24. Le Rapport d'étape déposé le 22 mars 2007 devant le Parlement fait état de 97 systèmes à risque élevé. Entre cette date et le mois de juillet 2007, un seul système a vu son niveau de risque être augmenté. (retournez au paragraphe source)
    
    
25. L'écart entre cette valeur et le nombre de systèmes à risque élevé provenant de notre sous-ensemble de données pour 2005-2006 est attribuable au fait que les régions pouvaient enregistrer leurs résultats jusqu'au 31 mars 2006, ce qui a entraîné la nécessité de modifier certaines valeurs pour la mise au point du rapport. (retournez au paragraphe source)
    
    
26. Bureau du vérificateur général du Canada (retournez au paragraphe source)
    
    
27. Une réponse coûteuse à une question de santé et de sécurité 18,8 (retournez au paragraphe source)
    
    
28. R.V. Anderson Associates Limited, Small Community Water / Wastewater Servicing Report, Ottawa, rapport final, mars 2007 (retournez au paragraphe source)
    
    
29. Ibidem (retournez au paragraphe source)
    
    
30. Ibidem. (retournez au paragraphe source)
    
    
31. Profil de rentabilité: guide – version standard (Ébauche). Centre d'excellence pour l'évaluation, direction de la gestion axée sur les résultats, secteur de la gestion des dépenses, SCT, novembre 2006. (retournez au paragraphe source)
    
    
32. "Evaluation of the Costs and Benefits of Water and Sanitation Improvements at the Global Level" (2004), Hutton, Guy et Laurence Haller, Eau, assainissement et hygiène, Protection de l'environnement humain, OMS, Genève. (retournez au paragraphe source)
    
    
33. "The Economic Losses of a Waterborne Disease Outbreak", Krupnick, Winston Harrington, Alan J, Spofford, Walter O Jr., Journal of Urban Economics 25, 116-137 (1989). (retournez au paragraphe source)
    
    
34. H. Swain, Louttit S., Hrudey S. Rapport du groupe d'experts sur la salubrité de l'eau dans les collectivités des Premières nations. Vol. 1, novembre 2006, vol.1, pages 35 à 39. (retournez au paragraphe source)
    
    
35. Risk Level Evaluation Guidelines for Water and Wastewater Treatment Systems in First Nation Communities, 2005, p. 10. (retournez au paragraphe source)
    
    
36. Ce document peut être consulté (retournez au paragraphe source)
    
    
37. D'après certains responsables de programme, un système à risque élevé peut être conforme aux recommandations et normes en vigueur, bien qu'il ne s'agisse assurément pas d'une situation fréquemment rencontrée. (retournez au paragraphe source)
    
    
38. L'honorable Gerry St. Germain, C.P., Président et L'honorable Nick Sibbeston, Vice-président L'approvisionnement en eau potable sécuritaire pour les Premières nations. Rapport final du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, Ottawa, 2007, p. 3. Le Comité fait référence au Programme de formation itinérante en vertu duquel un formateur qualifié donne de la formation individuelle dans de nombreuses collectivités. (retournez au paragraphe source)
    
    
39. Harry Swain, Délibérations du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, Fascicule 16 - Procès-verbal Ottawa, mardi 15 mai 2007, (34). (retournez au paragraphe source)
    
    
40. De la source au robinet (retournez au paragraphe source)
    
    
41. Rapport du groupe d'experts sur la salubrité de l'eau dans les collectivités des Premières nations, vol. 1 p. 35-39 (retournez au paragraphe source)